CE-50001-23-31-000-2004-00038-01(AP)-2005

ACUEDUCTO DEL MUNICIPIO DE EL DORADO - Impotabilidad del agua: protección del derecho a la salubridad / AGUA IMPOTABLE - Omisión del municipio respecto a estudios, prioridad del gasto, inclusión en planes, proyectos y presupuesto / ACCESO A INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOSProtección: acueducto Municipal de El Dorado Al efecto se observa que las pruebas de la calidad del agua en cuestión que obran en el proceso, indican que al momento de ser tomadas las muestras analizadas la misma no era apta para consumo humano según el Decreto 475 de 1998, sin que la entidad demandada haya demostrado lo contrario, o que con posterioridad corrigió de manera definitiva esa situación, sino que, por el contrario, el representante legal del Municipio acepta que el agua que allí se consume no es potable y que su administración está tratando de hacer lo posible para corregir esa situación. Es así como a folio 69 de este cuaderno aparece el Oficio núm. 064310 del 19 de agosto del 2004, emanado del Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud Departamental del Meta, en el que remite al Tribunal a quo el resultado analítico de una muestra de agua para consumo humano del Municipio demandado, recogida el 9 de agosto del 2004 en una vivienda del área urbana de la localidad, en el que se indica que el agua no es potable por cuanto se encuentra contaminada con Escherichia Coli, indicador de contaminación fecal. En ese orden de ideas, si se halla que la entidad demandada ha tenido a su alcance los recursos o formas de adquirirlos para atender el gasto que demande el asunto y

no ha realizado las gestiones conducentes a ello dentro de la normativa que regula el gasto público, como por ejemplo, hacer los estudios debidos y establecer la prioridad del asunto dentro de los que le compete, su inclusión, en armonía con ello, en los planes y proyectos de inversión y en los presupuestos respectivos, así como la adecuada y correcta ejecución de lo presupuestado, no cabe más que deducirle responsabilidad por omisión en la vulneración o amenaza del derecho colectivo de que se trate y disponer lo que técnicamente y jurídicamente sea conducente para hacer cesar la vulneración o evitar el daño a ese derecho colectivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de marzo del dos mil cinco (2005) Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00038-01(AP)

Actor: HENRY DIAZ CUBIDES Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE EL DORADO (META) Referencia: APELACION SENTENCIA (ACCION POPULAR) Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de septiembre del 2004 por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA El 16 de febrero del 2004 los ciudadanos Henry Díaz Cubides y Alejandro Gómez Sánchez promovieron acción popular contra el Municipio de El Dorado (Meta) en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un

ambiente sano, la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, contemplados en los literales a), b), g), h), j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. Para el efecto solicitaron al Tribunal ordenar al Municipio demandado suministrar agua potable para el consumo humano a sus habitantes, efectuar análisis bacteriológicos, microbiológicos y fisicoquímicos periódicos sobre la misma para verificar su potabilidad, fijar el incentivo económico a su favor y condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada. Los hechos y las omisiones en los que se fundan las anteriores pretensiones se resumen en que el agua que se suministra a los habitantes del Municipio no es apta para el consumo humano, según lo indican los dictámenes que practicó el Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Meta los días 17 de marzo y 14 de abril, ambos del 2003, lo cual ha generado afecciones gastrointestinales y brotes en el cuerpo, en especial en la población infantil. Afirma el demandante que el artículo 209 de la Constitución impone a las autoridades la obligación de atender no con promesas ni estudios a largo plazo, si no en forma pronta y eficaz, las necesidades de los administrados, más aún

cuando éstos se encuentran en circunstancias materiales de indefensión, pues el suministro de agua no potable no sólo atenta contra la salud de los habitantes, sino que se trata de un servicio público esencial que de acuerdo con el artículo 365 ibídem es inherente a la finalidad social del Estado. II.- LA ACTUACIÓN PROCESAL Admitida la demanda y surtido el traslado de la misma, el Alcalde del Municipio El Dorado la contestó mediante el escrito que obra a folios 18 a 19 de este cuaderno, presentado el 22 de abril del 2004, en el que hace mención a las gestiones que la entidad territorial viene realizando con el fin de suministrar agua potable a sus habitantes. Al efecto expresó que el acueducto del Municipio, que surte el agua en la zona urbana, se abastece de las fuentes altas de Aguas Zarcas y Aguas Claras, en la primera de las cuales se construyó una planta de tratamiento que no funciona óptimamente por lo que la entidad celebró el Contrato de Consultoría núm. 002 de 2004 con el objeto de optimizar el Sistema de Acueducto Urbano en el que se incluyen las dos fuentes abastecedoras mencionadas, por lo que una vez entregados los respectivos estudios el Municipio iniciaría las obras para garantizar el suministro de agua potable para consumo humano, obra para la que se apropiaron los recursos en el presupuesto de la respectiva vigencia por la suma de $81.660.942, según certificado de disponibilidad presupuestal núm. 263 del 30 de marzo del 2004. Además de lo anterior, adujo que a través de la facturación mensual del servicio de agua el Municipio ha informado a los usuarios que el líquido suministrado no es

apto para el consumo humano. Durante el curso del proceso se surtieron las actuaciones que a continuación se enuncian: Mediante auto del 26 de abril del 2004 se fijó el 19 de mayo siguiente como fecha para celebrar la audiencia especial de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, diligencia que se pospuso para el 10 de junio siguiente por cuanto el Alcalde de la entidad demandada se excusó de asistir por motivos de seguridad y a la que tampoco asistió la parte actora. Nuevamente el 10 de junio del 2004 tuvo que postergarse la celebración de la audiencia por inasistencia de las partes, así como del Agente del Ministerio Público, además de encontrarse la Magistrada Ponente en comisión de servicios, fijándose como nueva fecha para el efecto el día 23 del mismo mes, oportunidad en que finalmente se declaró fallida la diligencia por inasistencia de la parte demandante. Mediante auto del 7 de julio de 2004 se abrió a pruebas el proceso y se tuvieron como tales las aportadas por las partes y se decretaron algunas de las solicitadas por la parte actora. III.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Dentro del término concedido para el efecto la parte actora alegó de conclusión en los términos que pueden sintetizarse así: El Decreto 475 del 10 de marzo de 1998, establece los estándares de calidad del agua que se debe suministrar a la comunidad, los cuales no se cumplen en el Municipio demandado, tal como se demostró sumariamente con el análisis de agua núm. 296 del 9 de agosto del 2004 en el que se conceptúa que el agua no es

potable, además de ser un hecho notorio que el 80% de las enfermedades intestinales obedecen al consumo de ese líquido que no se encuentra dentro de los referidos estándares. IV.- LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal, mediante la sentencia apelada, negó las pretensiones de la demanda y en el numeral segundo de la parte resolutiva ordenó al Municipio demandado continuar adelantando todas las acciones tendientes a agilizar el proyecto encaminado a la prestación del servicio de agua potable a todos los habitantes de la localidad. Al efecto el a quo consideró que si bien es cierto los habitantes de la localidad de El Dorado no reciben agua de la calidad necesaria para el consumo humano directo, como se deduce de los conceptos, diagnósticos y resultados emitidos por las respectivas autoridades sanitarias y administrativas, el concepto emitido por el Director del Centro de Salud Municipal indica que no es suficiente la prueba para determinar la relación existente entre el consumo del agua que se suministra a los habitantes y las enfermedades aducidas en la demanda, pues al respecto sólo obra el dicho de los actores, mientras que en el referido concepto no se afirma de manera clara y determinante que las afecciones diarreicas y gastrointestinales que padecen los pobladores obedezcan al consumo de agua no potable, pues existen otras causales como los malos hábitos de aseo personal y nutricional de los mismos. Además de lo anterior, consideró que la Administración Municipal demostró no ser ajena a la situación, así como haber desplegado una serie de acciones encaminadas a optimizar la prestación del servicio de agua a todos los habitantes, tales como la construcción de la planta de tratamiento para el acueducto del

municipio tendiente a potabilizar el líquido. Así las cosas, al no estar, a su juicio, plenamente demostrada la vulneración de derechos colectivos aducida en la demanda por un actuar omisivo de la entidad demandada, así como tampoco estar acreditado el nexo de causalidad entre su conducta y la amenaza a que aluden los actores, el a quo procedió a negar las pretensiones y el respectivo incentivo. V-. EL RECURSO Inconforme con la decisión a la que se acaba de hacer alusión, la parte actora la apeló con el fin de que se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda porque, contrario a lo afirmado por el Tribunal, en el expediente existe suficiente material probatorio para el efecto. Sobre el punto aduce que los análisis efectuados al líquido suministrado por el acueducto municipal demuestran que el mismo contiene la bacteria denominada Escherichia Coli, que no es otra cosa que materia fecal en el agua, microorganismo que atenta en forma directa contra la salud de la comunidad y genera enfermedades gastrointestinales, por lo que no se concibe la idea de que pese a la existencia de una planta de tratamiento, no se efectúe una adecuada desinfección del agua, pues no sólo se debe invertir en infraestructura sino también en adquirir los insumos químicos necesarios para tratar adecuadamente el agua, lo cual no hace. VI-. CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para

evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 2.- De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. 3.- En el presente caso, la vulneración o amenaza de los derechos colectivos objeto de la acción radica, según la parte actora, en el hecho de que el agua que se suministra a los habitantes del Municipio de El Dorado, en el Departamento del Meta, no es apta para el consumo humano, según lo indican los dictámenes aportados con la demanda y que fueron practicados por la Dirección de Promoción y Prevención de la Secretaría de Salud los días 17 de marzo y 14 de abril, ambos del 2003, lo que ha generado afecciones gastrointestinales y brotes en el cuerpo, en especial en la población infantil. 4.- Al efecto se observa que las pruebas de la calidad del agua en cuestión que

obran en el proceso, indican que al momento de ser tomadas las muestras analizadas la misma no era apta para consumo humano según el Decreto 475 de 1998, sin que la entidad demandada haya demostrado lo contrario, o que con posterioridad corrigió de manera definitiva esa situación, sino que, por el contrario, el representante legal del Municipio acepta que el agua que allí se consume no es potable y que su administración está tratando de hacer lo posible para corregir esa situación. Es así como a folio 69 de este cuaderno aparece el Oficio núm. 064310 del 19 de agosto del 2004, emanado del Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud Departamental del Meta, en el que remite al Tribunal a quo el resultado analítico de una muestra de agua para consumo humano del Municipio demandado, recogida el 9 de agosto del 2004 en una vivienda del área urbana de la localidad, en el que se indica que el agua no es potable por cuanto se encuentra contaminada con Escherichia Coli, indicador de contaminación fecal. Así mismo, obra a folios 66 a 67 el informe suscrito por el Director del Centro de Salud Municipal en el que se concluye que del total de las consultas médicas atendidas en el período comprendido entre el 1° de enero y el 30 de junio del 2004, las cuales ascendieron a 2250, el 6.53% (147 casos) corresponden a enfermedades del sistema gastrointestinal, algunas de las cuales (no se puede precisar cuántas) pueden estar relacionadas con el consumo de agua no potable, sin que se pueda generalizar al respecto pues muchas de esas enfermedades pueden deberse a falta de higiene personal, consumo de alimentos contaminados

o mal conservados o caminar descalzo, entre otras, causas. Ahora, pese a que del informe anterior puede colegirse que en estricto sentido no existe una relación directa causa - efecto única entre el consumo de agua no potable y la adquisición de enfermedades del aparato digestivo, lo cierto es que la ingestión de agua no apta para el consumo humano, como la que se suministra a los habitantes del Municipio de El Dorado (Meta), sí puede generar tales afecciones. Además de lo anterior, la Sala observa que si bien es cierto el Alcalde de esa localidad afirma que su administración está adelantando las gestiones pertinentes en orden a optimizar el sistema de acueducto urbano del Municipio con el fin de suministrar agua apta para el consumo humano a la población, para lo cual celebró un contrato de consultoría al cabo del cual iniciará las obras que sean del caso y para las cuales ya cuenta con la respectiva disponibilidad presupuestal, según el Certificado de Disponibilidad núm. 263 del 30 de marzo del 2004, del cual aporta la copia que aparece a folio 24, también lo es que a la fecha de la presentación de la demanda (16 de febrero del 2004) y hasta antes de la contestación de la misma (22 de abril del mismo año), no existe prueba en el expediente que demuestre actividad alguna de esa administración orientada a solucionar la problemática del suministro de agua potable a la comunidad afectada, así como tampoco de plan alguno para la atención básica de la localidad o para mejoramiento de las condiciones necesarias para la adecuada prestación del servicio de acueducto en la misma, ni para el control y seguimiento diario y

permanente de la calidad del agua, de modo que lo que se percibe en el proceso es una actitud pasiva de las autoridades municipales frente a las condiciones en que se presta el aludido servicio. Si bien la Sala ha precisado que la gestión de los recursos públicos y de los asuntos a cargo de las entidades estatales, entre ellas las territoriales, está regidas por principios y normas constitucionales, legales y reglamentarias, que hacen de la planeación y del presupuesto los instrumentos rectores de esa gestión, los cuales a su vez están supeditados a las prioridades que resulten de un proceso institucionalizado de participación social y de deliberación en varias instancias, por lo que no es posible que el juez de acción popular se aparte de tales instrumentos y principios, ordenando gastos u obras en contravía de los mismos en el caso concreto de que se trate, ello no excluye el examen de dicha gestión a la luz de las normas en comento, pues justamente es lo que permite establecer en cada caso si las autoridades responsables del asunto han sido o no diligentes en el manejo de los recursos y medios a su alcance, y por lo tanto si la situación de que se trate es atribuible a una conducta suya, activa o pasiva, o a circunstancias ajenas a ellas o que estén fuera de su alcance, como puede ser una evidente carencia de recursos en un periodo determinado y la imposibilidad de conseguirlos dentro del mismo periodo, para adelantar las diversas actividades encaminadas a corregir dicha situación. En ese orden de ideas, si se halla que la entidad demandada ha tenido a su alcance los recursos o formas de adquirirlos para atender el gasto que demande el

asunto y no ha realizado las gestiones conducentes a ello dentro de la normativa que regula el gasto público, como por ejemplo, hacer los estudios debidos y establecer la prioridad del asunto dentro de los que le compete, su inclusión, en armonía con ello, en los planes y proyectos de inversión y en los presupuestos respectivos, así como la adecuada y correcta ejecución de lo presupuestado, no cabe más que deducirle responsabilidad por omisión en la vulneración o amenaza del derecho colectivo de que se trate y disponer lo que técnicamente y jurídicamente sea conducente para hacer cesar la vulneración o evitar el daño a ese derecho colectivo. En el sub lite, no se observa que la situación en comento sea parte de los planes de desarrollo municipal o del presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, de los cuales no hay dato alguno, así como tampoco de la realización de estudio alguno encaminado al mejoramiento del acueducto y a garantizar el suministro permanente de agua potable, salvo por el Contrato de Consultoría núm. 003-2004 al que ya se hizo alusión y que precisamente se suscribió el 30 de marzo del 2004, esto es, con posterioridad a la presentación de la demanda de la referencia (16 de febrero del 2004). De esta forma, emerge una conducta omisiva de la Administración municipal, encargada de la prestación del servicio público en comento, que efectivamente ha violado los derechos e intereses colectivos invocados en la acción, toda vez que los documentos allegados al proceso ponen de presente que al momento de ser presentada la demanda y hasta el momento en que se profirió el fallo de primer grado el agua suministrada en la localidad de El Dorado del Departamento del

Meta no era apta para consumo humano. En ese orden de ideas, como quiera que la sentencia apelada no se encuentra acorde con la situación procesal, la Sala la revocará, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído, para en su lugar, proteger los derechos colectivos invocados por la parte actora, como consecuencia de lo cual también se reconocerá a ésta el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales al resultar la sentencia estimatoria de sus pretensiones. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Municipio de El Dorado (Meta) a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, contemplados en los literales a), g), h), j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. En consecuencia, se ordena al Alcalde del mismo municipio efectuar los estudios y las obras que sean pertinentes con el fin de garantizar el suministro efectivo de

agua en condiciones aptas para el consumo humano a los habitantes de la referida localidad, para lo cual se le concede el término de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este proveído. Segundo.- Para garantizar el cumplimiento de este fallo, CONFÓRMASE un comité de verificación integrado por las partes, el Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo del Meta, el Defensor del Pueblo y el Secretario de Salud del Meta. Tercero.- Fíjase como incentivo a favor de la parte actora la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, la cual deberá ser pagada por el Municipio de El Dorado (Meta). Cuarto.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el 31 de marzo del 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO