CE-50001-23-31-000-2004-10725-01(1079-09)-2011

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Demostrada la subordinación da derecho al pago de las prestaciones sociales. Principio de la realidad sobre las formalidades / RELACION DE TRABAJO - Elementos / RELACION LABORAL - Su existencia no da la calidad de empleado público / EMPLEADO PUBLICO - No se adquiere la calidad por tener una relación laboral NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Cita sentencia Consejo de Estado, Sala Plena, 18 de noviembre de 2003, Exp. IJ-039, MP. Nicolás Pájaro Peñaranda. CONTRATO REALIDAD - Existencia / PRINCIPIO DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES - Aplicación a la relación de trabajo NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Cita sentencia Consejo de Estado, Sala Plena, 18 de noviembre de 2003, Exp. IJ-039, MP. Nicolás Pájaro Peñaranda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 13

COORDINACION DE ACTIVIDADES - No necesariamente conlleva subordinación NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. ADMINISTRACION POSTAL NACIONAL ADPOSTAL - Naturaleza jurídica

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía

Ramírez de Páez.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3264 DE 1963 / DECRETO 3253 DE 1965 / DECRETO 1050 DE 1968 / DECRETO 3130 DE 1968 / DECRETO 75 DE 1984 / DECRETO 2124 DE 1992

DOCUMENTO PUBLICO - Definición / DOCUMENTO PUBLICO - Autenticidad NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 251 /

CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 252 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 268 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 254

COPIAS DE DOCUMENTO PUBLICO - Valor probatorio / CONTESTACION DE LA DEMANDA - Aceptación de la autenticidad de documentos públicos. Confesión espontánea NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sobre el valor probatorio de la copia de documento público, Corte Constitucional, sentencia de 11 de noviembre de 2008, Rad T-1117, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 252 /

CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 254 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 268 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTICULO 194

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS DE CONDUCCION DE CORREOS - Desvirtuado por existir los elementos de la relación laboral NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 5

INDEMNIZACION EN EL CONTRATO REALIDAD - Condena al pago de prestaciones sociales ordinarias, liquidadas conforme al contrato de prestación de servicios / INDEMNIZACION EN EL CONTRATO REALIDADLímites / INDEMNIZACION EN EL CONTRATO REALIDAD - Debe incluir lo relacionado con el sistema de seguridad social integral NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez. INDEMNIZACION EN EL CONTRATO REALIDAD - Prestaciones ordinarias / INDEMNIZACION EN EL CONTRATO REALIDAD - Prestaciones compartidas / INDEMNIZACION EN EL CONTRATO REALIDAD - Cajas de Compensación. Alcance / DOCUMENTO PUBLICO - Elementos NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 7 de octubre de 2010, Exp. 1343-09, MP. Bertha Lucía

Ramírez de Páez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil once (2011).

Radicación número: 50001-23-31-000-2004-10725-01(1079-09)

Actor: GLADYS GARZON PARAMO Demandado: DEPARTAMENTO DEL META Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 21 de abril de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por

Gladys Garzón Paramo.

I. ANTECEDENTES

1. LA ACCIÓN Por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A, la actora presentó demanda ante el a quo para obtener la nulidad del Oficio de 12 de mayo de 2004, proferido por el Secretario General de la Asamblea Departamental del Meta, mediante el cual negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el periodo comprendido entre el 2 de enero de 1999 al 31 de julio de 2003.

A título de restablecimiento del derecho, pide que se reconozca a título de indemnización, las cesantías, intereses a la cesantía, primas de navidad, de servicios, de vacaciones y la seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales. Por último, solicitó la actualización de la condena, el pago de los

intereses respectivos y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A.

2. FUNDAMENTOS FÁCTICOS 2.1. Los hechos que fundamentan las pretensiones, consisten en que la actora estuvo vinculada a la Asamblea Departamental como Asistente del Diputado Gerardo León Mancera Parada desde el 2° de enero de 1999 hasta el 31 de julio de 2003, en la Unidad Administrativa de la Asamblea Departamental del Meta mediante órdenes de trabajo y órdenes de servicio. A través de dichos actos se pretendió esconder una verdadera relación laboral, porque la demandante desarrolló de manera permanente funciones propias de una Asistente Personal del Diputado tales como manejar y recibir correspondencia, suministrar información cuando su jefe lo requería y acompañarlo en algunas reuniones con la comunidad, cumplir las órdenes que tanto el Diputado como el Secretario General de la Asamblea Departamental del Meta le impartían y prestar sus servicios en un horario establecido por la entidad de 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 a 6:00 p.m.

Comenta que para los años 1999, 2000 y para los meses de enero y febrero de 2001 recibió como contraprestación la suma de $2.200.000; para los meses de marzo a septiembre de 2001 obtuvo $1.500.000; para los meses de octubre a diciembre del mismo año ganó $360.000; durante los meses de enero y febrero de 2002 consiguió $400.000; de marzo a diciembre recogió $1.500.000 y para los

meses de enero a julio de 2003 le fue pagada la suma de $1.500.000. 2.2. Como disposiciones quebrantadas cita los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 48, 53 y 240 de la Constitución Política; los artículos 46, 58 y 59 del Decreto ley 1042 de 1978; los artículos 17, 32, 33, 45 y 46 del Decreto 1045 de 1978; el artículo 17 de la Ley 6ª de 1945; el artículo 1° de la Ley 65 de 1946; Decreto 1160 de 1947; los artículos 13 y 14 de la Ley 344 de 1996; el artículo 1° del Decreto 1919 de 2002; el artículo 25 de la Ordenanza Departamental No. 425 de 2000; el artículo 6° de la Ordenanza No. 457 de 2001; el artículo 11, parágrafo 1° de la Ordenanza No. 489 de 2002; las Leyes 4ª de 1992 y 244 de 1995 y el Decreto 1160 de 1947.

4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Departamento del Meta se opuso a las pretensiones de la demanda y al efecto manifestó que entre la demandante y la Asamblea Departamental no existió vínculo laboral y por consiguiente no se le adeuda suma de dinero por concepto de prestaciones sociales.

Propuso como excepciones “inexistencia de la obligación”, “cobro de lo no debido” y “falta de causa legal para demandar”.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (Fls 171-181).

Con apoyo de la prueba documental obrante en el plenario, de la cual hace mención con la foliatura respectiva, el a quo dedujo que la demandante prestó personalmente sus servicios en la Asamblea Departamental y por ello recibió una remuneración periódica; con los testimonios practicados en el proceso, concluyó que la demandante cumplió con un horario de 8:00 a.m. a 12:00 m. y de 2:00 a 6:00 p.m., que en ocasiones le correspondía laborar en días feriados y que se encontraba subordinada al Diputado Gerardo León Mancera y al Secretario de la Asamblea Departamental del Meta, a quienes rendía cuenta de las funciones realizadas y les solicitaba permisos para ausentarse del sitio de trabajo. Ordenó el pago de una indemnización para reestablecer el derecho de la demandante, para lo cual tuvo en cuenta el monto pactado en los contratos de prestación de servicios.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por el Tribunal, la parte demandada presentó escrito de apelación en el que solicitó la revocatoria de la sentencia de primer grado con fundamento en los siguientes argumentos: Luego de realizar un análisis diferenciado entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, manifestó que las pruebas obrantes en el expediente, en especial las declaraciones de los testigos, no resultan concluyentes para determinar la existencia de un vínculo subordinado, pues el hecho de que la actora recibiera instrucciones, reportara informes o cumpliera horario no significa que se configuró una relación laboral. Por el contrario, estos deberes surgen por la relación de coordinación de actividades para el desarrollo eficiente de la actividad

encomendada. Afirmó que el plenario se encuentra desértico en cuanto a probanzas que pudieran demostrar otros elementos distintos a la prestación personal del servicio y la remuneración, pues la actora no demostró que recibiera órdenes no susceptibles de ser discutidas; no se comprobó que la demandante estuviera supeditada a cumplir ciertas metas u observar determinados métodos en la realización de sus labores. Agotado el trámite procesal y al no observarse causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

IV. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto, corresponde a la Sala establecer, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, si se configuró entre la demandante y la Administración Pública Departamental una relación laboral encubierta durante el periodo en que estuvo vinculada bajo Ordenes de Prestación de Servicios, o si por el contrario existió una relación eminentemente contractual, carente del elemento de la subordinación como lo afirmó la contraparte en el escrito de alzada.

Para desastar la cuestión litigiosa es preciso revisar el tratamiento jurisprudencial que se ha dado a la figura en comento, en aras de preestablecer los presupuestos que le configuran y que por ende deberán ser revisados para emitir la sentencia que resuelva la alzada.

2. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES DEL CONTRATO

REALIDAD.

El tema del contrato realidad ha generado importantes debates judiciales. Uno de ellos se dio con ocasión del examen de exequibilidad que realizó la Corte Constitucional al numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece la

posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público. Después de realizar precisiones constitucionales en materia de contratación estatal, de definir las características del contrato de prestación de servicios y de establecer las diferencias con el contrato de trabajo, la Corte estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustada a la Carta Política, siempre y cuando la Administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral -personal subordinada y dependiente-1. Por su parte, la Sala Plena de esta Corporación en sentencia del 18 de noviembre de 20032 sostuvo que entre entidad pública y contratista surge una relación de coordinación que se manifiesta entre otras maneras como en el cumplimiento de un horario, el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o de tener que reportar informes sobre sus resultados; situaciones que, per se, no implican la demostración de los elementos que configuran una relación laboral, en especial el de la subordinación. Ya en decisiones recientes como la del 23 de junio de 2005 proferida dentro del expediente No. 0245, la Sala ha matizado esta tesis reiterando que es indispensable acreditar los tres componentes propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. Cuando se logran probar estos presupuestos, inexorablemente conduce al reconocimiento de las prestaciones sociales causadas por el periodo realmente laborado, atendiendo a la causa jurídica que sustenta verdaderamente dicho restablecimiento, que no es otra que la relación laboral encubierta bajo un contrato estatal, en aplicación de los principios de igualdad y de irrenunciabilidad de

derechos en materia laboral consagrados en los artículos 13 y 53 de la Carta Política, superándose también la prolongada tesis que prohijaba la figura indemnizatoria como resarcimiento de los derechos laborales conculcados.3 De otra parte, en aquellos casos en que se accede a las pretensiones de la demanda, la Sección ha concluido la no prescripción de las prestaciones causadas con ocasión del contrato realidad, en tanto la exigibilidad de los derechos prestacionales en discusión, es literalmente imposible con anterioridad a la sentencia que declara la existencia de la relación laboral dado su carácter constitutivo, de manera pues, que es a partir de tal decisión que nace a la vida 1 Corte Constitucional. Sentencia C-154-97 M.P. Hernando Herrera Vergara. 2 Sala Plena del Consejo de Estado. Rad. IJ-0039 M.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 3 Consejo de Estado. Sección Segunda-Subsección “A”. Sentencia 17 de abril de 2008. Rad No. 2776-05. C.P. Jaime Moreno García; Sentencia del 17 de abril de 2008. Rad. No. 1694-07. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 31 de Julio de 2008. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 14 de agosto de 2008. C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. jurídica el derecho laboral reclamado y por tanto, no podría operar en estos casos el fenómeno procesal extintivo.4 Bajo las anteriores precisiones se ha concretado el tratamiento jurisprudencial del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, de donde se

concluye en cuanto a su configuración, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega no se enmarque simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito. La viabilidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad, depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante según el aforismo “onus probandi incumbit actori”, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación establecida y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación, que como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta, lo que obliga al análisis del conjunto probatorio que acompaña el expediente en aras de establecer las condiciones reales de prestación del servicio en éste caso. La vía judicial a ser promovida por quien alega una relación laboral encubierta con la Administración es la de nulidad y restablecimiento y no la contractual, toda vez que dicho mecanismo procesal resulta el idóneo para corregir de alguna manera la discriminación negativa que se produce cuando la Administración brinda un tratamiento desigual a los contratistas que cumplen idénticas tareas a los

servidores de planta, o cuando se desconoce la necesidad de crear un empleo público necesario para llevar las tareas contratadas, entre otras hipótesis.

3. CASO CONCRETO 4 Sentencia del 6 de marzo de 2008. Rad. No. 2152-06. C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

La confrontación de la doctrina del contrato realidad con el caso actual permite a la Sala iniciar el estudio con la siguiente consideración: en el presente asunto existen elementos probatorios que permiten predicar la existencia de una relación laboral encubierta bajo el ropaje de una vinculación contractual. Las siguientes son las razones que fundamentan esta conclusión: En el expediente figuran tanto certificaciones emanadas por la Secretaría General de la Asamblea Departamental como copias auténticas de las órdenes de prestación de servicios suscritas por la demandante, de donde se desprende la vinculación casi ininterrumpida por parte de la interesada en la Oficina del Diputado Gerardo León Mancera Parada durante los periodos de febrero, marzo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre del año 2000; enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto y septiembre del año 2001; marzo abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2002 y de enero a julio del año 2003, para un total de treinta y cinco meses y por cuya prestación le fue pagada la respectiva contraprestación económica. (Fls. 14 a 106 del plenario) De esta circunstancia debidamente acreditada a través de documentos auténticos procedentes de la propia autoridad demandada, la Sala infiere que la Autoridad

pública no requirió los servicios de la demandante de manera ocasional o extraordinaria para atender necesidades temporales que excedieran su capacidad organizativa y funcional, sino que se trató de una vinculación de carácter permanente y subordinada, asimilable a la que se predica de los empleados de confianza. Sobre este último aspecto se pronunciaron las personas citadas al proceso para rendir testimonio: Olga Lucía Contreras en su declaración aseveró que fue compañera de trabajo de la actora por espacio de cuatro años. Manifestó que la demandante le correspondía llevar a cabo funciones de Secretaria, Asistente, Mensajera y las que le fueran asignadas por el Diputado o el Secretario de la Duma Departamental. Afirmó que la demandante cumplía un “horario estricto de oficina” de lunes a viernes y en que caso de incumplimiento el Secretario de la Asamblea le llamaba la atención. En idéntico sentido se pronunció Ramiro Alegría Castro, quien además sostuvo que la actora laboró con el Diputado Gerardo León Mancera porque era una de las personas de su entera confianza y señaló que las órdenes las impartía el Diputado como Jefe inmediato o en ausencia de éste las emitía el Secretario General de la Corporación. Ahora bien, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 217 del C. de P. C., según el cual son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad en razón de sus sentimientos o intereses en relación con las partes, antecedentes personales y otras causas, se debe señalar que si bien es cierto que las personas

que rindieron testimonio fueron compañeros de trabajo de la pretendiente, lo cual podría dar lugar a suponer la existencia de lazos de amistad o de interés recíproco en las resultas del proceso, dicha suposición no resulta suficiente para estimar que sus declaraciones no merecen credibilidad por esta Jurisdicción. Por el contrario, de acuerdo con su contenido y con la prueba documental obrante en el plenario se puede inferir que la actora prestó de manera personal sus servicios en la Asamblea Departamental del Meta en un cargo de confianza y que por las labores asistenciales que desempeñó en el órgano de representación popular (asistente, mensajera, secretaria), es connatural la dependencia y subordinación a las sujeciones impartidas por servidores públicos ubicados en escalas jerárquicamente superiores. Se colige entonces que en el sub examine, las pretensiones de la actora en cuanto al contrato realidad subsisten plenamente por la configuración de todos los elementos de la relación laboral, que desvirtúan el vínculo contractual establecido e imponen el amparo de los derecho laborales conculcados, tal como lo estableció el a quo. La Sala manifiesta sus reservas respecto al reconocimiento realizado, en torno a los conceptos que permiten habilitar un contrato -que se ha declarado contrario a la Constitución y a las normas que regulan la Función Públicacomo fuente o base en cuanto al monto allí pactado para reparar o compensar un derecho, como también respecto de la denominación utilizada para enmarcar el reconocimiento demandado como una indemnización, en tanto ello no consulta la causa jurídica que da lugar al mismo, que evidentemente es la existencia material de una

relación laboral. Sin embargo y como quiera que la parte actora no apeló tal decisión, el radio de competencias de la Sala se encuentra limitado por el principio de la no reformatio in pejus, lo cual impone mantener la estabilidad de lo decidido en primera instancia, sin acceder al estudio de los demás ingredientes que podrían modificar sustancialmente el diseño del derecho reconocido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 21 de abril de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda propuesta por Gladys Garzón Paramo. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: JORM/Lmr.