CE-50001-23-31-000-2004-90071-01(AP)-2006

PUENTE PEATONAL - Invulneración de derechos colectivos ante falta de reglamentación sobre accesibilidad al espacio público a discapacitados / MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO - Puente peatonal / Parque Sikuani: rampas para discapacitados En el caso concreto se encuentra acreditada la necesidad de adecuar la estructura del puente peatonal para el acceso de las personas discapacitadas mediante la construcción de una rampa. Sin embargo no se puede predicar omisión de las autoridades municipales en el cumplimiento de su obligación de facilitar la accesibilidad a las personas discapacitadas pues conforme al artículo 46 y 55 de la Ley 361 de 1997, pues para proceder a la adecuación de puentes peatonales era necesario que el Gobierno previamente expidiera el reglamento sobre la materia. Tal reglamento sólo fue expedido por 17 de mayo de 2005 a través del Decreto 1538 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que en relación a los cruces a desnivel preceptúa: “...” La Sala instará al Alcalde para que someta a consideración del Concejo el proyecto de adecuación del puente peatonal ubicado en le Kilómetro 19 de la Avenida Circunvalar de modo que, según sean las prioridades definidas en el Plan de Inversiones, este se incluya en el Plan de Desarrollo, a fin de que en un plazo razonable y previo agotamiento de la fase de viabilidad, con soporte en los estudios técnicos y con la debida disponibilidad presupuestal, se ejecute la obra de construcción de las rampas, atendiendo las especificaciones técnicas previstas en la Ley 361 de 1997

y su Decreto Reglamentario 1538 de 2005. Lo anterior teniendo en cuenta que en reiterada jurisprudencia la Sala ha precisado que las obras públicas sólo pueden adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales señalen en los respectivos Planes de Desarrollo, pues de lo contrario, las órdenes de construcción de obras carentes de sustento técnico apropiado, lejos de proteger los derechos colectivos introducen caos y anarquía en el Plan de Desarrollo y en el Presupuesto Municipal. Finalmente la Sala pone de presente que la previsión normativa que sobre rampas para personas discapacitadas contiene el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Villavicencio desarrolla las exigencias que en la materia previó la Ley 388 de 1997, mas no operacionaliza en términos de un proyecto técnicamente formulado y presupuestalmente respaldado las obras que se reclaman en el presente caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 50001-23-31-000-2004-90071-01(AP)

Actor: JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA

Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Y DEPARTAMENTO DEL META Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia de 9 de noviembre de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta declaró

probada la excepción de falta de legitimación en la causa y negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 17 de febrero de 2004, JOHN FREDDY BUSTOS LOMBANA entabló acción popular contra el municipio de Villavicencio y el departamento del Meta para reclamar la protección al derecho colectivo al goce del espacio público.

1.1. Hechos El actor los planteó así:  En el kilómetro 19 de la Avenida Circunvalar del municipio de Villavicencio, frente al parque «Sikuani» se construyó un puente peatonal que carece de rampas para discapacitados.  En el lugar no existen semáforos ni reductores de velocidad que aseguren a las personas discapacitadas y con alguna limitación física su movilidad en condiciones seguras. 1.2. Pretensiones El actor solicita que se ordene a las entidades demandados:  Asegurar a las personas discapacitadas y con alguna limitación física su movilidad en condiciones seguras hacia y desde el parque el «Sikuani», por el kilómetro 19 de la Avenida Circunvalar del municipio de Villavicencio.  Que se reconozca a su favor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. El municipio de Villavicencio, mediante apoderado, sostuvo que no le compete asegurar el acceso a las personas discapacitadas pues el puente peatonal fue construido por la gobernación del Meta.

Puso de presente que las autoridades departamentales, administran el parque «Sikuani» y deben garantizar el acceso a toda la comunidad.

2.2. El departamento del Meta, mediante apoderado, propuso las excepciones de «falta de legitimación en la causa por pasiva» e «inexistencia de la obligación por parte del departamento» por considerar que compete al municipio adecuar el puente peatonal para asegurar la movilidad de las personas discapacitadas, así hubiese sido construido por el departamento, pues se ubica dentro de su jurisdicción.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 13 de julio de 2004 con la asistencia de la delegada del Gobernador, el apoderado del departamento del Meta, el delegado del Alcalde y el apoderado del municipio de Villavicencio. Se declaró fallida ante la inasistencia del actor.

4. PRUEBAS 4.1. El actor allegó las siguientes:  3 Fotografías que prueban que el puente peatonal carece de rampa para asegurar la movilidad de las personas discapacitadas. 4.2. En virtud de auto de 9 de mayo de 2003, se allegaron las siguientes:  Oficio de 3 de agosto de 2004 en que el Jefe de la Oficina de la Unidad de Contratación de la Gobernación del Meta informó que en las bases de datos del departamento no se encontró el contrato celebrado por la gobernación para la construcción del puente peatonal del kilómetro 19 de la Avenida Circunvalar.  Oficio DG 772 de 4 de agosto de 2004 en que el Director de Instituto Departamental de Deporte y Recreación del Meta hace constar que el parque «Sikuani» es de propiedad del departamento del Meta y es administrado por la

Corporación Autónoma Regional del Meta (CORPOMETA).  Copia magnética del Decreto 353 de 2000 por el cual se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Villavicencio, cuyo artículo 166 preceptúa que todas las edificaciones con más de un (1) piso contado a partir del acceso directo a una vía, deberán proveer un sistema de rampas para ascender a los pisos superiores o, en su defecto, suplirlo con la instalación de ascensores.  Copia del Acuerdo 036 de 2001 por el cual el Concejo de Villavicencio «adopta medidas para asegurar la libre movilidad de las personas discapacitadas» cuyo artículo segundo exige que el mobiliario urbano existente tenga estructuras que posibiliten la movilidad de las personas discapacitadas1.  Dictamen pericial practicado el 15 de octubre de 2004, a petición del actor, en que consta:2 «El puente peatonal se encuentra ubicado sobre una vía urbana localizada en el perímetro urbano del municipio de Villavicencio lo que hace que esté a cargo de la Administración municipal, también es de reconocer que la ubicación es adecuada ya que presta un gran servicio a la comunidad ya que este une a los dos parques recreacionales allí ubicados: «Sikuani» y «Mi Llanura». [...] Analizando las condiciones de ubicación, localización, tráfico, tránsito, tipo, uso, diseño, características técnicas y funcionalidad, se hace necesario adecuar dicha estructura para el uso de personas discapacitadas, ya que esta obra tiene por objeto brindar comodidad y seguridad al peatón sea

cualquiera su condición física y para el caso en cuestión, no está prestando el servicio a todo tipo de transeúnte, es decir, se ha omitido el caso especifico de los discapacitados. [...] También debe tenerse en cuenta que el diseño actual de escalonamiento en el acceso a ambos extremos obedece a 1 Folio 125 2 Folio 127 un diseño forzado, lo que dificulta el uso y acceso a esta estructura a las personas de la tercera edad. Por lo anterior se recomienda adecuar dicha estructura ya que la construcción de una nueva implicaría un mayor presupuesto y una mayor erogación del gasto público. Esta, (sic) con base a que es viable la construcción de una rampa para que ascienda y empalme con la parte superior de cada una de las escaleras de acceso. [...] No se contempla la posibilidad de semáforos, reductores, tablas o cualquier otro accesorio por no ser viable dado el tipo de vía allí dispuesto, el tráfico y tránsito de la misma, densidad poblacional del área, colindancia de áreas recreacionales, volúmenes y acceso a peatones actuales y futuros. Pero si cabe la posibilidad de recomendar una malla a lo largo del separador de la avenida que impida el paso peatonal de un costado de la vía al otro, forzando la utilización del puente peatonal. Dado que existe un área aprovechable a cada lado de la estructura, es posible diseñar rediseñar y construir la rampa correspondiente teniendo en cuenta las condiciones topográficas y de espacio correspondiente, es decir, se pueden remplazar los accesos actuales por una rampa o, en su defecto,

adicionarla».

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. El actor puso de presente que las entidades demandadas no desvirtuaron los hechos de la demanda. 5.2. El departamento del Meta reiteró los argumentos de la contestación. 5.3. El municipio de Villavicencio no alegó de conclusión.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró probada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva» propuesta por el Departamento por considerar que compete al municipio de Villavicencio garantizar la adecuación y mantenimiento del puente peatonal por encontrarse dentro de su perímetro urbano, así hubiese sido construido por el departamento.

Denegó las pretensiones por considerar que el municipio demostró que el Plan de Ordenamiento Territorial contempla la construcción y adecuación de vías y rampas peatonales. Instó al municipio para llevar a cabo la construcción de rampas en el puente peatonal ubicado en el kilómetro 19 de la Avenida Circunvalar.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor consideró que el municipio se limitó a probar que la obra solicitada esta prevista en el Plan de Ordenamiento Territorial más no demostró que cuenta con disponibilidad presupuestal ni que haya adelantado las gestiones tendientes a ejecutar las adecuaciones requeridas.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA  La especial protección constitucional y legal a los discapacitados.

El artículo 47 de la Constitución Política le impone al Estado la obligación de adelantar una política de prevención, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos, y la de prestarles la atención

especializada que requieran. La norma es del siguiente tenor literal: «Artículo 47 C.P. El Estado adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran». En desarrollo del artículo 47 C.P. se expidió la Ley 361 de 1997 cuyos artículos 43, 46 y 55 buscan adecuar los complejos viales y los medios de transporte, incluidos los puentes peatonales, para facilitar la accesibilidad de las personas discapacitadas o con alguna limitación en su modalidad. Su tenor literal es el siguiente: «LEY 361 DE 19973 [...]

TÍTULO IV.

DE LA ACCESIBILIDAD

CAPÍTULO I.

NOCIONES GENERALES Artículo 43. El presente título establece las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad a las personas con movilidad reducida, sea ésta temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, 3 Por la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 42.978, de 11 de febrero de 1997 analfabetismo, limitación o enfermedad. Así mismo se busca suprimir y evitar toda clase de barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios de propiedad pública o privada. Lo dispuesto en este título se aplica así mismo a los medios de transporte e instalaciones complementarias de los mismos y a

los medios de comunicación. Parágrafo. Los espacios y ambientes descritos en los artículos siguientes, deberán adecuarse, diseñarse y construirse de manera que se facilite el acceso y tránsito seguro de la población en general y en especial de las personas con limitación. [...] Artículo 46. La accesibilidad es un elemento esencial de los servicios públicos a cargo del Estado y por lo tanto deberá ser tenida en cuenta por los organismos públicos o privados en la ejecución de dichos servicios. El Gobierno reglamentará la proyección, coordinación y ejecución de las políticas en materia de accesibilidad y velará porque se promueva la cobertura nacional de este servicio.

CAPÍTULO II.

ELIMINACIÓN DE BARRERAS ARQUITECTÓNICAS [...] Artículo 55. En todo complejo vial y/o medio de transporte masivo, incluidos los puentes peatonales, túneles o estaciones que se construyan en el territorio nacional, se deberá facilitar la circulación de las personas a que se refiere la presente ley, planeando e instalando rampas o elevadores con acabados de material antideslizante que permitan movilizarse de un lugar a otro y deberán contar con la señalización respectiva».  El caso concreto Debe comenzar la Sala por advertir que no le asiste razón al municipio cuando para exonerar su responsabilidad alega que el puente peatonal fue construido por la Gobernación del Meta y que las autoridades departamentales administran el parque «Sikuani» pues la construcción de las obras que demande el progreso municipal es función de los municipios según lo disponen los artículos 311 CP y 32 de la Ley 136 de 1994 cuyo tenor literal es el siguiente: «Artículo 311 CP. Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo territorial, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. LEY 136 DE 1994.4 [..] Artículo 3o. Funciones. Corresponde al municipio. [...]

2. Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el Progreso municipal».

En el caso concreto se encuentra acreditada la necesidad de adecuar la estructura del puente peatonal para el acceso de las personas discapacitadas mediante la construcción de una rampa. Sin embargo no se puede predicar omisión de las autoridades municipales en el cumplimiento de su obligación de facilitar la accesibilidad a las personas discapacitadas pues conforme al artículo 46 y 55 de la Ley 361 de 1997, pues para proceder a la adecuación de puentes peatonales era necesario que el Gobierno previamente expidiera el reglamento sobre la materia. Tal reglamento sólo fue expedido por 17 de mayo de 2005 a través del Decreto 1538 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que en relación a los cruces a desnivel preceptúa: «DECRETO 1538 DE 20055 [...] Capítulo segundo Accesibilidad a los espacios de uso público [...] Artículo 7. Accesibilidad al espacio público. Los elementos del

espacio público deberán ser diseñados y construidos dando cumplimiento a los siguientes parámetros: [...]

C. Cruces a desnivel: Puentes y túneles peatonales.

1. Los recorridos del trafico de la franja de circulación peatonal deben conducir hacia las escaleras y rampas de estos elementos.

2. Los puentes peatonales deberán contar con un sistema de acceso de rampas, si en el espacio en el que está prevista la construcción de un puente peatonal no se puede desarrollar las soluciones de acceso peatonal mediante rampas, se deberá instalar un sistema alterno eficiente que cumpla la misma función y que garantice el acceso autónomo de las personas con movilidad reducida.

3. Los puentes peatonales deberán contar con un bordillo contenedor a lo largo de toda su extensión para prevenir que las ruedas de los coches, sillas de ruedas, entre otras, se salgan de los limites de éste. Además, deben contar con elementos de protección como barandas y pasamanos que garanticen la circulación segura de los usuarios. 4 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Diario Oficial No. 41.377, de 2 de junio de 1994 5 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997.

4. El pavimento y las superficies de los cruces a desnivel deben ser antideslizantes en seco y en mojado.

5. Al inicio de los cruces a desnivel se debe diseñar y construir un cambio de textura en el piso que permita la detección de los mismos por parte de los invidentes o de las personas de

baja visión». La Sala instará al Alcalde para que someta a consideración del Concejo el proyecto de adecuación del puente peatonal ubicado en le Kilómetro 19 de la Avenida Circunvalar de modo que, según sean las prioridades definidas en el Plan de Inversiones, este se incluya en el Plan de Desarrollo, a fin de que en un plazo razonable y previo agotamiento de la fase de viabilidad, con soporte en los estudios técnicos y con la debida disponibilidad presupuestal, se ejecute la obra de construcción de las rampas, atendiendo las especificaciones técnicas previstas en la Ley 361 de 1997 y su Decreto Reglamentario 1538 de 2005. Lo anterior teniendo en cuenta que en reiterada jurisprudencia la Sala6 ha precisado que las obras públicas sólo pueden adelantarse con fundamento en estudios técnicos y cuando exista la debida disponibilidad presupuestal, conforme a las prioridades sobre inversión que las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales señalen en los respectivos Planes de Desarrollo, pues de lo contrario, las órdenes de construcción de obras carentes de sustento técnico apropiado, lejos de proteger los derechos colectivos introducen caos y anarquía en el Plan de Desarrollo y en el Presupuesto Municipal. Finalmente la Sala pone de presente que la previsión normativa que sobre rampas para personas discapacitadas contiene el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Villavicencio desarrolla las exigencias que en la materia previó la Ley 388 de 1997, mas no operacionaliza en términos de un proyecto técnicamente formulado y presupuestalmente respaldado las obras que se reclaman en el

presente caso. Se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 6 Sentencia de 3 de marzo de 2005, Expediente 2003-03255, Actor: Julián Humberto Erazo de Jesús, C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada.

INSTASE al Alcalde de Villavicencio para que, dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, someta a consideración del Concejo el proyecto de adecuación del puente peatonal ubicado en le Kilómetro 19 de la Avenida Circunvalar de modo que, según sean las prioridades definidas en el Plan de Inversiones, este se incluya en el Plan de Desarrollo, a fin de que en un plazo razonable y previo agotamiento de la fase de viabilidad, con soporte en los estudios técnicos y con la debida disponibilidad presupuestal, se ejecute la obra de construcción de las rampas, atendiendo las especificaciones técnicas previstas en la Ley 361 de 1997 y su Decreto Reglamentario 1538 de 2005. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 2 de junio de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN