CE-50001-23-31-000-2004-90696-02(AP)-2008

DESACATO EN ACCION POPULAR - Definición; prueba de la renuncia: negligencia El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. INCIDENTE DE DESACATO EN ACCION POPULAR - Trámite Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento del fallo, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer

valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso. SANCION POR DESACATO AL ALCALDE DE VILLAVICENCIO - Inejecución de obra de mínima cuantía / PRINCIPIO DE EFICACIA Y CELERIDADViolación con desacato en Acción Popular De lo antes expuesto se desprende: -Que desde octubre de 2006 en que quedó ejecutoriada la sentencia mediante la cual se ordenó la construcción de un cerramiento seguro e idóneo, han transcurrido aproximadamente 18 meses sin lograr la materialización de la obra. Así las cosas, tal como lo sostiene el a-quo en su proveído: “no resulta admisible…, ni consultan los deberes de diligencia en cabeza del ente accionado, que a la fecha no se hayan apropiado los recursos para ejecutar la obra en óptimas condiciones, como lo manifiesta el propio Secretario de Infraestructura, (folio 13 del segundo cuaderno), pues tratándose de

una obra cuyo costo es de 4.541.812.58, basta una simple orden de trabajo, que se ejecuta sin las solemnidades y rigores de la contratación con formalidades plenas conforme lo dispone la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007.” Si bien el mero incumplimiento objetivo de un plazo no es suficiente para imponer sanción por desacato, en el caso bajo estudio, tal como se dejó dicho, se aprecia que superado con creces el término concedido para el cumplimiento de la sentencia, la administración municipal de Villavicencio no ha sido diligente en lograr el cerramiento del lote de terreno ubicado en la carrera 30 número 39-40 en condiciones que satisfagan las especificaciones técnicas de confiabilidad, estabilidad y seguridad para los habitantes y transeúntes del sector, comprometiendo los principios de eficacia y celeridad que, por mandato constitucional, caracterizan la función administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil ocho (2008) Radicación número: 50001-23-31-000-2004-90696-02(AP)

Actor: AREVALO PEREZ CLAVIJO

Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO – META Referencia: CONSULTA AUTO Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008), proferido por el Tribunal Administrativo del Meta,

mediante el cual se sancionó al Alcalde del Municipio de Villavicencio (Meta), con multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por haber incurrido en desacato a la sentencia calendada el primero (1°) de junio de dos mil cinco (2005), confirmada por el Consejo de Estado mediante fallo del veintiuno (21) de septiembre de dos mil seis (2006). I-. ANTECEDENTES ARÉVALO PÉREZ CLAVIJO promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO (META), con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, y a la seguridad y salubridad públicas, previstos en los literales a), d), y g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, a su juicio vulnerados porque la administración demolió las instalaciones donde funcionaba el Permanente Central con el propósito de construir una sede para los vendedores ambulantes, y el lote se encuentra parcialmente cerrado con lonas y alambre de púas, permitiendo el ingreso de toda clase de personas que lo han convertido en un lugar desaseado con olores pestilentes, y ha impedido el paso normal de los transeúntes. Mediante sentencia del 1° de junio de 2005 el Tribunal Administrativo del Meta amparó los referidos derechos colectivos, impartió las órdenes de restablecimiento que estimó pertinentes, y fijó a favor de la parte actora la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales por concepto del

incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. Previa apelación interpuesta por el ente territorial, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó el fallo de primera instancia; lo hizo en sentencia del 21 de septiembre de 2006. El actor promovió incidente de desacato al considerar que luego de corrido casi 10 meses desde la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia aún no se ha cumplido con lo ordenado, pese a haber pagado el incentivo. Por auto del 6 de marzo de 2008 el Tribunal Administrativo del Meta sancionó al Municipio de Villavicencio con multa de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes por desacato a la sentencia del 1° de junio de 2005. Dicha sanción ahora se consulta.

II. LA CONTESTACION DEL INCIDENTE DE DESACATO II.1. EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO (META), por intermedio del Jefe de la Oficina Jurídica informó que a través de la Secretaría de Infraestructura ha estado atenta a dar cumplimiento a lo dispuesto por el Consejo de Estado. Precisó que la primera labor a realizar era la de apropiar los recursos necesarios para ejecutar las obras ordenadas, labor que se está adelantando. Transcribió apartes del oficio SIM-170 del 13 de agosto de 2007 dirigido al Alcalde Municipal de Villavicencio, referentes a la formulación del proyecto “Mejoramiento de andenes y sardineles de las diferentes vías de la ciudad”, registrado en el Banco de Programas y Proyectos Inversión Municipal, cuyos recursos fueron comprometidos en su totalidad, por lo que se “considera pertinente solicitar se apropien recursos por un monto de $4.541.818,58 suma que se estima valen las

obras requeridas…”. Resaltó que la Secretaría de Infraestructura ha gestionado lo necesario para la obtención de los recursos con miras al cumplimiento del fallo, por lo que se requiere de un tiempo prudencial para la construcción de la obra. En consecuencia aseveró que no ha incumplido con lo ordenado por el Consejo de Estado, razón por la cual no hay lugar a imponerle sanción por desacato. II-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo del Meta recordó en sus consideraciones que mediante sentencia del 1° de junio de 2005 ordenó al Municipio de Villavicencio efectuar el cerramiento de un lote de terreno ubicado en la carrera 30 núm. 30-40, cumpliendo con las especificaciones técnicas de confiabilidad, estabilidad y seguridad para los habitantes y transeúntes del sector, para lo cual le fijó un término de dos (2) meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia. Encontró, según las pruebas allegadas al plenario, que el Municipio de Villavicencio realizó algunas obras menores sin las condiciones de calidad y seguridad debidas que satisfagan la orden impartida, pues levantó un muro con mocheta y cemento rudimentario e instaló una lámina de latas como portón, lo que revela la precariedad e improvisación de la gestión y la falta de voluntad administrativa para hacer cesar de una vez por todas la vulneración de los derechos colectivos amparados. Igualmente consideró que al no haberse construido el andén adyacente se está limitando la libre circulación y el disfrute del espacio público de los asociados. Estimó que no resulta admisible que a la fecha no se hayan apropiado los

recursos para ejecutar la obra en óptimas condiciones, porque teniendo en cuenta que su costo es de $4.541.818,58, basta una simple orden de trabajo que se ejecuta sin las solemnidades y rigores de la contratación con formalidades plenas conforme lo dispone la Ley 80 de 1993 modificada por la Ley 1150 de 2007. Concluyó que el Municipio de Villavicencio ha incurrido en desacato del fallo proferido desde el 21 de septiembre de 2006, puesto que han transcurrido 1 año y 5 meses desde el momento en que el Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia proferida el 1° de junio de 2005, sin que hasta la fecha se haya dado puntual y estricto cumplimiento a la orden impartida. En consecuencia resolvió: “PRIMERO: DECLARAR que el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO ha incurrido en DESACATO del fallo proferido dentro de la presente acción popular el 1 de junio de 2005, por las razones antes expuestas en la parte considerativa de esta providencia.- SEGUNDO: IMPONER al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO a título de sanción, MULTA equivalente a CINCUENTA (50) SALARIOS MÍNIMOS MENSUALES VIGENTES con destino al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INETRESES COLECTIVOS, conforme a lo normado en el artículo 41 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998.

TERCERO: REITERAR LA ORDEN al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO para que dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria del presente auto, se

ejecute en su totalidad las obras que demanda el cumplimiento del fallo objeto de estudio, en orden a construir el encerramiento del lote y la construcción del anden adyacente al terreno ubicado en la carrera 30 No 39-40, cumpliendo con todas las especificaciones técnicas. Deberá informar a esta Corporación y al Comité de Verificación las acciones desplegadas en este sentido.- CUARTO: Compúlsese copias a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue disciplinariamente la conducta omisiva del servidor público encargado de ejecutar el fallo de primera instancia dictado por esta Corporación. (…).”

III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

III.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación resulta competente para conocer de la consulta de la sanción por desacato impuesta al Municipio de Villavicencio (Meta) por el Tribunal Administrativo del Meta, de quien el Consejo de Estado es su superior jerárquico. En consecuencia y por contemplarlo así la norma antes citada corresponde determinar si debe revocarse o no la aludida sanción.

III.2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR.

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones

penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.” El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento del fallo, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por

desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.

III.3. EL CASO BAJO ESTUDIO.

Mediante sentencia del 1° de junio de 2005 el Tribunal Administrativo del Meta amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público, y a la seguridad y salubridad públicas, de la comunidad del Municipio del Meta. Con miras a lograr su protección y restablecimiento impartió la siguiente orden: “SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO (M) proceda al encerramiento del lote de terreno ubicado en la cra. 30 y distinguido con el No. 39-40, cumpliendo con las especificaciones técnicas de confiabilidad, estabilidad y seguridad para los habitantes y transeúntes del sector, para lo cual dispondrá de

un término no mayor a dos (2) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la presente providencia. (…).” (Últimas negrillas fuera del texto). Dicha sentencia fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante fallo del 21 de septiembre de 2006, notificada a las partes por edicto número 1071 fijado el 4 de octubre de 2006 y desfijado el 6 de ese mismo mes y año. Quedó ejecutoriada, entonces, en el mes de octubre de 2006. En consecuencia, el Municipio de Villavicencio (Meta) disponía hasta el mes de diciembre de 2006, época en que vencieron los dos (2) meses concedidos por al a-quo, para efectuar el cerramiento del lote objeto de la acción popular con las especificaciones técnicas de confiabilidad, estabilidad y seguridad para los habitantes y transeúntes del sector. En el presente asunto resulta palmario que ha transcurrido el plazo de dos (2) meses concedido por el a-quo para la ejecución de la obra sin que el Municipio de Villavicencio la haya acometido. Así se deduce no solo de la contestación al incidente de desacato rendida por el Jefe de la Oficina Jurídica del ente territorial el 23 de agosto de 2007 en el que le informa al Tribunal del Meta que “se requiere de un tiempo prudencial para proceder a la construcción de la mencionada obra”1, sino de la inspección practicada el 5 de septiembre de 2007 en el lugar de los hechos donde el a-quo encontró “la construcción de un muro (cerramiento) en ladrillo y cemento, rudimentario e

inestable, igualmente un portón elaborado en lata, se deja constancia que no existe andén. (…).”2, 1 Folio 6 del cuaderno de incidente. 2 Folio 27 ibídem. frente a lo cual el municipio solicita en la misma diligencia que se le conceda un plazo perentorio para la ejecución de la obra. Cabe anotar que este mismo muro fue el que se levantó por parte del ente territorial en reemplazo del cerramiento anterior en lona y alambre de púas, que tanto el a-quo como el perito y esta Corporación consideraron antitécnico, inestable y poco confiable, razón por la cual no se estimó superada la afectación de los derechos colectivos. Esto demuestra que desde esa época y hasta la práctica de la inspección judicial en el curso del trámite del incidente de desacato persiste el mismo inadecuado y riesgoso cerramiento. Sobre las gestiones realizadas por el Municipio de Villavicencio con miras al acatamiento del fallo, el Secretario de Infraestructura en oficio SIM-171 del 14 de agosto de 2007 dirigido al Jefe de la Oficina Jurídica de la Alcaldía de ese ente territorial, da cuenta de las siguientes: “Durante la vigencia 2006 se formuló el proyecto de mejoramiento de andenes y sardineles de las diferentes vías de la ciudad de Villavicencio”, el cual fue registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal con el No. 60-50001-00260 de vigencia 2007. Infortunadamente los recursos asignados para la ejecución del proyecto, correspondientes a presupuesto de la presente

vigencia, no fueron los inicialmente solicitados, por lo que la construcción del andén sobre la carrera 30 entre calles 39 y 40 no pudo llevarse a cabo. En abril 9 de 2007 a instancias de la Secretaría se actualizó el presupuesto de la obra y se elaboraron los planos y detalles arquitectónicos del proyecto. Con fecha agosto 13 de 2007 se solicitó al señor Alcalde y al Secretario de Hacienda la apropiación de recursos para este proyecto con presupuesto de la presente vigencia, en orden a garantizar su pronta ejecución. Se debe dar un tiempo prudencial para que la Secretaría de Hacienda determine la viabilidad de realizar la adición del rubro presupuestal y expida los actos administrativos correspondientes. De obtenerse respuesta positiva sobre el particular, se procedería a adicionar el contrato interadministrativo suscrito con la EDUV LTDA, identificado con el No. 231 de 2007, cuyo objeto es “Realizar las obras contempladas dentro de los proyectos de “Construcción y mejoramiento de vías en Villavicencio” y “Mejoramiento de andenes de diferentes cías”” o se suscriba un contrato para tal fin.”3 A folio 15 del cuaderno de incidente figura fotocopia del oficio calendado el 9 de abril de 2007 a través del cual un profesional universitario y un técnico de la Secretaría de Infraestructura presentan al director de la misma las cantidades de obra y el presupuesto para la construcción del andén y el refuerzo del muro de cerramiento ubicado en la carrera 30 entre calles 39 y 40 (antiguo permanente). El valor presupuestado asciende a la suma de $4.541.818,58. 3 Folios 13 y 15 del cuaderno de incidente.

De lo antes expuesto se desprende: -Que desde octubre de 2006 en que quedó ejecutoriada la sentencia mediante la cual se ordenó la construcción de un cerramiento seguro e idóneo, han transcurrido aproximadamente 18 meses sin lograr la materialización de la obra. –Que durante ese lapso la administración municipal de Villavicencio ha realizado unas pocas gestiones muy espaciadas en el tiempo para la consecución de $4.541.818,58, suma no muy cuantiosa o de significada trascendencia que no requiere de grandes o elaboradas etapas o esfuerzos administrativos, las cuales no han conducido a la ejecución de una sencilla obra. –Que es evidente la falta de diligencia de la administración municipal en el acatamiento de la orden de protección de los derechos colectivos vulnerados por su omisión, para lo cual ha insistido en lograr más tiempo. Así las cosas, tal como lo sostiene el a-quo en su proveído: “no resulta admisible…, ni consultan los deberes de diligencia en cabeza del ente accionado, que a la fecha no se hayan apropiado los recursos para ejecutar la obra en óptimas condiciones, como lo manifiesta el propio Secretario de Infraestructura, (folio 13 del segundo cuaderno), pues tratándose de una obra cuyo costo es de 4.541.812.58, basta una simple orden de trabajo, que se ejecuta sin las solemnidades y rigores de la contratación con formalidades plenas conforme lo dispone la ley 80 de 1993 modificada por la ley 1150 de 2007.” Si bien el mero incumplimiento objetivo de un plazo no es suficiente para imponer sanción por desacato, en el caso bajo estudio, tal como se dejó dicho, se aprecia

que superado con creces el término concedido para el cumplimiento de la sentencia, la administración municipal de Villavicencio no ha sido diligente en lograr el cerramiento del lote de terreno ubicado en la carrera 30 número 39-40 en condiciones que satisfagan las especificaciones técnicas de confiabilidad, estabilidad y seguridad para los habitantes y transeúntes del sector, comprometiendo los principios de eficacia y celeridad que, por mandato constitucional, caracterizan la función administrativa. Tal proceder de manera alguna refleja el ánimo del ente territorial demandado en atender de manera oportuna y cabal el ordenamiento que se le hizo. Por tales razones ha incurrido en el desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, y se debe confirmar la declaración realizada por el a-quo en tal sentido. Sin embargo, la máxima sanción impuesta se debe rebajar, por excesiva, a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En los demás aspectos de confirmará el proveído del 6 de marzo de 2008. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E Primero: CONFÍRMASE el proveído consultado, con excepción del monto de la multa de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes impuesta al Municipio de Villavicencio, a través de su alcalde, que se rebaja a cinco (5), conmutables en arresto proporcionalmente.

Segundo: Ejecutoriado este proveído, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de abril de 2008.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN Ausente con excusa