CE-50001-23-31-000-2005-00031-01(AP)-2010

LEGITIMACION EN LA CAUSA DE ENTIDADES PUBLICAS / ENTIDADES PUBLICAS - Representante legal / MUNICIPIO - Alcalde es el representante legal / ALCALDE - Representante legal del municipio En lo relacionado con la legitimación del Alcalde de Puerto Concordia para intervenir en este proceso constitucional, pasa la Sala a advertir que de acuerdo con el artículo 149 del C.C.A. las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones administrativas pueden obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Los entes que tienen personería jurídica son los entes territoriales, tales como los departamentos y los municipios, de modo que las decisiones que profieran sus autoridades son en nombre o del departamento o del municipio. Así las cosas, cuando se pretenda enjuiciar, como en este caso, una decisión proferida por una autoridad municipal, el encargado de responder a tales pretensiones no es otro que el representante legal del ente territorial. Ahora, de conformidad con el artículo 314 de la Constitución Política y con el artículo 84 de la Ley 136 de 1994, el representante del municipio es el Alcalde, de modo que cuando este interviene defiende los intereses del ente público por estar facultado por la Constitución y la ley para tal efecto. En ese escenario, es claro que el Alcalde del Municipio de Puerto Concordia tiene la facultad de representar judicialmente al ente territorial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 314 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 149 / LEY 136 DE 1994 –

ARTICULO 84

ACCION POPULAR - Procedencia frente a actos administrativos si amenazan o vulneran derechos colectivos / ACTO ADMINISTRATIVO - Procedencia de la acción popular si amenazan o vulneran derechos colectivos / ACCION POPULAR - Improcedente para estudiar la legalidad de actos administrativos / LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Improcedencia de la acción popular / ACTO ADMINISTRATIVO - Inaplicación en acción popular. Suspensión de la aplicación o ejecución en acción popular De acuerdo con el contenido y alcance de la demanda, es claro para la Sala que la presunta afectación de los derechos colectivos cuya protección reclama el actor en este asunto, la hace consistir o derivar del hecho de que la Alcaldía Municipal haya dispuesto un único muelle de acceso y salida de pasajeros y mercancías, discriminando, a su juicio, los demás muelles con que contaba dicho ente territorial y perjudicando a los comerciantes que tienen sus establecimientos de comercio ubicados cerca del más antiguo de los muelles (carrera doce con calle segunda en donde se halla ubicado un local comercial de su propiedad). Es decir, en últimas, lo que se pretende por esta vía es controvertir la legalidad de un acto administrativo en orden a que el mismo sea declarado nulo para que los demás puertos con que cuenta el municipio sean reabiertos y se pueda permitir la circulación de personas y bienes a través de ellos, y no se afectan los dueños y propietarios de los establecimientos de comercio aledaños a estos puertos. Planteada así la controversia resulta necesario entonces precisar si tratándose de actos administrativos éstos pueden constituir o no causa de amenaza o

vulneración de los derechos e intereses colectivos, y si la acción popular en tales casos es el remedio procesal procedente para conjurar dicha situación. Sobre el particular la jurisprudencia de la Sección Primera también ha sido enfática en manifestar que la acción popular contra actos administrativos procede siempre que éstos amenacen o vulneren los derechos e intereses colectivos y en esa medida el juez constitucional tiene la facultad de suspender la aplicación o ejecución del acto administrativo siempre que, se reitera, se acredite que vulnera o amenaza derechos e intereses colectivos. Sin embargo, se resalta que la nulidad de dichos actos es de competencia exclusiva del juez contencioso administrativo, entonces mal podría entenderse que mediante el trámite de una acción popular se puede anular un acto administrativo. De otra parte, de conformidad con los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, prevén las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismos idóneos para atacar la legalidad de los actos administrativos.

NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2005, Rad. 2003-01278(AP), MP. Rafael E. Ostau de Lafont

Pianeta. ACCION POPULAR - Principio de congruencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Acción popular El principio de congruencia implica la consonancia de la sentencia en relación con la situación fáctica y las pretensiones expuestas en la demanda. Sin embargo, por las amplias facultades que goza el juez constitucional, la aplicación del principio en materia de acciones populares es más flexible, pues es viable que se tengan en

cuenta hechos distintos a los que aparecen en la demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte actora indicó como trasgresora en la demanda. En ese orden de ideas, la sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de congruencia en acción popular: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 16 de octubre de 2007, Rad.

2004 00351(AP), MP. Ruth Stella Correa Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., ocho (8) de abril de dos mil diez (2010) Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00031-01(AP)

Actor: JAIME BAZURTO RODRIGUEZ

Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO CONCORDIA (META) Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida el 21 de junio de 2005 por el Tribunal Administrativo del Meta en cuanto negó a las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA El 10 de febrero de 2005 el ciudadano Jaime Bazurto Rodríguez promovió acción popular contra el Municipio de Puerto Concordia (Meta), tendiente a la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. También

sostuvo que se había desconocido el derecho a la libre competencia.

1. Las pretensiones Solicitó el demandante que el tribunal accediera a las siguientes pretensiones: “1. Se declare que el Municipio de Puerto Concordia (Meta) ha violado los derechos constitucionales fundamentales colectivos de “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y ha amenazado violar el derecho a la “libre competencia económica” contemplados en los artículos 24, 82, 333 de la constitución Nacional

(sic) en concordancia con los literales D, I y N del artículo 4 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998 al expedir el Decreto 056 de septiembre veintidós (22) de dos mil cuatro (2004) por medio del cual se declara como zona única portuaria de cargue y descargue al muelle principal (ubicado en las calle trece y catorce con carrera segunda del casco urbano municipal).

2. En consecuencia con lo anterior se decrete la reapertura de los

puertos ubicados sobre las calles once y doce con carrera segunda del municipio de Puerto Concordia (Meta) y por ende se permita la libre circulación y uso (cargue, descargue de pasajeros y mercancías) en cualquiera de estos puertos.

3. Se decrete la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad del decreto 056 de septiembre veintidós (22) de dos mil cuatro (2004).”1

2. Los hechos y omisiones en que se funda

1. Señala el demandante que es propietario de un establecimiento de

comercio ubicado en la Calle 12 con Carrera segunda, del cual genera el sustento propio y de su familia y del empleado que le colabora. En ese

1 Folio 3 de este Cuaderno. mismo lugar se encontraba ubicado el muelle a la margen izquierda del Río Ariari.

2. Mediante Decreto No. 056 del 22 de septiembre de 2004 la Alcaldía Municipal de Puerto Concordia decretó como zona única portuaria de cargue y descargue el muelle principal.

3. En la citada normativa, asegura el demandante, no se estableció cuál era el muelle principal. Sin embargo, al entrar en vigencia la disposición se consideró como tal, el puerto ubicado sobre las Calles trece y catorce con

Carrera segunda.

4. Como consecuencia de lo anterior, se ordenó el cierre de los demás puertos fluviales del municipio, desconociendo, a juico del actor, que el cercano al establecimiento de comercio citado en el numeral primero era el más antiguo del municipio.

5. Indicó que por medio del acto administrativo contenido en el Decreto No. 056 de 2004 se han desconocido los esfuerzos que las tres últimas administraciones al destinar gran parte del presupuesto a la recuperación y conservación de los muelles con que contaba el ente territorial.

Adujo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313 de la Constitución Política le compete exclusivamente a los Concejos Municipales la facultad de reglamentar los usos del suelo, siendo entonces que el Alcalde del Municipio de Puerto concordia se apropió de funciones que no le corresponden. También arguyó como fundamento de la vulneración del derecho colectivo al uso del espacio público, el que los muelles son bienes de uso público, y que en el presente caso, ha sido objeto de variación en su destino como quiera que se ha

impedido el tránsito libre por él, y ello ocurre, no sólo cuando se impide la circulación de las personas sobre la calle donde esta ubicado el puerto, sino que además se manifiesta cuando no se permite el uso, goce y disfrute, entendidas estas como el cargue y descargue de pasajeros y mercancías sobre la zona costera del río donde se haya construido, el servir de abrigo o amarre de las embarcaciones que arriban a él, o construir en una vía fluvial de acceso y salida del municipio por parte de las embarcaciones que transitan por el río. Señaló que al declarar que en el Municipio de Puerto Concordia sólo iba a ser habilitado un muelle, se causó grave perjuicio a los comerciantes que eran propietarios de establecimientos de comercio sobre las calles once y doce entre carreras segunda y tercera, pues ese sector era el centro mercantil del municipio, lo cual condujo a que el 10 % de los comerciantes del citado lugar se establecieran cerca del nuevo puerto pues la clientela se desvió hacia ese lugar en beneficio económico de ellos pero en desmedro del 90% restante, porcentaje dentro del cual se encuentra el actor. Controvirtió la motivación del acto en cuanto que no tuvo en cuenta el comercio formal, toda vez que allí se consagró un acuerdo celebrado entre la comunidad dedicada al comercio ambulante y la Administración Municipal mediante el cual se determinó su reubicación en el muelle principal, sin tener presentes los intereses de los primeros. Calificó la actuación del Burgomaestre como un acto de competencia desleal “… toda vez que al impedir el uso y goce inhabilitación de todos los puertos distintos

al mencionado “muelle principal” benefició se reitera una vez más, directamente a los únicos comerciantes instalados sobre las calles trece y catorce toda vez que la clientela que existía sobre las calles once y doce prefieren el acudir a los establecimientos más próximos al puerto más cercano ya que se evitan el tener que pagar a terceros para el transporte de sus productos que ofrecen o que compran” (folio 8 y 9 de este cuaderno). Finalmente, aludió al tema de la procedencia de la acción popular contra actos administrativos, sosteniendo que era viable su interposición pues la Ley 472 de 1998 nada había dicho al respecto, y por lo tanto se infiere que no prohibió que tal situación se llegase a presentar.

II. ACTUACIÓN PROCESAL El Tribunal Administrativo del Meta, admitió la demanda y ordenó el trámite de rigor, a través de auto calendado el 16 de febrero de 2004.

III.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Puerto Concordia, actuando a través del Alcalde contestó la demanda mediante escrito allegado el 7 de abril de 2005 manifestando que lo que el demandante pretende es proteger los intereses de un grupo determinado de ciudadanos dada la presunta afectación de los establecimientos de comercio de los que son propietarios al declarar como muelle principal uno distinto al que se encontraba contiguo a tales locales comerciales. En ese orden, para el demandado la acción procedente es la de grupo ya que ellos se sienten perjudicados en sus intereses particulares. De otra parte, informó que el muelle principal cuestionado fue construido por el Gobierno Nacional desde hace aproximadamente dos años, y que reunía todas las

condiciones técnicas y de seguridad para el desembarque y embarque de personas y de carga. Aseveró que contrario a lo que expresó el actor, el Consejo de Seguridad celebrado previamente a la construcción del muelle acudió un representante del gremio de comerciantes formales del municipio.

IV. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Por medio de auto calendado el 14 de abril de 2005, el a quo fijó fecha y hora para la celebración de la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, correspondiendo ésta al 25 de abril de 2005 a las tres de la tarde (3:00 p.m.) En el día y a la hora fijada se llevó a cabo la Audiencia Especial de Pacto de Cumplimiento, a la que comparecieron el Procurador, el Alcalde de Puerto Concordia, el actor y el Delegado de la Defensoría del Pueblo. En la audiencia las partes no presentaron solicitud de pacto, razón por la cual se declaró fallida.

V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El actor reiteró los argumentos expuestos en la demanda, y adicionalmente afirmó que debía tenerse por no contestada la demanda como quiera que el demandado carecía de derecho de postulación, en la medida en que no podía actuar a título personal dado que la acción popular no es una acción pública. VII-. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta en sentencia del 21 de junio de 2005, resolvió negar el amparo de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, teniendo presentes los

siguientes argumentos: Antes de entrar a estudiar el fondo del asunto se refirió al presunto desconocimiento por parte del Alcalde del derecho de postulación, manifestando que a la luz de lo estatuido en la Ley 472 de 1998 la acción popular es una acción pública y por contera, cualquier persona puede impetrarla o intervenir en ella a nombre propio, es decir, sin mediar la representación por parte de un abogado. A renglón seguido, sostuvo que el demandado tenía competencia para adoptar la decisión que enjuicia el señor Jaime Bazurto Rodríguez, por cuanto al tenor de lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 es quien se encarga de regular todo lo concerniente al espacio público. Así las cosas, encontrando asidero a lo expuesto por el actor en su escrito, afirmó que los muelles son bienes de uso público, por tanto variar su uso es competencia del Concejo Municipal de Puerto Concordia. No obstante, restringir o limitar su uso de acuerdo a los intereses generales sí es competencia del mandatario local; para el efecto trajo a colación una sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 16 de febrero de 2004 identificada con el número 2005-00031. Posteriormente arguyó que la medida contenida en el Decreto 056 de 2004 en manera alguna amenaza la libre competencia, puesto que corresponde a un acto que la Administración consideró necesario para el adecuado uso del espacio público. En segundo término, señaló que la ubicación de un solo puerto es una medida razonable y proporcionada en relación con la libre locomoción a tal punto que no vulnera derechos de los comerciantes y usuarios, tal y como lo plantea el

demandante. En lo que hace a la vulneración de los derechos de los consumidores, indicó que todos los usuarios de bienes y servicios tienen igualdad de oportunidades para acceder a ellos antes y después de expedido el decreto. Finalmente, frente a la amenaza al derecho a la libre competencia, adujo el Tribunal Administrativo del Meta que no tiene el carácter que pretende el demandante, toda vez que la decisión de la Alcaldía de Puerto concordia no les impide a los comerciantes desplazarse y hacer uso de las opciones que las fuerzas de la oferta y la demanda les ofrece, y por tanto no cercena ni limita el ejercicio del comercio como tampoco concede prerrogativas particulares deliberadas a quienes estén en determinado sector. VI.- EL RECURSO El señor Jaime Bazurto Rodríguez interpuso recurso de apelación contra la mentada sentencia, aduciendo los siguientes argumentos: Sostuvo que no busca reconocimiento económico alguna con la acción popular impetrada, sino que lo que procura es la defensa de la comunidad con la cual se halla vinculado, ya que se vio restringida en sus libertades a raíz de la expedición del Decreto No. 056 de 2004. En cuanto a la carencia del derecho de postulación del Representante Legal de la entidad pública demandada, insistió en que el Alcalde de Puerto Concordia no la posee, y que entonces debió acudir a esta instancia por conducto de mandatario judicial, toda vez que las acciones populares no son acciones públicas, sino que se trata de una “mecanismo constitucional de protección de derechos y libertades”. Al respecto llama la atención sobre el contenido de una sentencia de la corte Constitucional mediante la cual se expresó lo que a continuación se transcribe:

“c. La llamada acción popular no es una acción pública que le permita el litigio en causa propia, entendiendo que dicho litigio se permite cuando se trate del ejercicio (en calidad de actor) de dichas acciones, más no cuando se refiere al accionado, máxime en tratándose de la defensa de una entidad de derecho público. Además del texto del inciso final del artículo 22 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998 (“Si hubieren varios demandados, podrán designar un representante común”), se infiere que es obligación del demandado el designar un mandatario judicial para contestar dicha demanda popular”2 Aseguró que es pertinente diferenciar quién puede demandar de a quién se puede demandar dentro del proceso adelantado en ejercicio de una acción popular y de la forma cómo una entidad pública debe acudir ante el juez para defender sus 2 Sentencia C-1062 del 16 de agosto de 2000. intereses, por cuanto que en este último caso, insiste, debe presentarse por conducto de mandatario judicial. En tercer lugar, llama la atención respecto de la solicitud de no tener por contestada la demanda, dado que el Tribunal no se pronunció sobre el tema. También hizo referencia al tema de la competencia para cambiar, variar o modificar las zonas de uso público, expresando que radicaba en cabeza del Concejo Municipal y no del Alcalde. Explicó la anterior afirmación con las siguientes palabras: “…no se contraviene que el Alcalde de Puerto Concordia restrinja en determinado horario o días el uso de todos los puertos o muelles existentes en el municipio, esto es, se limite su uso, más no se esta de acuerdo que él sea quien diga (democráticamente, pues legalmente no

se ha establecido) que puerto tiene tal categoría de único y a su vez restrinja en todo tiempo y con barricadas el uso de los demás muelles, puertos o entradas de acceso fluvial hacia y desde el municipio de Puerto Concordia.”3 Consideró que el a quo había apreciado erróneamente las pruebas, pues le dio valor al acta suscrita por los comerciantes según la cual se llegó a un acuerdo para definir un muelle como principal puerto del municipio. Adujo que tal concertación nunca existió puesto que las personas que él indicó en su contestación no son comerciantes, sino vendedores ambulantes y por lo tanto no representan ni al comercio, ni a la comunidad de Puerto Concordia. En cuanto a la violación del derecho a la libre competencia económica precisó que si bien es cierto el actor era comerciante, jamás expresó que el acto administrativo cuestionado lo haya afectado en su actividad mercantil. VII.- LAS CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los 3 Folio 92 de este Cuaderno. particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que

proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. 2.- Con el ejercicio de la presente acción se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, los cuales se estiman vulnerados con ocasión a la expedición del Decreto 056 del 22 de septiembre de 2004 proferido por el Alcalde del Municipio de Puerto Concordia, por medio del cual se declara como zona única portuaria de cargue y descargue al muelle principal, por cuanto los muelles alternos como el ubicado sobre la calle doce con carrera segunda fueron sellados y ello perjudica a los comerciantes formales que tenían ubicado su establecimiento de comercio cerca del citado muelle. En ese contexto, solicita el demandante que: “1. Se declare que el Municipio de Puerto Concordia (Meta) ha violado los derechos constitucionales fundamentales colectivos de “goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público” y ha amenazado violar el derecho a la “libre competencia económica” contemplados en los artículos 24, 82, 333 de la constitución Nacional

(sic) en concordancia con los literales D, I y N del artículo 4 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998 al expedir el Decreto 056 de septiembre veintidós (22) de dos mil cuatro (2004) por medio del cual se declara como zona única portuaria de cargue y descargue al muelle principal (ubicado en las calle trece y catorce con carrera segunda del casco urbano municipal).

2. En consecuencia con lo anterior se decrete la reapertura de los

puertos ubicados sobre las calles once y doce con carrera segunda del municipio de Puerto Concordia (Meta) y por ende se permita la libre circulación y uso (cargue, descargue de pasajeros y mercancías) en cualquiera de estos puertos.

3. Se decrete la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad del decreto 056 de septiembre veintidós (22) de dos mil cuatro (2004).”4 3.- El a quo en la sentencia impugnada negó el amparo a los derechos colectivos invocados en la demanda como vulnerados. 4.- En orden a resolver lo pertinente, encuentra la Sala que debe resolver dos problemas jurídicos, partiendo de la premisa de que tal y como expresamente lo sostuvo el demandante lo que pretende con la acción popular ejercitada es censurar la decisión contenida en el Decreto número 056 de 2004: el primero, relacionado con la legitimación del Alcalde de Puerto Concordia para intervenir en este proceso constitucional, y el segundo ya relacionado con el fondo del asunto, esto es, con la probable vulneración de los derechos colectivos invocados por el actor como vulnerados al expedir el Decreto 056 de 2004.

En lo que hace al primero de ellos, pasa la Sala a advertir que de acuerdo con el artículo 149 del C.C.A. las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones administrativas pueden obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contenciosos administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Los entes que tienen personería jurídica son los entes territoriales, tales como los departamentos y los municipios, de modo que las decisiones que profieran sus autoridades son en nombre o del departamento o del municipio. Así las cosas, cuando se pretenda enjuiciar, como en este caso, una decisión proferida por una autoridad municipal, el encargado de responder a tales pretensiones no es otro que el representante legal del ente territorial. Ahora, de conformidad con el artículo 314 de la Constitución Política5 y con el artículo 84 de la Ley 136 de 19946, el representante del municipio es el Alcalde, de 4 Folio 3 de este Cuaderno. 5 “Artículo 314.- Modificado. Acto Legislativo 02 de 2002, art. 3º. En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio, que será elegido popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años, y no podrá ser reelegido para el período siguiente…” 6 “Artículo 84. NATURALEZA DEL CARGO. En cada municipio o distrito habrá un alcalde quien ejercerá la autoridad política, será jefe de la administración local y representante legal de la entidad territorial. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tendrá el carácter

de empleado público del mismo”. modo que cuando este interviene defiende los intereses del ente público por estar facultado por la Constitución y la ley para tal efecto. En ese escenario, es claro que el Alcalde del Municipio de Puerto Concordia tiene la facultad de representar judicialmente al ente territorial, razón por la cual los cuestionamientos manifestados en este sentido del señor Jaime Basurto Rodríguez no tienen vocación de prosperar. De otra parte, en cuanto al segundo problema jurídico antes planteado, según aparece en el expediente el Alcalde Municipal de Puerto concordia mediante Decreto No. 056 de 2004 dispuso en su artículo primero lo siguiente: “ARTÍCULO PRIMERO: Destínese como única zona portuaria EL MUELLE PRINCIPAL DEL MUNICIPIO como punto de cargue y descargue de pasajeros por vía terrestre y fluvial y toda clase de mercancías que ingresen y/o salgan del municipio.” Pues bien, de acuerdo con el contenido y alcance de la demanda, es claro para la Sala que la presunta afectación de los derechos colectivos cuya protección reclama el actor en este asunto, la hace consistir o derivar del hecho de que la Alcaldía Municipal haya dispuesto un único muelle de acceso y salida de pasajeros y mercancías, discriminando, a su juicio, los demás muelles con que contaba dicho ente territorial y perjudicando a los comerciantes que tienen sus establecimientos de comercio ubicados cerca del más antiguo de los muelles (carrera doce con calle segunda en donde se halla ubicado un local comercial de su propiedad). Es decir, en últimas, lo que se pretende por esta vía es controvertir la legalidad de

un acto administrativo en orden a que el mismo sea declarado nulo para que los demás puertos con que cuenta el municipio sean reabiertos y se pueda permitir la circulación de personas y bienes a través de ellos, y no se afectan los dueños y propietarios de los establecimientos de comercio aledaños a estos puertos.

6. Planteada así la controversia resulta necesario entonces precisar si tratándose de actos administrativos éstos pueden constituir o no causa de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos, y si la acción popular en tales casos es el remedio procesal procedente para conjurar dicha situación.

Sobre el particular la jurisprudencia de la Sección Primera también ha sido enfática en manifestar que la acción popular contra actos administrativos procede siempre que éstos amenacen o vulneren los derechos e intereses colectivos y en esa medida el juez constitucional tiene la facultad de suspender la aplicación o ejecución del acto administrativo siempre que, se reitera, se acredite que vulnera o amenaza derechos e intereses colectivos. Sin embargo, se resalta que la nulidad de dichos actos es de competencia exclusiva del juez contencioso administrativo, entonces mal podría entenderse que mediante el trámite de una acción popular se puede anular un acto administrativo7. De otra parte, de conformidad con los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, prevén las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismos idóneos para atacar la legalidad de los actos administrativos. En efecto, cuando la finalidad que se pretende es que el juez ordene la nulidad del acto administrativo y que como consecuencia de ello, el acto desaparezca del

mundo jurídico las acciones que se deben adelantar son las consagradas en el Código Contencioso Administrativo como se indicó previamente y no la acción popular prevista por la Ley 472 de 1998. Situación diferente es que la intención del actor consista en proteger un derecho colectivo por la existencia de actos administrativos y por ello solicite la suspensión de la decisión. Ahora bien, bien cabe precisar que de acuerdo al principio de congruencia en materia de acciones populares la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho: “La Sala tiene determinado que el juez popular también debe respetar el principio de consonancia o congruencia que debe informar todo fallo judicial, en tanto la imparcialidad del juzgamiento exige identidad entre lo decidido y el petitum (las pretensiones) y la causa petendi (los hechos que le sirven de fundamento), aunque -también lo ha resaltadoen sede popular no reviste el carácter absoluto que por regla general tiene, en razón de la naturaleza de la acción y al particular carácter de los derechos objeto de amparo.