CE-50001-23-31-000-2005-00055-01(AP)-2010

ACTIVIDAD DE LAS PLAZAS DE MERCADO - Servicio público INMUEBLE DE PLAZA DE MERCADO - Bienes de uso público / BIEN DE USO PUBLICOCaracterísticas / PLAZA DE MERCADO - Concepto Es incuestionable que la actividad de las plazas de mercado constituye un servicio público del orden municipal, tanto por determinación de la Ley como por reconocimiento jurisprudencial. Justamente, desde el punto de vista legal, se ha precisado que ello se desprende tanto del numeral 15 del artículo 169 del Código de Régimen Político y Municipal que hoy corresponde al numeral 10º del artículo 93 del Código de Régimen Municipal, como de los artículos 365 y siguientes de la Constitución Política de 1991. Desde el punto de vista jurisprudencial, son múltiples las providencias que lo han reconocido. Como bien se ha señalado, las plazas de mercado se han entendido como una especie de las plazas enunciadas en los artículos 674 y 1005 del Código Civil, esto es, son bienes de uso público cuando son propiedad del Estado, en especial de los Municipios. De modo que el género es la plaza y la especie es la plaza de mercado, por consiguiente una y otra están revestidas de las características de los bienes de uso público, tales como: -Que sea del dominio o propiedad del municipio. –Que exista afectación del mismo al uso público, ya sea formal o de hecho. Además, las mismas se encuentran cobijadas por los atributos propios de dichos bienes, como son la inembargabilidad, inenajenabilidad e imprescriptibilidad, consagrados en el artículo 63 de la Constitución y en el mencionado artículo 674. Igualmente, se ha sostenido que para que una plaza de mercado pueda considerarse como bien de

uso público, debe estar destinada a la realización de actividades de expendio o venta de víveres o productos de primera necesidad, según se deduce de los artículos 1º y 2º del Decreto No. 929 del 11 de mayo de 1943, y de la interpretación que ha realizado del mismo la Corte Constitucional en diferentes providencia, en especial en el proceso No. T - 238 de 1993.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 365 / CODIGO DE REGIMEN MUNICIPAL - ARTICULO 93 / DECRETO 929 DE 1943 - ARTICULO 1 / DECRETO 929 DE 1943 - ARTICULO 2

NOTA DE RELATORIA: Sobre la actividad de las plazas de mercado: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 9 de noviembre de 1979, Rad. 3026, MP. Jacobo Pérez Escobar; 24 de julio de 1990, Rad. 959, MP.

Libardo Rodríguez Rodríguez; 25 de enero de 1996, Rad. 3944, MP. Ernesto Rafael Ariza; 6 de julio de 2000, Rad. 5303, MP. Juan Alberto Polo Figueroa; Corte Constitucional, sentencia T-9472, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y T-238 de 1993. BIEN DE USO PUBLICO - Afectación al uso público / AFECTACION AL USO PUBLICO - Concepto La forma de institucionalizar un bien como de uso público depende de dos eventos: a) si es natural, como los ríos o las playas, o b) si es artificial, precisamente, como las plazas de mercado, sobre todo cuando se presta el

servicio en recintos cerrados o edificios. En este evento, esto es, en el caso de bienes artificiales, que es el que interesa en el sub lite, se tiene que para que adquiera la categoría de bien de uso público, se requiere su afectación al uso público, la cual consiste en la manifestación de voluntad del Estado, a través de la autoridad competente, por medio de la cual incorpora al uso o goce de la comunidad. Esa declaración de voluntad puede presentaras de manera formal, es decir, a través de un acto jurídico, o de hechos o comportamientos que indiquen de manera inequívoca la decisión de consagrar el bien de uso público, verbigracia la inauguración de una obra y darla como abierta al público. Así, la adscripción de un bien a la prestación de un servicio público no determina por sí misma su calidad de bien de uso público, toda vez que esta última se encuentra ligada fundamentalmente al uso del bien por parte de todos los habitantes de un territorio. PLAZA DE MERCADO DE VILLAVICENCIO - Bien de uso público / REUBICACION DE PLAZA DE MERCADO - No se vulneran los derechos colectivos porque la entidad tomó las medidas necesarias antes de la acción popular / UTILIZACION Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PUBLICO - No se trasgredieron porque entidad reubicó plaza de mercado con anterioridad al ejercicio de la acción popular La Sala considera que el inmueble en el cual se prestaba el servicio público de mercado en la Plaza de Mercado San Isidro en la ciudad de Villavicencio, es un bien de uso público y no un bien fiscal de las Empresas Públicas del Municipio, como lo consideró el juez de instancia. De otro lado, en cuanto a la amenaza o

vulneración del derecho colectivo a la utilización y defensa de los bienes de uso público, la Sala no lo encuentra transgredido, toda vez que se evidencia que desde mucho antes del ejercicio de la presente acción popular se tenía prevista la relocalización del comercio existente en la Plaza de Mercado San Isidro en otro lugar inicialmente previsto expresamente en el Plan de Ordenamiento Territorial, cambiándose posteriormente a otro definido mediante los estudios pertinentes según se dispuso al modificar el POT. Así, pues, la Administración Municipal obró en cumplimiento de una sentencia proferida por esta Corporación en la que se le instó a proceder a la mayor brevedad posible con el proyecto de reubicación de la plaza de mercado San Isidro, decisión judicial que nació en ejercicio de amparo de intereses colectivos, razón por la cual resulta improcedente conceder la protección constitucional en los términos perseguidos por el actor. En la actualidad y de acuerdo con la información allegada por el ente territorial, con ocasión del requerimiento realizado por el Despacho, el inmueble se encuentra desocupado de vendedores. No obra documento alguno del cual se pueda desprender que se ha impedido por el ente territorial su disfrute y, por ende, la satisfacción de las necesidades urbanas y/o la circulación tanto peatonal o vehicular en la zona.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C. catorce (14) de octubre de dos mil diez (2010) Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00055-01(AP)

Actor: ORLANDO HERNANDEZ MORA Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el actor - ORLANDO HERNANDEZ MORA, contra la sentencia proferida el 12 de julio de 2005, por el Tribunal Administrativo del Meta, que denegó las pretensiones de la demanda.

I - ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA Mediante escrito presentado el 7 de marzo de 2005 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Meta (fls. 1 a 5, cdno. 1), el señor ORLANDO HERNANDEZ MORA, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda contra el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO (META)y la EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE VILLAVICENCIO - EDUV, con miras a lograr la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio público, previstos en los literales b), d), y e) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “Se restablezca el uso, goce, destinación y utilización del espacio público de la Plaza de Mercado San Isidro. Se le condene a pagar el incentivo ordenado en el art. 39 de la Ley 472 de 1998” (fl. 3, cdno. 1).

1.2. LOS HECHOS En síntesis, el actor narró los siguientes: 2.1. El Tribunal Administrativo del Meta en proveído del 10 de junio de 1994, proferido dentro del expediente No. 3811, consideró que “las escrituras públicas 1294 del 16 de septiembre de 1963 y 514 del 25 de abril de 1966, dan conocimiento solemne de la destinación que tiene el predio donde se ubica uno de los lugares de abasto de la ciudad, conocido como la Plaza de Mercado San Isidro”. 2.2. El 6 de marzo de 2005, la Policía Nacional ingresó a la Plaza de Mercado, impidiendo el uso, goce, la utilización y destinación del inmueble donde funciona, según instrucciones del Alcalde de Villavicencio. 2.3. El Concejo de Villavicencio no ha ejercido las facultades constitucionales contempladas en el artículo 313 numeral 7º, es decir, no ha proferido un Acuerdo que desafecte el servicio público de la Plaza de Mercado, como tampoco ha modificado la destinación del bien o inmueble objeto de esta acción popular. 2.4. Lo precedente, según el actor, está sustentado en la contestación que le fue enviada por el Presidente de la Corporación el 10 de febrero de 2005. 2.5. Por la naturaleza y calidad del inmueble (bien de uso público), éste recibe protección del artículo 63 de la Constitución Nacional. 2.6. No es aceptable que el defensor del espacio público, proceda por esta vía a ocupar un bien de uso público como lo es la Plaza de Mercado San Isidro. 1.3. COADYUVANTE.- Mediante auto del 4 de abril de 2004 el a-quo

admitió como coadyuvante a la señora SARA MORA VILLALBA (fl. 141, cdno. 1), quien en términos generales reiteró los planteamientos del actor fundados en la naturaleza de bien de uso público de la Plaza de Mercado San Isidro, el desalojo de los comerciantes del lugar por parte de la administración municipal, con lo cual se impide el uso y goce del espacio público. II-. ACTUACIONES DE LAS PERSONAS VINCULADAS AL PROCESO Notificadas del auto admisorio de la demanda, las personas en contra de quienes se dirigió el libelo inicial contestaron la demanda en los términos que se resumen a continuación: 2.1. INTERVENCION DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO. Mediante escrito presentado el 28 de marzo 2005 (fls. 22 a 30, cdno. 1), a través de apoderado judicial, el ente territorial se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual manifestó que el 6 de marzo de 2005, dio cumplimiento a las órdenes de policía contenidas en los Decretos No. 382 de 2003 y 007 de 2005, que dispusieron la sustitución, reubicación y traslado de los comerciantes de la Plaza de Mercado del Siete de Agosto y San Isidro. Indicó que las anteriores medidas no fueron expedidas en forma sorpresiva y sin procedimiento alguno, toda vez que desde el período anterior se viene insistiendo en la relocalización de las aludidas plazas de mercado, con respaldo en el Plan de Ordenamiento Territorial del año 2000. Explicó que los Decretos 381 de 2003 y 007 de 2005 se expidieron en

cumplimiento de la sentencia proferida el 20 de marzo de 2003, dentro de la acción popular 2002-059, e igualmente de un mandato legal contenido en el Plan de Ordenamiento, razón por la cual, con el fin de no perjudicar a los comerciantes y en aplicación al principio de confianza legítima y al derecho al trabajo, está asegurando a cada usuario su ubicación en el centro minorista CEMERCA en mejores condiciones, para que desarrollen su actividad comercial sin producirse el cese de su actividad. Anotó que los uniformados de la Policía Nacional prestaron el servicio de apoyo para el cumplimiento de la orden de policía, diligencia que se inició a partir del 6 de marzo de ese año, cumpliéndose con el procedimiento y los términos establecidos en el mandato de sustitución, reubicación y traslado de los comerciantes, con una reubicación voluntaria y con el ejercicio del procedimiento coactivo, momento en el cual se trasladaron por cuenta de los funcionarios de policía, las mercancías al nuevo sitio. Precisó que el municipio con la expedición de los mencionados Decretos no está cambiando el uso del suelo sino ordenando la relocalización de los vendedores o comerciantes de un bien de uso público, y la condición o calidad de bien de uso público se mantiene tal como lo consagra el último decreto. Insistió en que en ningún momento está desafectando el bien de uso público pues claramente ha señalado que los inmuebles donde actualmente funcionan las plazas de mercado San Isidro y Siete de Agosto serán destinados al uso común de los habitantes de Villavicencio, de acuerdo con normas legales vigentes; es decir que son y seguirán siendo bienes de uso público.

Argumentó la improcedencia de la acción popular porque no ha ejecutado ninguna acción ni mucho menos incurrido en omisión que haya violado o amenace violar los derechos colectivos señalados por el actor, toda vez que en ningún momento con la expedición de los Decretos 3481 de 2003 y 007 de 2004 se ha desafectado como bien de uso público el predio donde estaban ubicadas las plazas de mercado. 2.2. INTERVENCION DE LA EMPRESA DE DESARROLLO URBANO DE VILLAVICENCIO - EDUV. La entidad no contestó la demanda a pesar de haber sido vinculada al proceso a través del auto proferido el 9 de marzo de 2005 (fls.8 a 12, cdno. 1) y notificado en debida forma del mismo. 2.3. INTERVENCION DE LA COMUNIDAD. La comunidad no acudió al proceso. III-. LA AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Mediante auto fechado el 4 de abril de 2005 (fls. 141 y 142, cdno. 1), el a - quo citó a las partes a la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, la cual se celebró el día 12 de abril de 2005 (fls. 162 a 165, cdno. 1), diligencia que se declaró fallida por la falta de fórmulas de arreglo para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos invocados. IV-. LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante providencia de 12 de julio de 2005 (fls. 249 a 261, cdno. ppal), el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda,

apoyándose en los siguientes argumentos: Para adoptar tal decisión comenzó por precisar que el bien respecto del cual el actor estructuró sus pretensiones no es de uso público, como este último lo predica, sino un bien patrimonial o fiscal, lo cual acredita la propiedad y la realidad jurídica, con la salvedad de que allí funcionaba una plaza de mercado, circunstancia que en nada cambia su naturaleza de bien fiscal. Transcribió jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se precisó lo que ha de entenderse por bienes patrimoniales o fiscales y bienes de uso público. Conforme a ella y al folio de matrícula inmobiliaria visible a folio 172 del expediente, infirió que la titularidad del dominio del bien en cuestión está en cabeza de la Empresa Pública de Villavicencio (hoy Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio EAAV, fl. 171), derecho real que, a su juicio, desnaturaliza la calidad de bien de uso público que pretenden darle tanto el actor como la coadyuvante, para reafirmar que se trata de un bien patrimonial o fiscal, siendo distinto que en él se haya permitido el servicio de plaza de mercado, destinación que por el solo transcurso del tiempo no puede variar la naturaleza jurídica del inmueble. Concluyó que la documentación antes mencionada y los criterios del Consejo de Estado, no permiten pensar, como lo hace el actor, que en virtud de la sentencia proferida el 10 de junio de 1994 por el Tribunal Administrativo del Meta en la que se refirió a la “destinación” que tenía el predio para ese entonces, esto es, plaza

de mercado, deba suponerse que es un bien de uso público, porque entre otras cosas la referida sentencia fue clara en el sentido de hablar de la destinación que tenía en esa época y no de su naturaleza jurídica. Puntualizó además que no es tal pronunciamiento judicial el título que acredita propiedad o dominio. Al ser el aludido inmueble un bien fiscal, mas no uno de uso público, negó la pretensión principal de restablecer el uso, destinación y utilización del espacio público de la Plaza de Mercado San Isidro por cuanto el mismo no se afectó con el traslado del comercio. En relación con los intereses colectivos presuntamente vulnerados, consideró que no se evidenciaba violación alguna o amenaza a los mismos, porque: -Ante la naturaleza fiscal del bien no se nota irregularidad alguna lesiva del interés general pues no ha sido desafectado como bien de uso público, simplemente se cambió su destinación. –De conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial se consideraron acciones estructurales necesarias la relocalización del mercado minorista plaza de mercado San Isidro en una central minorista definida mediante el estudio pertinente. –En cumplimiento de las anteriores disposiciones la Administración Municipal produjo los Decretos 381 de 2003 y el 007 de 2005 por medio de los cuales dispuso el traslado y reubicación del comercio ejercido en el sector del Siete de Agosto y en el inmueble del barrio San Isidro. V-. RECURSO DE APELACION 5.1. APELACION DE LA SEÑORA SARA MORA VILLALBA. En escrito fechado el 25 de julio de 2005 (fls. 272 y 273, cdno. ppal), la coadyuvante, la apeló,

sosteniendo para el efecto que se incurrió en yerros conceptuales y jurídicos, al asumir que no es dable que esta jurisdicción desconozca la titularidad de todos los habitantes sobre los bienes de uso público. Igualmente estimó que la afectación de un bien para cubrir una necesidad, como es la plaza de mercado, es y seguro seguirá siendo la piedra angular para determinar la existencia y protección del bien, como bien de uso público. 5.2. APELACION DEL SEÑOR ORLANDO HERNANDEZ MORA. A través de escrito visible a folios 274 y 275 del expediente (Cdno. ppal), la actora también apeló la sentencia de primera instancia porque, a su juicio, el inmueble donde está la Plaza de Mercado San Isidro es y ha sido un bien de uso público, razón por la cual calificó de desatinada la afirmación de que el titular del dominio es la Empresa de Acueducto y Alcantarillado cuando de ello no hay prueba en el expediente, más aún cuando dicha plaza existió desde mucho antes de la citada empresa. VI-. ALEGATOS DE CONCLUSION Mediante auto de ocho (8) de junio de 2010 (fl. 414, cdno. ppañ), se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que en el término de diez (10) días presentaran sus alegatos de conclusión, vencido el plazo no hubo manifestación. VII-. CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. LAS ACCIONES POPULARES - FINALIDAD Y PROCEDENCIA - Las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio

o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas. Se caracterizan por poseer un carácter altruista pues mediante su ejercicio se busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico para la rápida y sencilla protección de los referidos derechos, cuya amenaza o vulneración, así como la existencia del peligro, agravio o daño contingente, deben probarse necesariamente para la procedencia del amparo. Se tienen, entonces, como supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana. Y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses. 7.2. LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Como se anotó, las acciones populares protegen a la comunidad en sus derechos e intereses colectivos, por lo que, pueden ser promovidas por cualquier persona a nombre de la comunidad cuando ocurra una amenaza o daño a un derecho o interés común; además, por ser intereses que le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, se concretan a través de su participación activa ente la administración de justicia. Los intereses colectivos suponen la restitución de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado de personas, como lo señaló la Sección Tercera de esta

Corporación en sentencia AP527 del 22 de enero de 2003: “Los colectivos son intereses de representación difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, en potencia, pueden ser, incluso, todos los que integran una comunidad. Por eso ha dicho la Corte Constitucional que, es imposible enmarcar el interés colectivo en un ámbito meramente subjetivo o particular, pero que cualquier persona perteneciente a un grupo o una comunidad puede acudir ante los jueces para exigir la defensa de tal colectividad, con lo cual logra simultáneamente proteger su propio interés. Por otra parte, si bien la Constitución, en el artículo 88, menciona algunos intereses colectivos, tal enumeración no es taxativa, pues, la ley o los tratados internacionales pueden calificar como tales otros intereses similares a los contenidos en el artículo 88 de la Carta. Dicho planteamiento se tiene por fundamento lo dispuesto en inciso final del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, que prevé: Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia.” Lo anterior supone, que si bien no se trata de una enumeración taxativa, sólo pueden considerarse como intereses o derechos colectivos aquellos reconocidos como tales por cualquiera de las normas aludidas y sólo a partir de su reconocimiento son susceptibles de protegerse por medio de la acción popular, de toda acción u omisión de las autoridades públicas y los particulares que, los amenace o vulnere. Es decir, que la calidad de derecho colectivo no la ostentan

per se, no surge de su propia naturaleza, sino que es necesario que el ordenamiento jurídico los reconozca como tales. De modo que, si bien la Sala ha reiterado ciertas características inherentes a los derechos e intereses colectivos, entre ellas, es menester mencionar el reconocimiento –como taleshecho por la Constitución Política, la ley, o los tratados internacionales que hayan seguido los trámites de recepción por el ordenamiento interno colombiano. Lo anterior es evidente y, lo ha puesto de presente la Sala, al establecer que si bien un derecho colectivo compromete el interés general, no todo lo que suponga este último configura por esa sola característica, un derecho colectivo, así mismo, el sólo hecho de que una determinada situación, afecte a un número plural de personas, no supone, necesariamente la violación de derechos o intereses colectivos. Resulta así claro que mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, así tenga carácter general, revista la naturaleza de colectivo; por consiguiente, sólo será derecho colectivo susceptible de ser amenazado o vulnerado por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares, aquél que, reuniendo las características propias del interés colectivo, esté reconocido como tal por la ley, la constitución o los tratados internacionales.”. 7.3. EL CASO BAJO ESTUDIO El actor le atribuye al Municipio de Villavicencio (Meta) y a la Empresa de Desarrollo Urbano de Villavicencio - EDUV la vulneración de los derechos colectivos previstos en los literales b), d) y e) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998,

toda vez que la Policía Nacional, por instrucciones del Alcalde, ingresó a la Plaza San Isidro impidiendo el uso, goce, utilización y la destinación del espacio público del inmueble donde funciona el mercado, sin expedir ningún acto administrativo que desafecte su servicio público o extinga la destinación del bien. Por ello, mediante el ejercicio de la acción popular pretende que se restablezca disfrute y destinación del espacio público de dicha plaza. Para resolver, observa la Sala: De los artículos 63, 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política se deduce que se consideran bienes de dominio público, los destinados al desarrollo o cumplimiento de las funciones públicas del Estado o los que están afectados al uso común. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 674 del Código Civil se llaman “bienes de la Unión” aquellos cuyo dominio pertenece a la República y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en bienes de uso público. Los primeros, es decir, los patrimoniales o fiscales, también conocidos como propiamente estatales, pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza y de esta manera general están destinados a la prestación de las funciones públicas o de los servicios públicos, su dominio corresponde al Estado “pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes”, es decir, el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. Por su parte, los bienes de uso público universal, igualmente conocidos como bienes públicos del territorio, son aquellos cuyo dominio resulta también del Estado pero su uso pertenece a todos los habitantes del territorio y están a su

servicio permanente. Como ejemplo de ello se relacionan las calles, plazas, parques, puentes, caminos, ejidos, etc. A partir de tales características se impone que ninguna entidad estatal tiene sobre ellos la titularidad de dominio equivalente a la de un particular, lo anterior por estar destinados al servicio de todos los habitantes. Sobre ellos el Estado ejerce básicamente derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general. La diferencia entre los bienes de uso público y los bienes fiscales ha estado tradicionalmente apoyada en el régimen jurídico que ostentan cada una de esas clases de bienes: el derecho público para los bienes de uso público y el derecho privado para los bienes fiscales, en éste último caso existe una asimilación de la propiedad de las entidades públicas sobre el bien a la propiedad que tienen los particulares sobre sus propios bienes, como se anotó. Se ha precisado en reiteradas oportunidades1 que si bien la progresiva ampliación del derecho administrativo ha generado que se pierda la nitidez de la frontera entre el derecho público y el derecho privado como criterio diferenciador de esas dos clases de bienes, también lo es que cada día aumenta la aplicación de normas de derecho público a los bienes de carácter fiscal, resaltando que los bienes de uso público se caracterizan por estar fuera del comercio y por ser inalienables, inembargables e imprescriptibles. La jurisprudencia ha sido consecuente con tal consideración desde ya hace más 60 años. En efecto, la H. Corte Suprema de Justicia en sentencia de 26 de septiembre de 1940, expuso que “los bienes del Estado son o de uso público o fiscales. Los

bienes de uso público lo son por naturaleza o por el destino jurídico; se rigen por normas legales y jurídicas especiales, encaminadas a asegurar cumplida satisfacción en el uso público”. En lo atinente a las plazas de mercado, la Sala estima necesario hacer dos precisiones, la primera relacionada con la naturaleza de la actividad y, la segunda, referente a los bienes en los cuales se presta el servicio. i) La actividad de las plazas es un servicio público Es incuestionable que la actividad de las plazas de mercado constituye un servicio público del orden municipal, tanto por determinación de la Ley como por reconocimiento jurisprudencial. Justamente, desde el punto de vista legal, se ha precisado que ello se desprende tanto del numeral 15 del artículo 169 del Código de Régimen Político y Municipal que hoy corresponde al numeral 10º del artículo 93 del Código de Régimen Municipal, como de los artículos 365 y siguientes de la Constitución Política de 1991. 1 Véase entre otras la sentencia del 24 de julio de 1990. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero

Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.

Desde el punto de vista jurisprudencial, son múltiples las providencias que lo han reconocido, como es el caso de las siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Expedientes Nos.: 3026, 9 de noviembre de 1979, Consejero Ponente: Dr. Jacobo Pérez Escobar; 959, 24 de julio de 1990, Consejero Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez; 3944, 25 de enero de 1996, Consejero

Ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza; 5303, 6 de julio de 2000, Consejero Ponente: Dr. Juan Alberto Polo Figueroa; Corte Constitucional, sentencia de junio 23 de 1993, Rad. T - 9472, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. ii) Los bienes inmuebles en los cuales se presta el servicio de plaza de mercado son bienes de uso público Como bien se ha señalado, las plazas de mercado se han entendido como una especie de las plazas enunciadas en los artículos 674 y 1005 del Código Civil, esto es, son bienes de uso público cuando son propiedad del Estado, en especial de los Municipios. De modo que el género es la plaza y la especie es la plaza de mercado, por consiguiente una y otra están revestidas de las características de los bienes de uso público, tales como: -Que sea del dominio o propiedad del municipio. –Que exista afectación del mismo al uso público, ya sea formal o de hecho.

Además, las mismas se encuentran cobijadas por los atributos propios de dichos bienes, como son la inembargabilidad, inenajenabilidad e imprescriptibilidad, consagrados en el artículo 63 de la Constitución y en el mencionado artículo 674. Igualmente, se ha sostenido que para que una plaza de mercado pueda considerarse como bien de uso público, debe estar destinada a la realización de actividades de expendio o venta de víveres o productos de primera necesidad, según se deduce de los artículos 1º y 2º del Decreto No. 929 del 11 de mayo de 1943, y de la interpretación que ha realizado del mismo la Corte Constitucional en

diferentes providencia, en especial en el proceso No. T - 238 de 1993. La forma de institucionalizar un bien como de uso público depende de dos eventos: a) si es natural, como los ríos o las playas, o b) si es artificial, precisamente, como las plazas de mercado, sobre todo cuando se presta el servicio en recintos cerrados o edificios. En este evento, esto es, en el caso de