CE-50001-23-31-000-2005-00428-02(AP)A-2013

INCIDENTE DE DESACATO - Grado jurisdiccional de consulta / DESACATOConcepto, objeto y procedimiento De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses. Agrega la disposición citada que la multa será impuesta por la autoridad que profirió la orden judicial mediante trámite incidental y que será objeto de consulta ante el superior jerárquico. La finalidad de un incidente de desacato no es la imposición de una multa en sí, sino una conminación que busca el cumplimiento de la Sentencia. La imposición de una multa dentro del incidente tiene por objeto que el obligado cumpla la Sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y se haya multado por desacato, el renuente a cumplir podrá evitar que la multa se haga efectiva acatando la orden. SERVICIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO EN EL MUNICIPIO DE GRANADA META - Se confirma sanción por incumplimiento de las órdenes dictadas en la acción popular La Sala considera que el objeto de protección de la acción popular consistente en la prestación efectiva por parte de los entes demandados de los servicios de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Granada – Meta no ha sido cumplido a cabalidad y que las acciones adoptadas por la Administración han resultado

insuficientes, por lo que se confirmará el auto consultado. Sin embargo, se destaca que las entidades demandadas han desplegado algunas actuaciones tendientes al acatamiento de dichas órdenes razón por la cual se procederá a modificar la cuantía de la multa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil trece (2013) Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00428-02(AP)A

Actor: YLLEN MELINA GONZALEZ CORDOBA

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO; MINISTERIO

DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO; DEPARTAMENTO NACIONAL DE

PLANEACION; DEPARTAMENTO DEL META; MUNICIPIO DE GRANADA;

EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS DE GRANADA E.S.P.

La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 29 de noviembre de 2012 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta impuso a la Gobernación del Meta, a la Alcaldía del Municipio de Granada y a la Empresa de Servicios Públicos de Granada una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cada uno. I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 3 de mayo del año 2006 el Tribunal Administrativo del Meta resolvió la demanda impetrada por la señora Yllen Melina González Córdoba en ejercicio de la acción popular en los siguientes términos:

“Primero: Proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la Salubridad pública, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de los habitantes del municipio de Granada, Meta.

Segundo: Ordenar al Municipio de Granada, a la Empresa de Servicios Públicos de Granada E.S.P. y al Departamento del Meta prestar eficazmente (directa o indirectamente) el servicio de acueducto y alcantarillado en el municipio de Granada. El servicio se garantizará con una cobertura superior al 90% y se prestará oportunamente.

Tercero: En cumplimiento del precedente ordinal segundo el Municipio de Granada y la Empresa de Servicios Públicos de Granada con el apoyo del Departamento del Meta, ordenarán la construcción de las obras que sean necesarias para asegurar eficazmente el servicio de agua potable y de alcantarillado, evitando que las aguas residuales inunden las calles y residencias y desemboquen en lugares inadecuados, controlando la contaminación y garantizando el ambiente sano, al tiempo que garantizan el servicio de alcantarillado, conforme a lo explicado en las consideraciones de esta sentencia.

Las demandadas deberán tener en cuenta las advertencias hechas en las consideraciones de este fallo y en especial las que se hacen en el numeral décimo segundo.

Cuarto: La Administración del Municipio de Granada, la Empresa de Servicios Públicos de Granada y el Departamento del Meta tienen un término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia para presentar en forma mancomunada a esta Corporación el cronograma de actividades que desarrollaran (sic) para el cumplimiento

de esta sentencia, debiendo incluir allí los respectivos rubros presupuestales que permitirán el cumplimiento de este fallo y su procedencia, atendiendo a las consideraciones esbozadas en este fallo.

Quinto: Las demandadas deberán, de todas formas, armonizar su gestión y las obras con el Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado de Granada, como se señaló en las consideraciones.

Sexto: Ordenar al Departamento Nacional de Planeación participar en forma positiva y activa, para el cumplimiento de la presente sentencia y evitar así la vulneración de los derechos colectivos, en los términos de las consideraciones de este fallo.

Séptimo: Conformar el Comité de Verificación del cumplimiento de la presente sentencia, integrado por el Alcalde de Granada o su Delegado, el Gerente de la Empresa de Servicios Públicos de Granada, el Director de Cormacarena, un Delegado del Gobernador del Departamento del Meta, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa o su delegado y quien figura como demandante en este proceso, que deberán informar a la Sala el cumplimiento de la orden judicial en los términos mencionados en las consideraciones de este fallo.

Octavo: En firme este fallo envíese copia del mismo al representante legal de cada entidad condenada y copia de los restantes miembros del Comité de Verificación que trata el numeral anterior.

Noveno: Reconocer como incentivo al actor (sic) popular YLLEN MELINA GONZÁLEZ CÓRDOBA, el valor de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Décimo: Negar las pretensiones frente a los Ministerios de Hacienda y

Crédito Público y Comercio, Industria y Turismo, así como las demás pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto.

Undécimo: Por Secretaría remítase copia de la demanda, del auto admisorio de la demanda y de esta sentencia en los términos del artículo 80 de la Ley 472/98.”1 2.- El 11 de julio de 2011 la señora Yllen Melina González Córdoba informó al Tribunal que hasta la fecha no se había cumplido las órdenes contenidas en la Sentencia, puesto que al momento de la presentación del escrito contentivo del incidente de desacato no había sido llamada a integrar el Comité de Verificación ni había recibido la compensación económica correspondiente al incentivo reconocido2. 3.- Mediante auto del 13 de julio de 2011 el Tribunal dispuso la apertura del incidente de desacato, en los términos dispuestos en el artículo 41 y 44 de la Ley 472 de 19983.

II.- La posición de las entidades demandadas El Departamento del Meta indicó que se han adelantado las actuaciones tendientes al cumplimiento de la decisión judicial. Afirmó que se han invertido 1 Folios 32 a 34 de este Cuaderno. 2 Folio 1 de este Cuaderno. 3 Folio 12 de este Cuaderno. importantes recursos en la construcción de los sistemas de acueducto y alcantarillado en el municipio de Granada así como en la ampliación de las coberturas de alcantarillado sanitario y redes de acueducto ya existentes. Aseveró que para los primeros días del mes de septiembre de 2011 se iban a realizar unas pruebas hidráulicas para el sector del Barrio El Porvenir en donde se

abastecería de agua potable a unas tres (3) mil personas, para luego continuar con otros sectores y lograr una cobertura del 98% del municipio. Expresó que se “realizó el Comité de Verificación”4, previa citación de la demandante, y adjuntó copia del acta5. Respecto del pago del incentivo manifestó que la demandante no había presentado la solicitud de pago a la Gobernación con los documentos necesarios. Esto motivó que el 12 agosto de 2011 le fueran solicitado los mencionados documentos que fueron aportados el día 24 de ese mismo mes. La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial La Macarena - CORMACARENA allegó memorial alegando que había citado a una reunión en noviembre de 2010 con el fin de recibir informe sobre el estado y avance del cumplimiento de la Sentencia, reunión a la que sólo asistieron funcionarios de CORMACARENA y de la Procuraduría. En agosto de 2011 la Gobernación citó a otra reunión en las instalaciones de EDESA S.A. E.S.P. a la que asistieron CORMACARENA, la Gobernación y la actora popular únicamente. En dicho comité EDESA S.A. E.S.P. presentó un informe sobre las obras realizadas tendientes a la optimización de los sistemas de acueducto y alcantarillado. Destacó que ni la Empresa de Servicios Públicos de Granada ni el Municipio han allegado los soportes de los informes que presentan que sustenten si en realidad han llevado a cabo las obras pertinentes. La Alcaldía de Granada contestó el incidente de desacato alegando que la razón

por la cual se había tardado en cancelar el valor correspondiente al incentivo económico fue porque la demandante presentó la cuenta de cobro sólo hasta el 4 Folio 91 de este Cuaderno. 5 Folio 92 de este Cuaderno. mes de agosto de 2011. Informó que a la fecha en que presentó el escrito, la señora González Córdoba no se había presentado a la Secretaría de Hacienda para reclamar el respectivo cheque. En cuanto al cumplimiento del Fallo señaló que tanto el Municipio como la Empresa de Servicios Públicos de Granada han ejecutado los recursos disponibles para ello. III.- La decisión consultada Mediante proveído del 29 de noviembre de 2012 el Tribunal Administrativo del Meta impuso a la Gobernación del Meta, a la Alcaldía del Municipio de Granada y a la Empresa de Servicios Públicos de Granada una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cada uno, por desacatar la orden judicial impartida en la acción popular de la referencia por esa misma Corporación mediante fallo del 3 de mayo de 2006, decisión confirmada por el Consejo de Estado en providencia del 3 de junio de 2010. El Tribunal resaltó que al momento de proferirse esta decisión no existía prueba alguna que demostrara el cumplimiento de lo ordenado, a pesar de que desde el principio se requirió a los representantes legales de las entidades demandadas. Consideró igualmente que los documentos aportados por EDESA S.A. E.S.P. sobre los convenios celebrados con el Municipio de Granada no lograban probar que dichas entidades hubiesen dado cumplimiento al fallo, pues sólo en algunos segmentos se refieren al servicio de acueducto y alcantarillado. Además, observó

que los mencionados documentos tratan sobre proyectos y estudios sobre saneamiento básico y otras actividades distintas de las que fueron objeto de la acción popular. Destacó que ni siquiera se había presentado un cronograma de actividades que diera lugar al cumplimiento de la sentencia lo cual evidenciaba la falta de voluntad de las autoridades en cumplir lo ordenado. IV.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses. Agrega la disposición citada que la multa será impuesta por la autoridad que profirió la orden judicial mediante trámite incidental y que será objeto de consulta ante el superior jerárquico. Según lo señalado por la Corte Constitucional6, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquél es una responsabilidad subjetiva. Es decir que no basta con afirmar que se ha incumplido la obligación sino que es menester que su destinatario haya estado renuente a cumplirla. Así mismo esa Corporación se refirió a la facultad del Juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela conminándolo a cumplir la sentencia (artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991)7, criterio que esta Sala también ha

considerado aplicable a las acciones populares8. La finalidad de un incidente de desacato no es la imposición de una multa en sí, sino una conminación que busca el cumplimiento de la Sentencia. La imposición de una multa dentro del incidente tiene por objeto que el obligado cumpla la Sentencia. En caso de que se haya adelantado todo el trámite y se haya multado por desacato, el renuente a cumplir podrá evitar que la multa se haga efectiva acatando la orden.9 6 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. 7 Sentencia T-421 de 2003 8 Ver, entre otras, providencia del 18 de marzo de 2010 M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Rad. Núm. 52001-23-31-000-2003-00720-01(AP); providencia del 10 de junio de 2010. M.P. Rafael

E. Ostau de Lafont Pianeta. Rad. Núm. 20001-23-31-000-2004-01468-01(AP). 9 Ver, entre otras, providencia del 27 de mayo de 2010. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

Rad. Núm. 44001 2331 000 2004 00669 01 2.- Como quedó señalado mediante el auto consultado el Tribunal Administrativo del Meta multó a la Gobernación del Meta, a la Alcaldía del Municipio de Granada

y a la Empresa de Servicios Públicos de Granada con diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cada uno por desacatar la orden judicial impartida en la acción popular de la referencia por esa misma Corporación en el fallo del 3 de mayo de 2006, decisión confirmada por el Consejo de Estado en providencia del 3 de junio de 2010. Dicha orden se dirigía a lo siguiente: “Primero: Declarar incumplida la sentencia de mayo 3 de 2006, confirmada por el Consejo de Estado en junio 3 de 2010, mediante la cual se ampararon derechos colectivos de los ciudadanos del Municipio de Granada.

Segundo: Imponer al señor DARIO VASQUEZ SÁNCHEZ, a JUAN CARLOS MENDOZA RENDÓN y al señor OSCAR JAVIER MEYER ARTUNDUAGA una multa, a cada uno, de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes por incumplir la anterior orden judicial, conmutables en arresto en caso de incumplimiento.

Tercero: La multa deberá consignarla a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo, dentro del mes siguiente a la ejecutoria de este auto.

Cuarto: Exigir, una vez más, el cumplimiento del aludido fallo a los actuales mandatarios. (…)”10 3.- A continuación se relacionan los elementos probatorios que obran en el

expediente y que fueron aportados por las partes: Departamento del Meta:  Acta del 24 de agosto de 2011 en la cual se consignó la reunión del Comité

de Verificación del Cumplimiento del Fallo, donde se observa que la Empresa de Servicios Púbicos de Granada no presentó informe de avance de obras.  Informe Ejecutivo de fecha 23 de agosto de 2011, que señala la celebración de unos convenios para el adelantamiento de algunas obras de alcantarillado junto con otras de aseo y servicios complementarios. 10 Folios 252 y 252 vto. de este Cuaderno.  Oficio del 25 de noviembre de 2011 dirigido al Tribunal Administrativo del Meta por parte del Gerente de EDESA S.A. E.S.P. en donde se presenta un Informe Ejecutivo de las acciones adelantadas que corresponden a la celebración de convenios para las obras de aseo y saneamiento básico y algunas de alcantarillado y acueducto.  Solicitud de pago de la señora Yllen Melina González Córdoba de fecha 24 de agosto de 2011. Corporación Para el Desarrollo Sostenible del Área de Manejo Especial la Macarena – CORMACARENA:  Oficios dirigidos a los miembros del Comité de Verificación en los cuales se fija fecha y hora para la celebración de la reunión, con el fin de conocer el estado de avance del cumplimiento del fallo y la entrega de informes del Comité.  Acta del 17 de noviembre de 2010 en la cual se señala la imposibilidad de realizar la reunión del Comité de Verificación, por cuanto no se presentaron los demás integrantes del Comité.  Auto No. PS-GJ 1.2.64.11.0008, por medio del cual se ordena ejercer control y seguimiento al desarrollo y ejecución del plan de saneamiento y manejo de vertimientos del Municipio de Granada y se hacen unos

requerimientos relacionados con el cumplimiento del informe semestral de obras físicas e informe anual, respecto a la meta de reducción de carga contaminante.  Resolución No. 2.6.07.0600 por medio de la cual se acoge el concepto técnico No. 5.44.07.707 del 10 de septiembre de 2007 y se aprueba el Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos (PSMV), presentado por el Municipio de Granada – Meta.  Informe sobre los avances de obras físicas contenidas dentro del Plan de Saneamiento y Manejo de Vertimientos en el Municipio de Granada, donde se evidencia que algunas obras ya se han culminado y están por entregarse, y otras se encuentran aún en estado de ejecución o pendientes.  Concepto No. PM-GA 3.44.10.1232 del 18 de junio de 2010, en el cual se indica que si bien se han ejecutado la mayoría de las obras programadas en el PSMV, no se adjuntaron los soportes de los contratos en ejecución y ejecutados que den fe de la realización de las actividades.  Concepto No. PM-GA 3.44.11.982 del 1° de junio de 2011 en el cual se evidencia que no existe soporte alguno del cumplimiento de las actividades que se hayan realizado en virtud del PSMV.

Alcaldía de Granada:  Oficio No. 700 35 0289 del 28 de noviembre de 2011 suscrito por la Secretaria de Hacienda del Municipio de Granada dirigido al Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual envía copia de la orden de pago a favor de la señora Yllen Melina González.  Oficio No. 200.35.303 del 17 de abril de 2012, suscrito por el Alcalde

Municipal de Granada, por medio del cual se remiten las copias de unos convenios interadministrativos celebrados entre el Municipio de Granada y la Empresa de Servicios Públicos de Granada.  Copia de los convenios interadministrativos celebrados entre el Municipio de Granada y la Empresa de Servicios Públicos de Granada, la mayor parte de ellos tendientes a realizar unas actividades de saneamiento básico referidas al relleno sanitario y tan sólo unos acerca de la construcción de alcantarillado.  Certificado de cumplimiento de un convenio interadministrativo para la construcción de alcantarillado dentro de un periodo de tres (3) meses comprendido entre agosto y octubre de 2011. 4.- De acuerdo con lo anterior se observa la ejecución de algunas medidas tendientes al cumplimiento del fallo. No obstante también se advierte que el objeto del mismo no se ha llevado a cabo pese a que ha transcurrido más de seis (6) años desde que se profirió la Sentencia cuyo desacato se estudia. Las entidades demandadas adoptaron medidas tales como la celebración de convenios interadministrativos a través de los cuales se ha contemplado la realización de proyectos para la construcción del alcantarillado necesario en la zona objeto de la acción popular así como la implementación y adecuación de tanques elevados de agua potable. Sin embargo no obra en el expediente prueba alguna de que dichos proyectos hayan sido llevados a cabo eficazmente ni que la obra de acueducto y alcantarillado ordenada en la sentencia del Tribunal y confirmada por esta Corporación haya sido culminada. Aunado a lo anterior, CORMACARENA allegó unos conceptos en los cuales pone de presente la ausencia de material probatorio que soporte el cumplimiento de lo

ordenado en la sentencia y que permita verificar que las entidades demandadas no han incurrido en desacato. Si bien las demandadas han emprendido ciertas acciones con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado, resulta evidente que dichas medidas han sido insuficientes, lo que permite concluir que existe desacato por parte de aquéllas. Lo anterior representa un problema grave para los habitantes del Municipio de Granada – Meta toda vez que a la fecha no cuentan con un servicio adecuado de acueducto y alcantarillado. Si luego de adoptadas las medidas la Administración observa que las mismas no resultan suficientes, es su deber legal y constitucional adoptar otra clase de actuaciones que resulten más eficaces con el fin de garantizar la efectiva protección de los derechos colectivos11. 5.- Así las cosas, la Sala considera que el objeto de protección de la acción popular consistente en la prestación efectiva por parte de los entes demandados de los servicios de acueducto y alcantarillado en el Municipio de Granada – Meta no ha sido cumplido a cabalidad y que las acciones adoptadas por la Administración han resultado insuficientes, por lo que se confirmará el auto consultado. Sin embargo, se destaca que las entidades demandadas han desplegado algunas actuaciones tendientes al acatamiento de dichas órdenes razón por la cual se procederá a modificar la cuantía de la multa para en su lugar señalar que ésta será de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada una de las entidades demandadas, la que se estima razonable y proporcionada, teniendo en cuenta las circunstancias específicas de este caso que antes se precisaron. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE el auto del 29 de noviembre de 2012 mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta impuso a la Gobernación del Meta, a la 11 Providencia del 4 de mayo de 2011. Radicación número: 2001-00544-02(AP). M.P. María Elizabeth García González. Alcaldía del Municipio de Granada y a la Empresa de Servicios Públicos de Granada una multa a cada uno por haber incurrido en desacato, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el monto de la multa impuesta a la citada entidad en el auto del 29 de noviembre de 2012, en el sentido de señalar que la misma será de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cada una de las entidades multadas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 30 de mayo de 2013. Notifíquese y cúmplase,

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

GUILLERMO VARGAS AYALA