CE - 50001-23-31-000-2005-00440-01(AC)

SUBSIDIO DE VIVIENDA / VICTIMA DE CONFLICTO ARMADO / DERECHO A VIVIENDA Reiteración jurisprudencial. Ver expediente 340-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil seis (2006) Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00440-01(AC)

Actor: ARNULFO PEÑUELA GOMEZ

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO

TERRITORIAL Y OTROS Referencia: ACCION DE TUTELA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 2 de noviembre de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó la acción de tutela interpuesta por Arnulfo Peñuela Gómez contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de

Vivienda, FONVIVIENDA, y la Caja de Compensación Familiar, COFREM.

1. La demanda Arnulfo Peñuela Gómez, el 25 de octubre de 2005, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA - y la Caja de Compensación FamiliarCOFREM, en procura de la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, por estado de indefensión y a una

vivienda digna. Pretende se ordene al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA y a la Caja de Compensación Familiar - COFREM que tramiten y paguen a la mayor brevedad posible el subsidio de vivienda que por ley le corresponde. Sustentó las pretensiones en los siguientes hechos: El 5 de julio de 2001, como consecuencia de un atentado terrorista, fue destruida su vivienda. Solicitó al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la ayuda necesaria concediéndole un subsidio. El Ministerio le indicó, en su momento, que para el efecto debía coordinar con las cajas de compensación respectivas. Acudió a la Caja de Compensación Familiar - COFREM, donde le entregaron una hoja con los requisitos que debía cumplir. Se le exigió para reparación o construcción la escritura de declaración de las mejoras registradas y otros documentos. En oficio del 24 de julio de 2003, el Ministerio y el Fondo Nacional de Vivienda le comunicaron, mediante Resolución No 10 de la misma fecha, la asignación de un subsidio familiar en cuantía de $3’745.000.oo para la recuperación de su vivienda. El 13 de agosto de 2003 suscribió la escritura pública No.1420, en la cual hizo la manifestación de las mejoras con el objeto de obtener el pago del subsidio. El 16 de enero de 2004 la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio, GLORIA SANCLEMENTE ZEA, le envió al Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda un concepto jurídico en el que le indicaba que los poseedores también se

encontraban cobijados como beneficiarios de los subsidios, conforme al artículo 27 de la Ley 418 de 1997. El 23 de marzo de 2004 la Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio, MEIRA ROJAS DONADO, envió un memorando a la Coordinadora del Sistema Nacional del Subsidio del Viceministerio de Vivienda en el que indicó que los propietarios de los inmuebles que aspiraran al mencionado subsidio requerían del certificado de libertad y tradición y los no propietarios constancia de que hubieran perdido al miembro del hogar de quien derivaban su sustento. El 10 de mayo de 2004 el Asesor Jurídico de la Ministra, EDMUNDO DEL CASTILLO, le envió a la Viceministra, mediante memorando interno, la interpretación del artículo 27 de la Ley 418 de 1997, en el sentido de que se debía tener en cuenta el concepto emitido por la doctora GLORIA SANCLEMENTE ZEA el 16 de enero de 2004. El Ministerio y la Caja de Compensación le han manifestado al actor, casi dos años después, que tiene que ser propietario del inmueble, requisito que nunca se le exigió para poder tener derecho al subsidio. (Fls. 1 a 6)

2. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 2 de noviembre de 2005, negó las pretensiones de la demanda.

Consideró que con la documentación aportada por el accionante no se encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos por los artículos 17 del Acuerdo 006 de 2003, 49 del Decreto 975 del 2004 y 27 de la Ley 418 de 1997,

como tampoco que estos hayan sido presentados en la Caja de Compensación Familiar - COFREM. Para efectuar el desembolso del subsidio de familia se requiere la presentación de la copia de la escritura de declaración de construcción o mejoramiento, con la constancia de la inscripción en la oficina de registro competente, el certificado de tradición y libertad del inmueble en donde aparezca el beneficiario como titular del derecho de dominio y el certificado de existencia de la vivienda; cuando se trate de hogares no propietarios de vivienda, se requiere que en los actos del conflicto armado interno estos hubiesen perdido al miembro del hogar de quien derivaban su sustento. No percibe el a quo desconocimiento de derecho fundamental alguno porque el Estado para cumplir sus fines o cometidos debe implementar dentro del ordenamiento jurídico el sistema o los mecanismos necesarios para que los administrados puedan acceder de manera ordenada y ajustada a la legalidad a los planes o beneficios dispuestos para el mejoramiento de la calidad de vida de la población (Fls. 52 a 61)

3. El recurso de apelación La parte actora impugnó el fallo de tutela bajo los mismos argumentos de la demanda. (Fls. 144 a 145)

4. Consideraciones de la Sala 4.1. El problema jurídico Consiste en decidir si se violaron los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al estado de indefensión y a una vivienda digna del actor, ARNULFO PEÑUELA GOMEZ, con la negativa de las entidades accionadas en desembolsarle un auxilio para la reconstrucción de su vivienda. 4.2. Los hechos probados Según certificado del Alcalde de El Castillo, el inmueble ocupado por el actor fue

destruido a consecuencia de un ataque terrorista ocurrido el 5 de julio de 2001 (Fl. 14). Mediante oficio del 24 de julio de 2003, el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda, informó al actor que había sido beneficiado, conforme a lo establecido por las leyes 418 de 1997 y 782 de 2002, con un subsidio familiar de vivienda en cuantía de $3’745.000.oo, para recuperar su vivienda averiada por acciones terroristas (Fl. 13). 4.3. Análisis de la Sala El actor considera que se están violando sus derechos constitucionales fundamentales porque, dos años después de iniciados los trámites, le fue exigido certificado de tradición del inmueble, lo que considera un quebrantamiento del derecho al debido proceso. El artículo 27 de la Ley 418 de 1997, prorrogado por el artículo 1 de la Ley 782 de 2002, al tratar el tema relativo a la asistencia en vivienda para las familias afectadas por atentados terroristas, dispuso: “ARTICULO 27. Para los efectos de este capítulo, se entenderá por "Hogares Damnificados" aquellos definidos de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, sin consideración a su expresión en salarios mínimos legales mensuales, que por causa de actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, pierdan su solución de vivienda total o parcialmente, de tal manera que no ofrezca las condiciones mínimas de habitalidad o estabilidad en las estructuras. Igualmente, tendrán tal carácter los hogares cuyos miembros, a la fecha de ocurrencia del acto damnificatorio, no fuesen

propietarios de una solución de vivienda y que por razón de dichos actos hubiesen perdido al miembro del hogar de quien derivaban su sustento.” Según concepto del 16 de enero de 2004, emitido por la jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, dirigido al Director Ejecutivo de Fonvivienda: “(...) el artículo 27 de la Ley 418 de 1997, no puede ser interpretado restrictivamente, debido a que su texto en su primera parte establece como condición para considerarse como “Hogares Damnificados”, solamente los que por causa del conflicto armado hayan perdido su solución de vivienda total o parcialmente de tal manera que no ofrezca condiciones de habitabilidad o estabilidad de sus estructuras. No especifica el artículo citado que para ser clasificado como hogar damnificado se condicione a ser propietario de la vivienda afectada sino simplemente que haya perdido su solución de vivienda y en consecuencia puede ser igualmente damnificado un poseedor” (Fl. 16). Posteriormente esa dependencia, mediante concepto del 23 de marzo de 2004, varió de opinión al considerar: “Cumplidos los requisitos legales arriba mencionados, se considera que pueden acceder al Subsidio Familiar de Vivienda en calidad de víctimas del conflicto armado:

1. Los hogares damnificados titulares del derecho de dominio, entendiéndose como tales, aquellos que tienen título debidamente inscrito en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, es decir el certificado de Tradición y Libertad y que hubiesen perdido su vivienda total o parcialmente

como consecuencia del acto violento.

2. Los hogares damnificados no propietarios que hayan perdido a la fecha de ocurrencia del acto damnificatorio (sic), al miembro del hogar de quien derivaban sus sustento, en cuyo caso el Subsidio Familiar de Vivienda sólo se podrá aplicar para la adquisición de vivienda o para el pago de cánones de arrendamiento.”.

Según puede verse, en el segundo concepto, los hogares que no son titulares del derecho de dominio sólo pueden ser beneficiarios del subsidio si a la fecha de ocurrencia del acto “damnificatorio” perdieron al miembro de quien derivaban sus sustento, evento en el cual el subsidio puede destinarse, únicamente, para adquirir vivienda o para el pago de los cánones de arrendamiento. Posteriormente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, expidió la Resolución No.0966 del 17 de agosto de 2004, que, en el mismo sentido del concepto anterior, preceptúa, en su artículo 34: “Artículo 34. Procedimientos y requisitos para el giro del subsidio en vivienda usada. El subsidio familiar de vivienda se entregará en un solo pago equivalente al 100%, contra la presentación de la escritura registrada firmada por uno cualquiera de los miembros del hogar mayores de edad, el certificado de libertad y tradición del inmueble, en donde aparezca el beneficiario como titular del derecho de dominio y certificado de existencia de la vivienda de conformidad con lo establecido en la presente resolución. (...)” Esta resolución vino a ratificar el concepto de 23 de marzo de 2004 del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el sentido de que sólo los

hogares que demuestren derecho de dominio sobre la vivienda afectada pueden acceder al subsidio de vivienda para las personas afectadas por atentados terroristas. El Tribunal sostuvo, con base en el concepto de 23 de marzo de 2004 y en la mentada resolución, que el actor no tenía derecho a reclamar el subsidio de vivienda. El derecho a una vivienda digna se encuentra consagrado en el artículo 51 de la Constitución, en los siguientes términos: “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda...”. Para la Sala resulta claro que la vivienda no tiene el carácter de derecho fundamental, sin embargo la Corte Constitucional ha accedido a su protección por vía de tutela cuando se trata de personas afectadas por la violencia, como las víctimas de desplazamiento forzado. En cuanto a la procedencia de la tutela para la protección del derecho a una “vivienda digna”, la Corte Constitucional, en sentencia T-098 de 20021, al decidir la situación de un grupo de personas desplazadas asentadas en el Municipio de Quibdó, expuso: “5.3. Vivienda. La Ley 3 de 1991 y su decreto reglamentario 599 del mismo año, crearon el sistema nacional de vivienda y regularon el subsidio familiar de vivienda. Los decretos 706 de 1995 y 2620 de 2000, se refieren a la manera de facilitar la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda. El decreto 951 de 2001 estableció el

subsidio de vivienda para la población desplazada e incluye la reubicación “en municipios distintos al de origen del desplazamiento cuando no sea posible su retorno. En el presente caso, se dispuso que momentáneamente se les permita a los desplazados ubicarse en Quibdó y ocupar un espacio público. Esta determinación es razonable, pero no es la solución definitiva, que no es otra que la reubicación, para lo cual debe colaborar el INURBE y dentro de sus posibilidades presupuestales el Municipio de Quibdó.”. Posteriormente, en la sentencia T-025 de 2004, precisó que la obligación de atender el derecho a la vivienda de la población desplazada implica: “En relación con las órdenes puntuales para el otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socioeconómico, la Red de Solidaridad Social, el Inurbe o quien haga sus veces, FUDUIFI o quien haga sus veces, INCORA o quien haga sus veces, así como las entidades encargadas de estos programas a nivel departamental y municipal, deberán contestar de fondo, de manera clara y precisa las peticiones presentadas por los actores en el presente proceso, teniendo en cuenta los siguientes criterios: 1) incorporar la solicitud en la lista de desplazados peticionarios; 2) Informar al peticionario dentro del término de 15 días el tiempo máximo dentro del cual le dará respuesta a la solicitud; 3) Informar al peticionario dentro del término de 15 días si la solicitud cumple con los requisitos para su trámite, y en caso contrario, indicarle claramente cómo puede corregirla para que pueda acceder

a los programas de ayuda; 1 Sentencia T-098 del 14 de febrero de 2002 de la Corte Constitucional, magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra. 4) Si la solicitud cumple con los requisitos, pero no existe la disponibilidad presupuestal, adelantará los trámites necesarios para obtener los recursos, determinará las prioridades y el orden en que las resolverá; 5) Si la solicitud cumple con los requisitos y existe disponibilidad presupuestal suficiente, la informará cuándo se hará efectivo el beneficio y el procedimiento se seguirá para que lo reciba efectivamente. 6) En todo caso, deberá abstenerse de exigir un fallo de tutela para cumplir sus deberes legales y respetar los derechos fundamentales de los desplazados.”. Acogiendo la interpretación del Tribunal constitucional, esta Subsección ha emitido los siguientes pronunciamientos: sentencia del 15 de mayo de 2003, Expediente con No. 7000-23-31-000-2003-00102-01, Actor: Evercio Acevedo Pinedo y otros contra la red de Solidaridad Social y otros, y sentencia del 27 de enero de 2005, Expediente con No.7000-23-31-000-2004-01383-01, Actora: Pabla Ospina Arias y otros contra la Red de Solidaridad Social y otros, en los que ha tutelado el derecho a una vivienda digna de personas de población desplazada. El presente caso, si bien no corresponde al de una víctima de desplazamiento forzado, también versa sobre una víctima del conflicto armado, motivo por el cual la Sala considera aplicables las consideraciones y ordenamientos hechos en los

fallos citados. En consecuencia, accederá a la protección del derecho del actor a una vivienda digna ordenando desembolsar en su favor el subsidio que le fue prometido, dado que el mismo ya se le adjudicó y, por razones que la Sala no comparte, no le ha sido entregado. Es cierto que resulta discutible la interpretación dada al artículo 27 de la Ley 418 de 1997 en el sentido de que, en cualquier caso, sea titular o poseedor, el afectado tiene derecho a que se le confiera el subsidio de vivienda. Sin embargo, se encuentra demostrado en el plenario que la conducta seguida por la Administración fue clara en el sentido de permitir que también los poseedores fueran beneficiarios del subsidio de vivienda, así lo prueban tanto el listado de requisitos que debían cumplir los aspirantes al subsidio de vivienda, como el concepto del 16 de enero de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, según el cual basta que los damnificados sean poseedores para que puedan acceder al subsidio (Fls. 18 y ss). En consecuencia resulta a todas luces injusto que se le exijan al actor requisitos distintos dos años después de ocurridos los hechos, violando con ello el derecho al debido proceso, sobre todo cuando se trata de una persona que, conforme al artículo 13, inciso final, de la Constitución, merece ser objeto de protección especial por parte del Estado. En el actor concurren condiciones que lo hacen sujeto de protección constitucional especial, por lo que la Administración tenía, con particular responsabilidad, la carga de ser coherente en sus actuaciones, responder por el principio de confianza legítima y, en consecuencia, brindarle una respuesta condigna a su

condición de víctima de la violencia. La entidad accionada, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, emitió dos conceptos contradictorios sobre los alcances del artículo 27 de la Ley 418 de 1997. En el primero, del 16 de enero de 2004, se indicó de manera expresa que la posesión era válida como condición para obtener el subsidio de vivienda; en el segundo, del 23 de marzo de 2004, se planteó como exigencia demostrar la titularidad del derecho de dominio. El Ministerio no reclamó desde un principio la titularidad del derecho de dominio como requisito para el otorgamiento del subsidio, sólo la prueba de la condición de poseedor, en concreto el medio de prueba reclamado fue el de elevar a escritura pública las mejoras correspondientes, cosa que consta en el plenario, por lo que, en aras del principio de la buena fe, no pueden exigírsele ahora al actor requisitos que en su momento, hace más de dos años, no se le reclamaron. La Oficina Jurídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial emitió dos conceptos sobre la interpretación del referido artículo 27, situación que evidencia que para la entidad son difíciles de precisar los alcances de la norma en el sentido de si cobija o no a los poseedores. Por ello no podía pedírsele a una persona víctima de la violencia que diera a la ley alcances interpretativos en los que no están de acuerdo los expertos. Los instructivos que distribuye la Administración buscan traducir en un lenguaje asequible al ciudadano corriente los contenidos de leyes y normas de inferior rango, con el propósito de facilitar el cumplimiento de los cometidos de aquella. Si

los mismos resultan desacertados porque, por ejemplo, hay discusión en la interpretación de las normas, el ciudadano que de buena fe ha seguido sus indicaciones no puede cargar con los costos de tal equivocación. Esto fue lo que ocurrió con el actor, y en vista de que se trata de un sujeto de protección constitucional especial y de que, como se indicó más arriba, la jurisprudencia ha reconocido la protección del derecho a una vivienda digna por vía de tutela a las víctimas de la violencia, se accederá a la petición formulada y se ordenará a las entidades accionadas, según sus competencias, el desembolso del subsidio de vivienda. Finalmente debe indicarse que el presente fallo reitera la tesis sostenida por esta Corporación en varias sentencias de tutela, entre las cuales puede verse la del 17 de marzo de 2005, cuya ponencia correspondió al Despacho que sustancia la presente causa, identificada con el número de radicación 50001233100020040073501, actora Blanca Flor Rodríguez.

4. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVOCASE la sentencia del 2 de noviembre de 2005 del Tribunal Administrativo del Meta que negó el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al estado de indefensión del actor, y a una vivienda digna en la acción de tutela promovida por ARNULFO PEÑUELA GOMEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No.17’351.589 contra la Nación,

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Fondo Nacional de Vivienda y Caja de Compensación Familiar. En su lugar, AMPARANSE los derechos constitucionales fundamentales a la protección de la persona en situación de debilidad manifiesta (artículo 13, inciso 3); al debido proceso (artículo 29); y el derecho a una vivienda digna (artículo 51 de la Constitución). En consecuencia, ORDENASE a las entidades accionadas que dispongan lo necesario para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la ejecutoria del presente fallo se lleve a cabo, en favor del actor, el desembolso del subsidio de vivienda asignado por Fonvivienda, según oficio del 24 de julio de 2003 que obra en el plenario.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. REMITASE A LA CORTE

CONSTITUCIONAL PARA SU EVENTUAL REVISIÓN.

La presente providencia fue discutida en sala de la fecha.

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE TARSICIO CACERES TORO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General