CE-50001-23-31-000-2005-00458-01(AC)-2006
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-50001-23-31-000-2005-00458-01(AC)-2006
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2006
Actor: Lidia Martha Filomena Díaz López Rad.: 50001 2331 000 2005 00458 01
SUBSIDIO DE VIVIENDA PARA POBLACION DESPLAZADA - Definición / FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA - Deber de asignar subsidios de vivienda para la población desplazada / SUBSIDIO DE VIVIENDA - Es solo una forma de contribución del Estado para una solución de vivienda / SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA PARA ARRENDAMIENTOOpción para el desplazado Descendiendo al asunto objeto de estudio, la accionante considera vulnerados los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la vida y a la igualdad por las entidades accionadas, al concederle un subsidio de vivienda cuyo monto no le alcanza para adquirir un inmueble. Una vez cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio que obra en el expediente, así como con el fallo impugnado, tal como lo ordena el inciso segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 dentro del trámite de la impugnación, la Sala llega a la conclusión de que la decisión del a quo de negar el amparo solicitado fue acertada, toda vez que encuentra que, efectivamente, las entidades accionadas no han vulnerado los derechos que la accionante considera conculcados. Ahora bien, en el presente asunto, la inconformidad de la impugnante se centra en el hecho de que, a su juicio, se debe aumentar el monto del subsidio de vivienda que, en su condición de desplazada por la violencia, se le concedió por Resolución 818 de 27 de diciembre
de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cuantía de $8.950.000 y para la modalidad de vivienda nueva o usada, toda vez que esa suma es insuficiente para adquirir un inmueble, dados los altos costos de éstos en el país. El artículo 1 del Decreto 951 de 2001 define el subsidio familiar de vivienda para población desplazada como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario, con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que cumpla con las condiciones que se establecen en la Ley 3 de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen, ayuda que se concede en las condiciones que se establecen en el mismo decreto. Pues bien, en el presente caso, está probado que a la accionante se le asignó el auxilio de vivienda por una suma que, según Fonvivienda, constituye el máximo permitido por la ley. Como la actividad de las entidades públicas es reglada, en cuanto sólo les está permitido hacer lo que la ley les manda, es claro que la conducta de las accionadas no puede considerarse vulneratoria de los derechos fundamentales cuya protección busca la impugnante, al haber actuado conforme a las disposiciones legales vigentes. Además, según se vio, el subsidio de vivienda es sólo una forma en que el Estado contribuye o ayuda para facilitar una solución de vivienda de interés social, en este caso a la población desplazada, como consecuencia del conflicto armado interno, siempre que cumplan las condiciones que se establecen en la Ley 3 de 1991 y aquéllas
que la modifiquen o adicionen, sin que pueda concederse el auxilio por fuera de los límites legales o por el total de la solución de vivienda a que aspira el interesado, pues no es ese su espíritu. Finalmente, cabe observar, que para garantizar el derecho de la accionante de acceder a una vivienda digna y como quiera que ésta expresa carecer de recursos económicos adicionales para cubrir la diferencia entre el inmueble que desea adquirir y el monto del subsidio que se le asignó, la Sala considera que la impugnante puede optar por solicitar el subsidio familiar de vivienda para arrendamiento, previsto en los artículos 5 [c], 11 y 12 del Decreto 951 de 2001, como forma de acceder a una solución de vivienda adecuada a sus condiciones, mientras se restablece su situación personal y la de su familia.
CONSEJO DE ESTADO
Actor: Alfredo Miguel Fergusson Lomanto 2
Rad.: 47001 2331 000 2005 00874 01
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ
Bogotá, D.C, primero (1) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00458-01(AC)
Actor: LIDIA MARTHA FILOMENA DIAZ LOPEZ
Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO
TERRITORIAL
Referencia: Acción de tutela. Segunda Instancia.
Fallo.
Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra
la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2005 por el Tribunal Administrativo del Meta que negó la tutela instaurada. 1.- ANTECEDENTES Lidia Martha Filomena Díaz López promovió acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para que se le protegieran los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la vida y a la igualdad, a su juicio, vulnerados por dicha entidad al concederle un subsidio de vivienda cuyo monto no le alcanza para adquirir un inmueble. 2.- PETICIÓN Y FUNDAMENTOS La accionante solicitó el amparo de los mencionados derechos, para lo cual pidió que se aumentara el valor del beneficio que se le otorgó, teniendo en cuenta que con esa suma no puede adquirir una vivienda en condiciones dignas y justas, pues el valor comercial actual de los bienes inmuebles es muy alto. La anterior pretensión se fundó en los hechos que se compendian así:
Actor: Alfredo Miguel Fergusson Lomanto 3
Rad.: 47001 2331 000 2005 00874 01 1.- Es víctima de la violencia, por lo que en 1999 se vio obligada a salir de su lugar de origen en compañía de su familia. 2.- El 13 de agosto de 2004 se postuló ante Comcaja de Villavicencio para obtener el subsidio de vivienda, al cual accedió por sorteo en un monto de $8.950.000. 3.- El plazo para conseguir vivienda nueva o usada a adquirir con el subsidio, era hasta el 30 de junio de 2005, que se amplió, por solicitud de la actora,
hasta el 31 de octubre del mismo año. 4.- A noviembre de 2005 no había podido encontrar una vivienda que pudiera comprar en ese precio, pues carece de ingresos para cubrir un mayor valor.
3. OPOSICIÓN La Directora Departamental del Meta de la Caja de Compensación Familiar Campesina - Comcaja, entidad a quien el a quo dispuso notificar el auto admisorio de la demanda, solicitó que se negara el amparo porque no vulneró los derechos fundamentales de la accionante.
Indicó que por Resolución 818 de 27 de diciembre de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se asignó a la reclamante un subsidio por valor de $8.950.000, en la modalidad de vivienda nueva o usada; que la Caja se limitó a recibir la postulación y a verificar el cumplimiento de los requisitos de ley, pero que el pago corresponde al Ministerio con recursos del Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda y que, según informe de la Jefe de la Oficina de Vivienda e Infraestructura de Comcaja de 9 de noviembre de 2005, a la accionante no se le había hecho entrega del subsidio porque a 31 de octubre de 2005, fecha en que vencía el plazo para ubicar una vivienda, no presentó los documentos exigidos por el Decreto 975 de 2004 para autorizar el desembolso. Expresó que el Ministerio amplió el mencionado plazo hasta el 30 de abril de 2006, para que la interesada pudiera ubicar una vivienda; que el objeto del subsidio no es cubrir el valor total del inmueble, sino proporcionar un alivio o
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Rad.: 47001 2331 000 2005 00874 01 ayuda para la adquisición del mismo a la población más vulnerable y que la cuantía del auxilio no se puede incrementar porque su valor está determinado por el artículo 14 del Decreto 951 de 2001; además, a la actora se le reconoció el beneficio por el monto máximo permitido.
La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio demandado manifestó que esa entidad carece de competencia para acceder a las peticiones de la accionante, pues es el Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda el encargado de ejecutar los planes, políticas y regulaciones del sistema habitacional en general, Fondo que tiene representación legal propia. Agregó, que no vulneró ni amenazó derecho fundamental alguno de la reclamante, por lo que la tutela se debía negar. La representante del Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda, que también fue citado al proceso en el auto admisorio de la demanda, solicitó que se negara el amparo porque cumplió su obligación en forma diligente al otorgar el subsidio de vivienda a la accionante, el cual sólo constituye una ayuda o colaboración para las personas de escasos recursos o en estado de vulnerabilidad. De allí que no se puede pretender que el Estado sufrague el costo total de la solución de vivienda porque se desfiguraría la esencia del subsidio que sólo es un beneficio en dinero o en especie. Indicó que los montos de los subsidios se encuentran debidamente regulados, por lo que no es posible modificarlos por decisión judicial o por solicitud de los interesados, más aún cuando la ley ha fijado políticas para la población
desplazada por la violencia con prelación de otros grupos en situación desfavorable. Agregó que se han abierto convocatorias para que los desplazados accedan a los subsidios de una forma fácil y ágil, con un mínimo de requisitos, por lo cual no es cierto que Fonvivienda no ha efectuado la labor que se le destinó en esta materia. Finalmente, expresó que a la accionante se le asignó el subsidio más alto y que el dinero se desembolsó el 6 de agosto de 2005, el cual debía ser utilizado hasta el mes de abril de 2006 para adquirir vivienda de interés social.
4. EL FALLO IMPUGNADO
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Rad.: 47001 2331 000 2005 00874 01
El Tribunal Administrativo del Meta, luego de hacer algunas consideraciones acerca de la situación de debilidad manifiesta en que se encuentran las víctimas del desplazamiento forzado y de indicar que el derecho a la vivienda digna ha sido tratado por la jurisprudencia constitucional de manera diferencial, al punto que en algunas ocasiones ha destacado su naturaleza de fundamental y, en otras, su carácter prestacional, negó el amparo solicitado. Para adoptar su decisión, el a quo expresó que, según la Corte Constitucional, el derecho a la vivienda digna no se traduce sólo en la posibilidad de ser propietario del inmueble en el que se habita, sino que se proyecta sobre la protección de la necesidad humana de disponer de un sitio para vivir, sea propio o ajeno, que revista las características necesarias para poder realizar allí, de manera digna, el proyecto de vida.
Estimó, que en el caso de los desplazados, la obligación del Estado se debe encaminar a atenderlos prioritariamente, con los recursos con los que cuente, que se deben repartir de la forma más efectiva y equitativa, para superar el estado de debilidad e indefensión en que se encuentran. En ese sentido, consideró constitucionalmente válido el monto del subsidio conferido a la accionante, por cuanto le permite, en la medida de lo posible, acceder a una solución habitacional, en ejercicio del derecho a la vivienda digna. Indicó que no se podía considerar discriminatorio el trato dado a la accionante, porque no se le impuso una carga desproporcionada; además, que el criterio de distribución de los recursos responde a un fin constitucional de protección que consiste en una ayuda para adquirir una solución de vivienda, por lo que los beneficiarios de la misma deben contribuir con parte de los recursos que les permitan sufragar el capital restante, como lo estipulan las disposiciones en materia de vivienda y acceso al subsidio familiar, esto es, el artículo 3 [9] del Decreto 555 de 2003 y los artículos 1 y 14 [1] del Decreto 951 de 2001. Finalmente, consideró que no se configuró la vulneración de derechos alegada por la reclamante, por cuanto el subsidio de vivienda se le asignó conforme las normas vigentes, según las cuales existen unos topes para calcular su monto (art. 14 Decreto 951 de 2001) y unas condiciones y plazos dentro de los cuales se debe utilizar.
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5. IMPUGNACIÓN Para impugnar el fallo mencionado, la accionante insiste en los planteamientos que expuso en la solicitud de tutela, además de los siguientes: El a quo no tuvo en cuenta que la razón por la cual las entidades demandadas han tenido que prorrogar en varias ocasiones el plazo para hacer uso del subsidio, ha sido la imposibilidad de los beneficiarios de adquirir vivienda barata cuyo precio no exceda el monto del auxilio.
La sentencia impugnada tampoco tuvo en cuenta los artículos 1, 2 [2], 11, 42, 47 y 51 de la Constitución Política ni la Ley 387 de 1997, cuya filosofía se basa en la felicidad de los asociados y no en la indiferencia total o parcial del Estado para con los mismos.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia.
Además, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es,
únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del derecho, para lo cual existen las acciones correspondientes, sino como mecanismo para la inmediata garantía del derecho; cuando la situación deba resolverse por procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la
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Rad.: 47001 2331 000 2005 00874 01 tutela es de naturaleza transitoria; finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar.
De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del Decreto 2591 de 1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas. Descendiendo al asunto objeto de estudio, la accionante considera
vulnerados los derechos fundamentales a la vivienda digna, a la vida y a la igualdad por las entidades accionadas, al concederle un subsidio de vivienda cuyo monto no le alcanza para adquirir un inmueble. Una vez cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio que obra en el expediente, así como con el fallo impugnado, tal como lo ordena el inciso segundo del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 dentro del trámite de la impugnación, la Sala llega a la conclusión de que la decisión del a quo de negar el amparo solicitado fue acertada, toda vez que encuentra que, efectivamente, las entidades accionadas no han vulnerado los derechos que la accionante considera conculcados. La jurisprudencia constitucional1 y la de esta Corporación2 han considerado el derecho a la vivienda digna de la población desplazada por la violencia, como de carácter fundamental, razón por la cual se le debe proteger de la misma forma que los expresamente enlistados como fundamentales por la Constitución Política. No obstante, cabe advertir que la Corte Constitucional también ha indicado que para garantizar el mencionado derecho no es necesario que quien reclame su protección deba ser propietario de un inmueble, posibilidad que constituye una de 1 Ver, entre otras, las sentencias T-958 de 2001, T-025 de 2004 y T-563 de 2005 de la Corte Constitucional. 2 Entre otras, sentencias de 15 de julio de 2004, Rad: 730001 2331 000 2002 00330 01 y 6 de octubre de 2005, Rad: 73001 23 31 000 2005 01641 01, ambas con ponencia de la Consejera María Inés Ortiz Barbosa.
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Rad.: 47001 2331 000 2005 00874 01 las opciones del ejercicio del derecho a la vivienda digna, pero que no implica que, de no ser así, se vulnere tal garantía3.
Ahora bien, en el presente asunto, la inconformidad de la impugnante se centra en el hecho de que, a su juicio, se debe aumentar el monto del subsidio de vivienda que, en su condición de desplazada por la violencia, se le concedió por Resolución 818 de 27 de diciembre de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cuantía de $8.950.000 y para la modalidad de vivienda nueva o usada, toda vez que esa suma es insuficiente para adquirir un inmueble, dados los altos costos de éstos en el país. El artículo 1 del Decreto 951 de 2001 define el subsidio familiar de vivienda para población desplazada como un aporte estatal en dinero o especie, otorgado por una sola vez al beneficiario, con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés social, sin cargo de restitución, siempre que cumpla con las condiciones que se establecen en la Ley 3 de 1991 y aquellas que la modifiquen o adicionen, ayuda que se concede en las condiciones que se establecen en el mismo decreto. Por su parte, el artículo 24 [2.5] del citado Decreto, difirió al Inurbe, hoy Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda, el deber de asignar los subsidios de vivienda urbana para la población desplazada, de acuerdo con las normas que en
él se prevén, entre las cuales se encuentran criterios de calificación claramente definidos para su otorgamiento, así como las condiciones para su aplicación y los montos en que se pueden conceder. Es así como el artículo 14 establece, entre otros, para compra de vivienda nueva o usada y construcción en sitio propio, hasta 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes en zonas urbanas y hasta 18 en zonas rurales, norma que además dispone que los beneficios se entregan al vendedor, cuando se demuestra el cumplimiento de los requisitos señalados para el efecto por las entidades otorgantes. Pues bien, en el presente caso, está probado que a la accionante se le 3 En sentencia T-851 de 2001, dijo la Corte que el derecho a la vivienda digna “no se limita a la promoción de la propiedad de la vivienda, sino que incluye el derecho a tener un lugar digno donde vivir, sin que la propiedad importe el dominio sobre el inmueble” y, en la sentencia C-936 de 2003, expresó: “[...] el derecho a la vivienda digna no implica únicamente el derecho a la propiedad privada sobre la vivienda, resultando admisibles distintas formas seguras de tenencia”.
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conforme a las disposiciones legales vigentes. Además, según se vio, el subsidio de vivienda es sólo una forma en que el Estado contribuye o ayuda para facilitar una solución de vivienda de interés social, en este caso a la población desplazada, como consecuencia del conflicto armado interno, siempre que cumplan las condiciones que se establecen en la Ley 3 de 1991 y aquéllas que la modifiquen o adicionen, sin que pueda concederse el auxilio por fuera de los límites legales o por el total de la solución de vivienda a que aspira el interesado, pues no es ese su espíritu4. Finalmente, cabe observar, que para garantizar el derecho de la accionante de acceder a una vivienda digna y como quiera que ésta expresa carecer de recursos económicos adicionales para cubrir la diferencia entre el inmueble que desea adquirir y el monto del subsidio que se le asignó, la Sala considera que la impugnante puede optar por solicitar el subsidio familiar de vivienda para arrendamiento, previsto en los artículos 5 [c], 11 y 12 del Decreto 951 de 2001, como forma de acceder a una solución de vivienda adecuada a sus condiciones, mientras se restablece su situación personal y la de su familia. En este orden de ideas, se confirmará la decisión del a quo que negó la tutela solicitada, por encontrarla ajustada a derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE el fallo impugnado. 4 Al respecto, dijo la Corte Constitucional “El subsidio familiar de vivienda (SFV) pretende que los colombianos
más necesitados puedan adquirir una solución de vivienda, por lo cual se han creado los mecanismos administrativos necesarios para que las personas que lo soliciten, en condiciones estrictas de igualdad, tengan las mismas oportunidades para recibirlo” (sentencia T-831 de 2004).
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ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
