CE-50001-23-31-000-2006-00131-01(0007-10)-2010

PENSION GRACIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil diez (2010).

Radicación número: 50001-23-31-000-2006-00131-01(0007-10)

Actor: ANASAEL SANCHEZ REYES Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 15 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las súplicas de la demanda incoada por Anasael Sánchez

Reyes contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. LA DEMANDA Estuvo orientada a obtener la nulidad de la Resolución No. 25639 de 30 de agosto de 2005, proferida por el Asesor de la Gerencia General de Cajanal, que negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar a la Entidad demandada a reconocerle y pagarle la pensión gracia, en cuantía equivalente al 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año, a partir de la fecha en que adquirió el status pensional, teniendo en cuenta los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional; deberá dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo y pagar las costas del proceso. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos:

La demandante nació el 20 de octubre de 1953 y por más de 20 años ha prestado sus servicios en la docencia oficial. Por cumplir con los requisitos de edad y tiempo de servicio le solicitó a Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Mediante Resolución No. 25639 de 30 de agosto de 2005, Cajanal negó la petición en razón a que la actora no satisfizo el requisito de los 20 años al servicio de la educación oficial departamental, distrital o municipal. La Ley 37 de 1933, le otorgó a los maestros normalistas y de educación secundaria el derecho a la pensión gracia, quienes podían completar dichos tiempos con los servidos en primaria. El Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Meta en reiteradas oportunidades han manifestado que los tiempos servidos en la educación secundaria son útiles para efectos de acceder a la pensión gracia, tanto así que pueden computarse con los prestados en primaria, escuelas normales e incluso con servicios administrativos. A diferencia de la Ley y lo expresado en la Jurisprudencia, la Entidad le está dando una interpretación restrictiva a la norma para negarle el derecho, ya que le está exigiendo servicios prestados en primaria. La Ley 91 de 1989, en el artículo 15, numeral 2º, literal a). dispuso: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la

totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” (subrayas de la demandante). De acuerdo a lo anterior, uno de los elementos del régimen especial de los maestros es la potestad para devengar simultáneamente las pensiones de jubilación y gracia, sin importar que ambas estén total o parcialmente a cargo de la Nación, de manera que el hecho de que a la actora le hayan reconocido la pensión de jubilación no es un impedimento para que le reconozcan la de gracia, siempre que cumpla con los requisitos de Ley. Las normas señaladas desvirtúan los argumentos esgrimidos por Cajanal para negarle la prestación reclamada a la accionante, quien tiene derecho al reconocimiento y pago de la misma. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas, se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29, 53 y 58; y Leyes 114 de 1913; 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966 y 91 de 1989. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Cajanal contestó la demanda (fls 30 a 35), y se opuso a las pretensiones con la siguiente argumentación: Recordó que hay varios regímenes especiales, que apuntan al número de semanas cotizadas o a la edad de jubilación, como las Leyes 114 de 1913, 116 de

1928, 37 de 1933, 33 de 1985 y 126 de 1986; los Decretos 546 de 1971, 929 de 1976 y demás expedidos con ocasión de la Ley 100 de 1993. Dichas normas no crearon especialidad sobre el valor de la pensión, puesto que se limitaron a proteger los requisitos para acceder a ella. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-479 de 1998, MP. Dr. Carlos Gaviria Díaz, manifestó que “los recursos del Estado no son ilimitados”. Para efectos de liquidarle y ordenarle el pago de la pensión gracia a la actora, como no hay norma expresa al respecto se aplicó la Ley 33 de 1985, vigente para los servidores públicos en general. El Consejo de Estado ha manifestado en forma clara y reiterada que la Ley 33 de 1985 unificó la edad de jubilación, la cual se aplica a todos los funcionarios públicos, tanto así que en aquellos procesos donde los empleados oficiales territoriales pretenden la pensión de jubilación a los 50 años, se les niega porque es a los 55 años que adquieren el derecho. En ese orden de ideas, si a los maestros se les aplica la Ley 33 de 1985 para efectos de la edad de jubilación, también se les aplica para la base de liquidación, respetando el principio de indivisibilidad de la Ley. En la cuantía de la pensión gracia se incluyen los factores salariales establecidos en las Leyes 33 y 62 de 1985, toda vez que las excepciones allí previstas se refieren al tiempo de servicio y edad de jubilación. Lo anterior permite concluir que la pensión está bien liquidada, ya que fueron

tenidos en cuenta los factores salariales devengados por la docente durante el año anterior a su derecho y que adicionalmente se encuentran enlistados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985. Formuló las siguientes excepciones:

1. INCONGRUENCIA DEL PODER – INEPTITUD DE LA DEMANDA, porque el poder fue otorgado antes de la expedición del acto que se demanda y como ha establecido la Jurisprudencia del Consejo de Estado1, el poder es un requisito procesal en el cual deben aparecer claramente señaladas las partes del proceso, el objeto del mismo y datos fundamentales para la redacción de la demanda, de modo que no pueda confundirse con otra controversia; en materia contencioso administrativa deben tenerse en cuenta los actos, contratos o situaciones que se impugnan respecto de los derechos que reclaman.

En el sublite el poder fue otorgado el 1º de diciembre de 2003 y se demanda un acto administrativo expedido el 30 de agosto de 2005, de ahí que en el 1 Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección “B”, sentencia de 23 de febrero de 2006, MP. Dr. Tarcisio Cáceres Toro, Referencia: 150012331000200200153 01. poder no aparezca sino una de las partes, no se sabe el objeto de la acción y tampoco la vía procesal a seguir. La providencia en cita sobre el particular dijo: “…el poder presentado en este proceso no se ajusta a derecho. Y la demanda se orientó con los datos que posteriormente se incluyeron al poder. En estas condiciones, indudablemente se presentó la falla relacionada con el poder del proceso, afectando el derecho al

debido proceso. Por lo tanto, corresponde revocar la sentencia (que negó las pretensiones de la demanda) y en su lugar, declarar probada la excepción de INEPTITUD DE LA DEMANDA por la deficiencias del poder otorgado y consecuentemente inhibirse para hacer un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia…”

2. INDEBIDA REPRESENTACIÓN DEL DEMANDADO, la parte actora le otorgó poder a los Doctores Osman Hipólito Roa Sarmiento, Yiniliceth Roa Sarmiento y Pedro Abraham Roa Sarmiento, y de acuerdo al artículo 24 del C.de P.C. “En ningún proceso podrá actuar simultáneamente más de un apoderado judicial de una misma persona; si en el poder se mencionan varios, se considerará como principal el primero y los demás como sustitutos en su orden”, que en concordancia con el artículo 68 ibídem “podrá sustituirse el poder siempre que la delegación no esté prohibida expresamente. La actuación del sustituto obliga al mandante.” En el caso de autos no se dio cumplimiento a lo establecido en las normas precitadas.

3. PRESCRIPCIÓN, de todos los derechos reclamados que conforme a la Leyes vigentes se encuentren prescritos.

4. INNOMINADA, por todas aquellas que resulten probadas dentro del proceso y que no fueron expresamente formuladas.

LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda (fls. 121 a 127), con la siguiente argumentación: Las excepciones de inepta demanda e indebida representación no prosperaron debido a que “… el ataque excepcional, se funda en un supuesto de hecho

sobre el que se construye la defensa; en cambio, en el caso en estudio, la entidad basa la discusión en argumentos jurídicos que simplemente niegan el hecho afirmado por el actor, sustentando y justificando su proceder; presupuestos totalmente diferentes a los exigidos por la dogmática jurídica, para que pueda hablarse de excepción; de ahí que estos razonamientos no tengan la naturaleza exceptiva de que habla la contestación de la demanda”2. En cuanto a la excepción de prescripción, ésta solo será objeto de análisis en una eventual prosperidad de las pretensiones que reclama la demandante. Trajo a colación la Jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, que mediante sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, abordó y definió con claridad el ámbito de aplicación de la pensión gracia desde la Ley 114 de 1913, que estableció dicha prerrogativa para los docentes de escuelas primarias oficiales que hubiesen prestado sus servicios durante 20 años y comprobado que no reciben o han recibido pensión o emolumento proveniente de la Nación, de lo que se concluye que ésta pensión no puede ser reconocida a un docente Nacional, siendo los únicos beneficiarios los maestros locales o regionales. Posteriormente las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, extendieron el beneficio a los empleados y profesores de las escuelas normales e inspectores de instrucción pública, y a los educadores de secundaria, respectivamente. Con la Ley 43 de 1975 se inició la nacionalización de la educación primaria y

secundaria oficial que venían prestando los Departamentos, Distrito y Municipios. La Ley 91 de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales de los docentes los clasificó en nacionalizados, nacionales y vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1990, de los cuales, solo los primeros conservaron el régimen que tenían en la Entidad territorial, los otros dos quedaron sometidos al régimen aplicable a los empleados públicos del orden Nacional, exceptuando a los docentes vinculados: 2 Tomado de la sentencia, folio 124 del expediente.

1. A 31 de diciembre de 1980 con derecho a la pensión gracia, la cual sería compatible con la ordinaria de jubilación.

2. A partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y los nombrados después del 1º de enero de 1990, quienes tendrían derecho solo a una pensión ordinaria de jubilación.

La actora acreditó tiempos de servicio superiores a 20 años, sin embargo no puede reconocérsele la pensión gracia porque su vinculación a partir del 6 de mayo de 1989 fue Nacional, es decir, que como ese tiempo prestado no será computado, el resultante no es suficiente para cumplir el requisito exigido por la Ley. EL RECURSO La parte actora interpuso recurso de apelación cuya sustentación corre de folios 129 a 136 del expediente. El Tribunal negó la pensión gracia porque consideró que el tiempo de servicio prestado a partir del 6 de mayo de 1989 no era computable, por haber sido en un establecimiento educativo del orden Nacional y en consecuencia, no satisfizo el

requisito de los 20 años exigidos por la Ley, lo cual no corresponde a los postulados Constitucionales, Legales y Jurisprudenciales vigentes. Las Leyes 113 de 1914, 116 de 1928 y 37 de 1933 no exigen ni especifican si eran o no válidos los tiempos de servicio prestados a la Nación, pues la restricción proviene de la interpretación que de la Ley han hecho instancias administrativas y judiciales. Consideró que deben tenerse en cuenta las normas que regulaban la educación cuando se creó la pensión gracia, por ejemplo la Ley 39 de 1903, que estableció que la primaria estaría a cargo de los Departamentos y Municipios, y la secundaria de la Nación. De manera que el cambio de “Departamental” a “Nacional” del colegio no puede eliminar las legítimas expectativas que día a día venía adquiriendo la accionante, quien tenía la convicción de que a los 50 años de edad gozaría de la pensión gracia. Además, fue por voluntad de la Administración Central que se cambió la naturaleza de las instituciones educativas, que en todo caso siguen siendo parte del Estado Colombiano, pues entre los territoriales y los Nacionales no existen linderos tan marcados que los vuelvan excluyentes entre sí, porque en últimas todos están sujetos a la Constitución y la Ley, cumpliendo la función de educar a las nuevas generaciones, y es en consideración a ello que deben tener el mismo tratamiento en materia salarial y prestacional, incluyendo la pensión gracia que debe reconocérsele a todos los docentes, sin distinciones por la Entidad territorial que paga sus salarios. La apelante no desconoce que en principio la pensión gracia se había establecido

para los maestros territoriales o nacionalizados, sin embargo, si se hace el análisis que hicieron algunos Consejeros de Estado en sus salvamentos de voto a la sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, MP. Nicolás Pájaro Peñaranda, los Nacionales pueden acceder a dicha prestación, pues la posición mayoritaria de aquella época resulta desafortunada y no materializa los principios, valores y metas Constitucionales, por lo que solicita, que sea esta la oportunidad de rectificar la Jurisprudencia. Para fundamentar lo anterior, trajo a colación los siguientes salvamentos de voto:

1. Dr. Daniel Suárez Hernández (q.d.e.p.), cuyo desacuerdo fue en cuanto a la exclusión del beneficio de la pensión gracia a los maestros designados por el Ministerio de Educación Nacional, por ser desfavorable al trabajador.

2. Dr. Manuel Santiago Urueta, discrepó en el sentido de que las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989 quisieron ampliar la pensión gracia a los docentes, sin consideración de la procedencia de su nombramiento, atendiendo a criterios de favorabilidad.

3. Dr. Javier Díaz Bueno, a su juicio, cuando se extendió la pensión gracia a los normalistas, inspectores de instrucción pública y docentes de secundaria, se modificó la exigencia de la Ley 114 de 1913, en cuanto a la acreditación de no devengar o haber devengado pensión o emolumento proveniente de la Nación, toda vez que aquellos eran de carácter Nacional, así tales servidores podían devengar simultáneamente dos pensiones provenientes del Tesoro Público; entonces, si el Legislador no hizo distinciones, no le estaba dado al

intérprete hacerlas.

4. Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros, su inconformidad radicó en que se están desconociendo principios del derecho laboral administrativo, principalmente el de la aplicación de la Ley más favorable, ya que para acceder a la pensión gracia bastaba con que la vinculación hubiese ocurrido antes de la fecha legalmente establecida.

5. Dr. Silvio Escudero Castro y Dr. Carlos A. Orjuela Góngora, manifestaron que de una interpretación del texto normativo en su conjunto, es posible que un maestro de secundaria acceda a la pensión gracia, habiendo incluso prestado todo su tiempo de servicio en ese nivel3.

En cuanto a la incompatibilidad de las dos pensiones, la Ley 91 de 1989 fue enfática al señalar que la pensión gracia y la ordinaria de jubilación podían percibirse simultáneamente, aún en el evento de estar totalmente a cargo de la Nación. Con el proceso de nacionalización de la educación, que inició con la Ley 43 de 1975, se acabó con el régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación y los Departamentos y Municipios, esto produjo una discriminación entre los docentes, ya que los territoriales pasaron a denominarse “nacionalizados” y los que venían como Nacionales, así se mantuvieron, lo cual vulnera el principio de igualdad en materia laboral, protegido en otra oportunidades por la Corte Constitucional4. La Ley 91 de 1989, creó el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y en el artículo 15, numeral 2º, dispuso: “2.- Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980

que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Expedientes Nos. 9538, actor: Idelfonso Cardona Arango; 8662, actor: Carlos Noel Escobar Montoya; y 614, actor Guillermo Rodríguez. 4 Corte Constitucional, sentencia T-098/97. pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año.

Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional”. Para el A-Quo la pensión gracia y la ordinaria de jubilación son incompatibles, lo cual a juicio del recurrente no es acertado, ya que desde la Ley 114 de 1913 está permitido y así ha sido interpretado por el Consejo de Estado en sus diferentes providencias, en las que se permite tal prerrogativa en virtud del régimen especial

que cobija a los docentes. Sin embargo, Cajanal y el Tribunal desconocen abiertamente ese régimen especial, vulnerando principios constitucionales y derechos adquiridos con arreglo a las leyes laborales. En conclusión, como la actora ingresó al servicio público de la educación antes del 31 de diciembre de 1980, no puede desconocérsele el derecho en razón al tipo de vinculación – Nacional -, cuando las normas no lo prohíben. Finalmente manifestó que cuando se creó la pensión gracia en el año de 1913, el Legislador pretendió reducir la marcada desigualdad que existía entre los docentes Municipales o Departamentales – los de educación primaria - y los Nacionales – normalistas y de secundaria, no obstante, en la actualidad las normas han cambiado y la desigualdad ahora la están padeciendo los vinculados con la Nación, lo cual no debería ocurrir en un Estado Social de Derecho, donde todos los maestros cumplen el mismo rol en la sociedad. En ese orden de ideas, el fallo se quedó corto en el análisis del sentido actual de las Leyes sobre la pensión gracia, desconociendo postulados de rango Superior5.

CONCEPTO FISCAL

5 Corte Constitucional, sentencias C-168/95, T-01/99, T-694/06 y T-199/07. El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado emitió Concepto (fl. 168 a 168), en el que solicitó confirmar la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo del Meta que negó las súplicas de la demanda. La pensión gracia es una prestación que se otorga a los docentes con

fundamento en normas especiales, creada con la Ley 114 de 1913 para los maestros de escuelas primarias oficiales que hubieren cumplido 50 años y servido por un término no menor de 20, desempeñándose con buena conducta, honradez y consagración; carecer de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; acreditar que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa proveniente de la Nación; si es mujer que esté soltera o viuda. Posteriormente, con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva a los normalistas e inspectores de instrucción pública; y a los maestros de secundaria, respectivamente. A su turno, la Ley 43 de 1975, nacionalizó la educación pública y la Ley 91 de 1989, reguló dicho proceso, lo cual no quiere decir que el Legislador haya ampliado el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes del nivel Nacional, ya que expresamente prohibió que el docente pudiera devengar otra pensión o recompensa de la Nación, de lo que se infiere que tal regulación se refiere única y exclusivamente a los maestros oficiales territoriales o nacionalizados. En el sub júdice, el A-Quo negó la pensión gracia porque la demandante no cumplió con el requisito de los 20 años de servicio en establecimientos del nivel territorial, toda vez que durante un periodo se desempeñó como docente Nacional, el cual no puede computarse. Como no observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir, previas las siguientes

CONSIDERACIONES

PROBLEMA JURÍDICO

Debe la Sala determinar si la señora Anasael Sánchez Reyes tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el año anterior a adquirir el status, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. ACTO ACUSADO Resolución No. 26639 de 30 de agosto de 2005, proferida por el Asesor de la Gerencia General de Cajanal, que negó a la demandante el reconocimiento y pago de la pensión gracia, aduciendo que no satisfizo el requisito de los 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Departamental, Municipal o Distrital; o nacionalizado (fls. 2-7). DE LO PROBADO EN EL PROCESO A folio 53 del expediente obra copia del Registro Civil de la actora, donde consta que nació el 20 de octubre de 1953. El Coordinador del Grupo de Administración de Documentos de la Secretaría General de la Gobernación de Santander, certificó que la accionante prestó sus servicios al Departamento, en el Municipio de Bolívar entre el 1º de marzo y el 30 de febrero de 1975; y en el Municipio de Socorro entre el 1º de marzo de 1975 y el 31 de marzo de 1977 (fl. 58). La Directora del Factor Humano Docente de la Secretaría de Educación Municipal de Villavicencio (Meta), certificó que la demandante ha prestado sus servicios como docente Nacional en forma continua, en el nivel básica secundaria, primero en la Escuela Hogar de Guayatá (Boyacá) desde el 27 de febrero de 1979 hasta

el 5 de mayo de 1989, y luego trasladada al INEM “Luís López de Mesa” de Villavicencio desde el 6 de mayo de 1989 hasta la fecha en que fue expedida la constancia, el 10 de septiembre de 2007 (fls. 54 y 81). A folio 50 del expediente, obra la petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia, radicada el 16 de noviembre de 2004. Mediante Resolución No. 25639 de 30 de agosto de 2005, el Asesor de la Gerencia General de Cajanal negó la petición anterior porque la actora no cumplió el requisito de haber laborado 20 años en la educación oficial territorial (fls. 2-7). ANÁLISIS DE LA SALA La pensión gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha Ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el

campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la Ley 37 de 1933 dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, expediente No. S-699 de 26 de agosto de 1997, con ponencia del

Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia: “...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que

culminó en 1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional.”

…” De acuerdo con la Jurisprudencia transcrita, la pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. La Sala observa que la accionante laboró como docente Departamental para la Secretaría de Educación de Santander (fl. 58), entre el 4 de marzo de 1974 y el 31 de marzo de 1977, que suman un total de 3 años y 7 días servidos como maestra del nivel territorial, los cuales resultan insuficientes para satisfacer los 20 años de servicio exigidos por la Ley. De otra parte, según la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Villavicencio (fls. 54 y 81), la demandante ha prestado sus servicios como docente Nacional en forma continua desde el 27 de febrero de 1979, inicialmente en La Escuela Hogar de Guayatá (Boyacá) y luego, en el INEM “Luís López de Mesa” de Villavicencio, hasta el 10 de