CE-50001-23-31-000-2006-00691-01(0028-10)-2010

PENSION GRACIA – Requisitos / PENSION GRACIA – Requiere del ejercicio de funciones docentes Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que la actora acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con las certificaciones que obran a folios 7, 8, 9 y 10, del cuaderno 2 del expediente, estima la Sala que, el hecho de que la demandante entre el 7 de noviembre de 1965 y el 15 de junio de 2001, hubiera desempeñado el empleo de pagador en diversas instituciones educativas de los departamentos de Tolima y Meta, no le permite disfrutar de una pensión gracia de jubilación toda vez que, el cargo de pagador no implica el ejercicio propiamente dicho de la actividad docente FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTICULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos mil diez (2010) Radicación número: 50001-23-31-000-2006-00691-01(0028-10)

Actor: AURELIA MORALES DE BONILLA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 15 de septiembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda promovida

AURELIA MORALES DE BONILLA contra la CAJA NACIONAL DE PREVISÓN

SOCIAL, CAJANAL.

ANTECEDENTES La señora Aurelia Morales de Bonilla, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 046689 de 30 de diciembre de 2005, por medio de la cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, negó su petición de reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Las pretensiones de la demanda se sustentan en los siguientes hechos: La señora Aurelia Morales de Bonilla, se desempeñó al servicio de la docencia oficial por más de 20 años, tal como consta en su hoja de vida. En virtud de lo anterior, elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación. Mediante la Resolución No. 046689 de 30 de diciembre de 2005, la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL le negó a la actora la

solicitud de reconocimiento de la pensión gracia. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 114 de 1943. La Ley 4 de 1966. La Ley 91 de 1989. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene, que la decisión de la entidad demandada mediante la cual le negó a la actora la pensión gracia, riñe abiertamente con los fines y principios consagrados en la Carta Política, toda vez que se están desconociendo derechos adquiridos conforme a la normatividad vigente en la materia. En efecto, estima que el Estado creó 2 grupos de docentes, los nacionales y nacionalizados, y con base en lo anterior la entidad demandada ha venido aplicando una normatividad distinta para éstos, lo cual resulta discriminatorio, en tanto que todos los docentes prestan el mismo servicio al Estado y a la comunidad. Se indica que, a la luz de las normas constitucionales, no pueden existir tratos discriminatorios entre trabajadores que desempeñen labores con el mismo nivel de preparación, horarios y categoría. Declaró que la Ley 114 de 1913, que reguló inicialmente la pensión gracia, dispuso que los beneficiarios de tal prestación serían los maestros que cumplieran 20 años de servicios en escuelas primarias oficiales y 50 años de edad. Sin embargo, precisó que, a través de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, la citada

prestación pensional, se extendió a los profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y a los maestros de escuela secundaria oficial. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, no contestó la demanda dentro de la oportunidad legal. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta denegó las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (fls. 40 a 45, cuaderno No.1): Indicó que, con base en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, la pensión gracia no puede ser reconocida en favor de los docentes nacionales, en la medida en que constituye un requisito indispensable para la viabilidad de dicha prestación, que el maestro haya cumplido la totalidad de requisitos en una entidad de carácter territorial. Analizó la normatividad aplicable al caso, es decir, las disposiciones contenidas en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989, y estimó que esta prestación fue concebida inicialmente en favor de los maestros de primaria oficiales previo el cumplimiento de unos requisitos señalados en la Ley, pero que después se hizo extensiva en favor de los maestros de secundaria del orden territorial, sin que dicha ampliación legislativa implicara cambio alguno en los requisitos para su reconocimiento. Finalmente señaló que, al haberse desempeñado la demandante al servicio de la docencia, en instituciones del orden nacional, tal circunstancia la excluye de los supuestos para el reconocimiento de la pensión gracia.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte actora interpuso recurso de apelación contra el anterior proveído (fl. 49 a 56): Argumenta la parte recurrente que, era innegable la vocación pensional de la demandante al haber reunido los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, prestación que debió ser pagada desde el año 1997. La correcta interpretación de la Ley 37 de 1993 no resulta ser restrictiva como tradicionalmente lo ha entendido la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL. Bajo este entendido, el artículo 3 de la citada ley quiso conceder a los maestros de secundaria en el orden municipal o departamental, con 20 años de servicio, la pensión gracia acordada para los docentes de primaria. Señala que la Ley 91 de 1989 preceptuó que la pensión gracia sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de que esta prestación se encuentre a cargo de la Nación. Así las cosas, el hecho de que la demandante, en la actualidad, goce de una pensión de jubilación, reconocida mediante Resolución No. 010265 de 30 de abril de 1998 de la Caja Nacional de Previsión Social, no es óbice para denegar las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones. El acto acusado Resolución No. 046689 de 30 de diciembre de 2005, por medio de la cual la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, negó la petición de reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia de la actora.

Hechos probados Según copia de la cédula de ciudadanía No. 41.308.055, la señora Aurelia Morales de Bonilla nació el 12 de noviembre de 1940, en el municipio de Ambalema, Tolima (fl. 82, cuaderno No. 2). De acuerdo con la certificación de 20 de septiembre de 1991, suscrita por el Director y el Pagador del Núcleo Escolar “Lepanto” del municipio de Murillo, Tolima, la señora Aurelia Morales de Bonilla prestó sus servicios al citado núcleo educativo, entre el 7 de noviembre de 1965 y el 30 de marzo de 1968 (fl. 7, cuaderno No. 2). Según certificado de 10 de septiembre de 1991, la demandante laboró como pagadora del 1 de mayo de 1968 al 20 de febrero de 1971 en el Internado Escolar, Bolívar, del municipio de Santa Isabel, Tolima (fl. 8, cuaderno No. 2). De acuerdo con la constancia suscrita en el mes de agosto de 1993 por el Director de la Colonia Escolar de Coconuto, Cauca, la señora Aurelia Morales de Bonilla laboró como Pagadora, en ese establecimiento educativo, del 1 de abril de 1978 al 30 de diciembre de 1979 (fl. 9, cuaderno No. 2). El Rector del Instituto Agrícola la Holanda, del municipio de Granada, Meta, certificó que la demandante prestó sus servicios en el empleo de Pagadora Almacenista, código 5045, grado 11, de la citada institución educativa entre el 18 de abril de 1983 y el 15 de junio de 2001 (fls. 10 y 51 a 52, cuaderno No. 2).

La demandante elevó solicitud escrita ante la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, tendiente a obtener el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación la cual le fue negada mediante Resolución No. 046689 de 30 de diciembre de 2005, suscrita por la Gerencia General de la entidad demandada. (fls. 2 a 8, cuaderno No.1). Problema jurídico por resolver Corresponde a la Sala precisar si es procedente el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a favor de la actora teniendo en cuenta el período de tiempo laborado como Pagadora en distintos centros educativos de los departamentos de Tolima y Meta. Del caso concreto La pensión gracia de jubilación fue consagrada mediante Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan prestado sus servicios en el Magisterio por un término no menor de 20 años; dicha norma establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditarse y ante quién deben comprobarse. El artículo 6º de la Ley 116 de 1928, extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. Consagró esta norma que para el cómputo de los años de servicio, se podrán sumar los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en la normalista, al igual que el laborado en la inspección. El artículo 3º inciso segundo de la Ley 37 de 1933, extendió nuevamente el

reconocimiento de la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Posteriormente, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, preceptúo que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. En resumen, de conformidad con las leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en

centros educativos de carácter nacional. La mencionada sentencia (S-699), señaló sobre el particular lo siguiente: “El artículo 1º de la Ley 114 mencionada es del siguiente tenor: “Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley”. El numeral 3º del artículo 4º prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales. El artículo 6º. De la Ley 116 de 1928 dispuso: “Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Destaca la Sala que, al sujetarse la regla transcrita a las exigencias de la Ley 114 de 1913 para que pudiera tenerse derecho a la pensión gracia, dejó vigente lo que éste ordenamiento prescribía en el sentido de que dicha prerrogativa no se otorgaba a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional. Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria. No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá,

los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”.

2. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados

(L.114 / 13: L. 116 / 28, y L. 28 / 33); proceso que culminó en 1980.

3. El artículo 15, No.2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”

4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la

referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “….con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. (...)” Como quedó visto, el artículo 15, numeral 2º, literal A de la Ley 91 de 1989, consagra que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les continuará reconociendo siempre que cumplan los requisitos.

Por tanto, para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que la actora acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya

desempeñado con honradez y consagración, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental. Descendiendo al caso en examen, y de acuerdo con las certificaciones que obran a folios 7, 8, 9 y 10, del cuaderno 2 del expediente, estima la Sala que, el hecho de que la demandante entre el 7 de noviembre de 1965 y el 15 de junio de 2001, hubiera desempeñado el empleo de pagador en diversas instituciones educativas de los departamentos de Tolima y Meta, no le permite disfrutar de una pensión gracia de jubilación toda vez que, el cargo de pagador no implica el ejercicio propiamente dicho de la actividad docente. En efecto, el Decreto 2277 de 1979, mediante el cual se adoptan normas para el ejercicio de la profesión docente, vigente al momento en que la actora prestaba sus servicios, prevé en su artículo 2 las actividades que corresponden al ejercicio de la profesión docente: “ARTICULO 2o. PROFESION DOCENTE. Las personas que ejercen la profesión docente se denominan genéricamente educadores. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás

actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo.”. Bajo estos supuestos, y de acuerdo con la norma transcrita, el empleo de Pagador no supone el ejercicio de funciones de dirección o coordinación de un centro educativo, así como tampoco de supervisión, inspección y programación de actividades propiamente educativas como lo exige el artículo 2 de la citada norma. Sobre este particular, la Sala estima pertinente precisar que, el empleo de Pagador pertenece al nivel administrativo de las instituciones educativas oficiales el cual, se limita a distribuir los recursos financieros, asignados para su funcionamiento, y al pago de la nómina, lo que a juicio de la Sala de ninguna manera compromete el ejercicio de la actividad docente. En relación con este tema la Sala1, en sentencia de 1 de marzo de 2007 Rad. 1964-2006. M.P. Jesús María Lemos Bustamante, se pronunció en un caso similar al presente, con los siguientes argumentos: 1 También pueden verse las sentencias de: 14 de junio de 2007. Rad. 0694-2006. M.P. Ana Margarita Olaya Forero y 7 de septiembre de 2006. Rad. 1752-2005 M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. “(…) De toda la reglamentación de la pensión gracia se deduce que la misma fue establecida con la finalidad de beneficiar a los docentes por las condiciones especiales de su función. Ahora bien, conforme al artículo 2º del Decreto 2277 de 1979, vigente para la época, son docentes quienes ejercen la profesión. Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza

en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto. Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo. El análisis de las pruebas allegadas al expediente demuestra que la actora prestó sus servicios como secretaria en la normal nacional del Sagrado Corazón en Chita, Boyacá, para una entidad del orden nacional, durante más de 20 años. El tiempo laborado como secretaria de la normal no es útil para efectos del reconocimiento de la pensión gracia debido a que esta se creó para los docentes y se desnaturalizaría la razón de ser de la pensión gracia, concebida inicialmente como una compensación o retribución a favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración pero que luego se extendió a los profesores de escuelas normales o inspectores de instrucción pública y a los maestros de escuela secundaria oficial, si se aplicara a los funcionarios administrativos de los establecimientos docentes. (…).”. Conforme a lo anterior, concluye la Sala que debido a que el empleo de Pagador desempeñado por la señora Aurelia Morales de Bonilla al servicio de varias instituciones educativas de los departamentos de Tolima y Meta, entre 1965 y

2001, no conlleva el ejercicio de la actividad docente, no es posible computar ese tiempo laborado para efectos del reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Así las cosas, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del 15 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE CONFÍRMASE la sentencia de 15 de septiembre de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por Aurelia Morales de Bonilla contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA GERARDO ARENAS

MONSALVE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ