CE-50001-23-31-000-2011-00038-01(ACU)-2011

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Se niega por inexistencia de norma que consagre un mandato exigible En este orden de ideas, se advierte que las normas que se alegan incumplidas no tienen un deber de obligatorio e inmediato cumplimiento, por el contrario tienen condicionamientos que impiden que su cumplimiento sea exigible. De la confrontación de los condicionamientos con las pruebas que obran en el proceso se advierte que el inmueble de la entidad accionada está dentro de una de las limitantes previstas en la normativa, pues ha manifestado que es necesario para el desarrollo normal de sus funciones.

NOTA DE RELATORIA: Sobre los requisitos para la prosperidad de una acción de cumplimiento, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032 y Sección Quinta, sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente

2004-02394

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 / LEY 1365 DE 2009 - ARTICULOS 27/ LEY 708 DE 2001 - ARTICULO 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil once (2011).

Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00038-01(ACU)

Actor: LUIS FERNANDO CARDENAS VALENCIA Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICIA NACIONAL DE COLOMBIA Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia del 24 de mayo de 2011 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó el cumplimiento solicitado en la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

Los señores Marco Aurelio Basto Morales, Gilberto Bohórquez Neuta, Luis Fernando Cárdenas Valencia, Jhon Alexander García Alvarez, Orlando Granados Acevedo, Víctor Orlando Gutiérrez Jiménez, Luis Enrique Jara García, Jaime Moreno Rojas, Jesús Mauricio Olarte Ruíz, Reinaldo Sánchez Vargas y Daniel Sastoque Romero, por conducto de apoderado, solicitan que se ordene al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de Colombia dar cumplimiento a los artículos 27 de la Ley 1365 de 2009, 8º de la Ley 708 de 2001, “…haciendo entrega al Municipio de Acacías (sic) Meta de los lotes de terreno urbano, denominado lote uno (1) ubicado en el perímetro urbano del Municipio de Acacias, Departamento de Meta, identificado catastralmente con el número 01-00-02070011-000, con una extensión superficiaria de Diez Hectáreas Cinco Mil Metros cuadrados (10 has, 5.000 mts2) y lote de terreno urbano denominado lote B, ubicado en el perímetro urbano del Municipio de Acacias, Departamento de Meta, identificado catastralmente con el numero (sic) 01-00-0207-0009-000. …”. Apoyan su solicitud en los hechos que se resumen a continuación:

En virtud de lo consagrado en el artículo 1º de la Ley 13 de 1985, el Gobierno Nacional cedió a título gratuito a favor del municipio de Acacias, Meta, parte de los terrenos pertenecientes a la Nación en donde funciona la “Colina (sic) Penal” del Oriente, correspondientes a los lotes identificados con las matrículas números 232-21126 y 232-21127. En el artículo 2º de la misma ley se previó que los lotes de terreno antes citados serían destinados por el municipio de Acacias, para la construcción del coliseo de ferias y exposiciones, plaza de toros, campos deportivos, programas de vivienda y demás obras de progreso social que éste requiriera. Mediante Acuerdo No. 016 de 1992 el Concejo Municipal de Acacias, Meta, “… autorizó al Alcalde Municipal, para ceder un lote de terreno de hasta 11.49 hectáreas y otorgar las respectivas escrituras a favor de la Policía Nacional, lote que se segregaría de uno de mayor extensión que le fuera donado por la Nación al Municipio mediante escritura pública 183 de 19888 (sic), esto es, el lote al que se ha hecho mención …”. Dicha cesión se formalizó con la escritura pública No. 463 del 14 de marzo de 1994 ante la Notaría Unica de Acacias. El inmueble fue entregado mediante Acta No. 001 de 19 de febrero de 1994 y se precisó que su destinación sería para “…la construcción de una Escuela de Carabineros de la Policía Nacional”. No obstante haber establecido de forma clara la destinación del predio cedido, es decir, la construcción de una escuela de carabineros de la Policía Nacional, no ha

sido posible llevarla a cabo, entre otros aspectos, porque los predios se encuentran en una “…zona especial para la localización del Terminal de Transportes, la ampliación de infraestructura educativa (CREAR) y otros equipamientos urbanos, lo cual exige que se encuentre aislada con áreas para amortiguación y a distancia suficiente de zonas residenciales para no ser afectadas por malos olores, ruidos y congestionamiento. Además exigen buenas vías de comunicación para lograr un tráfico fluido de buses, camiones y demás vehículos.”, conforme a lo manifestado por el Secretario de Planeación del municipio en certificación del 30 de junio de 2004. Con fundamento en lo anterior el 1º de noviembre de 2004 luego de transcurridos diez años sin utilizar el inmueble, el Alcalde Municipal de Acacias dirigió comunicación al Director General de la Policía Nacional de ese entonces, para solicitarle reconsiderara la posibilidad de devolver el predio. Ante la solicitud de la Alcaldía de Acacias, el Director de la Policía Nacional propuso una permuta del lote por uno que permitiera el asentamiento del escuadrón móvil de carabineros, “…hecho que es claramente indicativo de dos situaciones: la primera que el bien no es aprovechado por la entidad y la segunda que se le impide con ello al Municipio darle utilización en pro de su comunidad a pesar de que la devolución del bien objeto de la cesión inicialmente realizada no se encontraba condicionada a permuta u otro convenio similar. ...”. En cumplimiento a la orden dada por el Presidente de la República, en Consejo Comunal celebrado en el año 2004, el Director de la Policía Nacional dio poder al

Coronel William Orlando Núñez Corredor para que llevara a cabo el trámite de entrega del inmueble, sin embargo no se materializó dicha orden, pese a lo dispuesto en la Ley 998 de 2005. En escrito del 5 de enero de 2011 se solicitó al Ministerio de Defensa NacionalPolicía Nacional la transferencia del inmueble conforme con lo previsto en la Ley 1365 de 2009, sin que hasta la fecha hayan dado respuesta, por lo que se constituyó en renuencia.

2. La contestación de la demanda.

La Policía Nacional manifestó que ha solicitado el cambio de destinación del inmueble para poder disponer de éste, pues en el Acuerdo 016 de 1992 el municipio se lo donó con la única condición que sería destinado para la construcción de una Escuela de Carabineros que no ha podido realizar por expresa prohibición de la Secretaría de Planeación del municipio, lo que la ha obligado a incumplir el objeto del Acuerdo Municipal. Adujo que si la Alcaldía cambió la destinación del inmueble de la Policía mediante el plan de ordenamiento territorial porque quiere utilizar el predio para su desarrollo, pues lo propio es que se le indemnice o se le dé otro terreno similar en condiciones de tamaño y ubicación. Aclaró que la única condición de la donación de los predios de terreno por parte de la Alcaldía de Acacias, Meta, era la destinación, no así un plazo para la construcción de la escuela de carabineros. Propuso como excepción la improcedencia de la acción, en razón a que existen otros mecanismos para reclamar los derechos del inmueble; agrega que en ningún momento ha manifestado que el lote de terreno no sea necesario para el

desarrollo de sus funciones, en un principio tuvieron dificultades de orden público para construir la escuela y ahora de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial la Alcaldía de Acacias se le prohíbe adelantar la obra. Finalmente alegó que si la Alcaldía necesita el predio entregado en donación para su desarrollo, debe llegar a un acuerdo con la accionada y, en caso contrario iniciar las acciones judiciales pertinentes, toda vez que no puede so pretexto de acatar un plan de ordenamiento territorial desconocer derechos legalmente adquiridos y menos iniciar la acción constitucional fundada en interpretaciones parcializadas de las normas.

3. El fallo impugnado.

El Tribunal Administrativo del Meta en providencia del 24 de mayo de 2011 negó el cumplimiento solicitado en la acción constitucional ejercida. Adujo que las normas invocadas no se pueden hacer cumplir por cuanto éstas prevén que no son susceptibles de transferencia los inmuebles que se requieran para el desarrollo de las funciones de la entidad, como en efecto ocurre en el sub judice, toda vez que de acuerdo con las pruebas obrantes dentro del proceso, la accionada ha manifestado que los terrenos donados por la Alcaldía de Acacias son necesarios para el desarrollo de sus funciones. Concluyó que al no existir situación fáctica que signifique un desconocimiento de lo mandado en las disposiciones citadas, no es posible endilgarle a la accionada el incumplimiento de la normativa en lo que se refiere al proceso de entrega a título gratuito de bienes inmuebles a otras entidades públicas conforme a sus necesidades, pues como se señaló, la entidad accionada necesita esos lotes para el desarrollo de sus funciones.

4. La impugnación.

Los accionantes manifestaron que el lote de terreno cedido a la Policía Nacional, a la fecha no se le ha dado uso, ni es necesario para el desarrollo de funciones policiales, y si es de vital importancia para el desarrollo social y económico del municipio, por cuanto una vez restituido se pretende desarrollar un complejo comercial que redundara en beneficio de la población, que obedece a políticas de desarrollo económico. Adujeron que la accionada ha incumplido no sólo las normas invocadas, sino la decisión contenida en el poder otorgado por parte del Director de la Policía Nacional. Sostuvieron que las órdenes contenidas en las leyes y actos administrativos citados son claras, expresas y actualmente exigibles, por tanto solicitan que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se ordene a la accionada dar cumplimiento a las normas citadas.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

Esta sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. De la acción de cumplimiento.

El artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997 otorgan a toda

persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente los siguientes presupuestos: i) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) Que la norma esté vigente, iii) Que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y iv) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate.1

3. Objeto de la impugnación.

Los accionantes buscan que el lote de terreno cedido a la Policía Nacional sea transferido al municipio de Acacias, Meta, debido a que a la fecha no se le ha dado uso ni es necesario para el desarrollo de funciones policiales; por el contrario si es de vital importancia para el desarrollo social y económico del municipio, por cuanto una vez restituido se pretende desarrollar un complejo comercial que 1 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 6

de noviembre de 1997, expediente ACU-032.y Sección Quinta, Sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394.. redundará en beneficio de la población y obedece a políticas de desarrollo económico. Adujeron que la entidad accionada ha incumplido no sólo las normas invocadas, sino la decisión contenida en el poder otorgado por parte del Director de la Policía Nacional, pues éstas contienen disposiciones claras, expresas y actualmente exigibles, por tanto solicitan se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se ordene a la accionada dar cumplimiento a las normas citadas.

4. Marco jurídico del asunto.

Está conformado por el artículo 27 de la Ley 1365 de 2009, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2010, que prevé: “…ARTICULO 27. Cuando los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación posean bienes inmuebles que en la actualidad no se estén utilizando o que no sean necesarios para el desarrollo normal de sus funciones, deben desarrollar todas las actividades tendientes a cumplir con lo establecido en el artículo 8o de la Ley 708 de 2001 y sus decretos reglamentarios. Así mismo, cuando dichos órganos funcionen en inmuebles de propiedad de particulares en calidad de arrendatarios, deben efectuar las gestiones necesarias para su traslado a un inmueble

que actualmente no se encuentre ocupado por otra entidad pública y que sea de su propiedad. “. El artículo 8º de la Ley 708 de 2001, por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de interés social y se dictan otras disposiciones, que señala: “… ARTICULO 8º. Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que hagan parte de cualquiera de las ramas del poder público, así como de los órganos autónomos e independientes, que no tengan vocación para la construcción de vivienda de interés social, y además que no los requieran para el desarrollo de sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa que deberán tener las entidades, deben ser transferidos a título gratuito a otras entidades públicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepción de aquellos ocupados ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de interés social, los cuales deberán ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989. …”.

5. El caso concreto. 5.1. De lo que se encuentra probado.

Del acervo probatorio se observa: Los accionantes agotaron el requisito de procedibilidad establecido por el artículo 8° de la Ley 393 de 1997, según se desprende del oficio del 5 de enero de 2010 dirigido al Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de Colombia (fls. 52 y 53). La entidad accionada guardó silencio frente a la solicitud presentada por los

actores pese al señalamiento de las normas presuntamente incumplidas. 5.2. Estudio del recurso. La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente, los siguientes presupuestos: i) que la obligación que se solicita hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) que la norma esté vigente; iii) que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y; iv) que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate. 2 En el sub lite se demanda el cumplimiento de los artículos 27 de la Ley 1365 de 2009 y 8º de la Ley 708 de 2001, para que la accionada haga “…entrega al Municipio de Acacías (sic) Meta de los lotes de terreno urbano, denominado (sic) lote uno (1) ubicado en el perímetro urbano del Municipio de Acacias, Departamento de Meta, identificado catastralmente con el número 01-00-02070011-000, con una extensión superficiaria de Diez Hectáreas Cinco Mil Metros 2 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032 y Sección Quinta, sentencia del 6 de febrero de 2003,

expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394. cuadrados (10 has, 5.000 mts2) y lote de terreno urbano denominado lote B, ubicado en el perímetro urbano del Municipio de Acacias, Departamento de Meta, identificado catastralmente con el numero (sic) 01-00-0207-0009-000. …”. La demandada se opone a la prosperidad de las pretensiones, porque considera que ha solicitado el cambio de destinación del inmueble para poder disponer de éste, pues en el Acuerdo 016 de 1992 el municipio se lo donó con la única condición de que fuera destinado para la construcción de una Escuela de Carabineros que no ha podido realizar por expresa prohibición de la Secretaría de Planeación del municipio, lo que la ha obligado a incumplir el objeto del Acuerdo Municipal. Adujo que si la Alcaldía cambió la destinación del inmueble de la Policía mediante el plan de ordenamiento territorial, porque quiere utilizar el predio para su desarrollo, lo propio es que se le indemnice o se le dé otro terreno similar en condiciones de tamaño y ubicación. Aclaró que la única condición de la donación de los predios de terreno por parte de la Alcaldía de Acacias, Meta, era la destinación y no se estableció el plazo para la construcción de la escuela de carabineros; agrega que en ningún momento ha manifestado que el lote de terreno no sea necesario para el desarrollo de sus funciones, pues si bien en un principio tuvieron dificultades de orden público para construir la escuela, ahora la administración municipal le prohíbe adelantar la obra con fundamento en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Efectivamente el artículo 8º de la Ley 708 de 2001, prevé que los bienes inmuebles de las entidades públicas deben ser transferidos a título gratuito a otras entidades públicas siempre y cuando: (i) no los requieran para el desarrollo de sus funciones; (ii) no se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa; y (iii) exista el reglamento que expida el Gobierno Nacional. Además se reitera que la Ley 708 de 2001, establece normas en materia de subsidio familiar para vivienda de interés social. La entidad accionada ha afirmado que el inmueble cedido por el municipio de Acacias es necesario para el desarrollo de sus funciones, que no ha podido utilizar en razón a problemas de orden público y a que el municipio de Acacias, le ha impedido cumplir con la construcción de la Escuela de Carabineros. El Comandante del Departamento de Policía del Meta, le solicitó al Alcalde de Acacias el cambio de destinación del lote entregado en donación, para desarrollar un nuevo proyecto de carácter recreacional para toda la familia policial o en su defecto que se le entregara un bien inmueble en el que se pueda construir un centro vacacional para los miembros de la institución, conforme esta acreditado en comunicación del 10 de mayo de 2008. En este orden de ideas, se advierte que las normas que se alegan incumplidas no tienen un deber de obligatorio e inmediato cumplimiento, por el contrario tienen condicionamientos que impiden que su cumplimiento sea exigible. De la confrontación de los condicionamientos con las pruebas que obran en el proceso se advierte que el inmueble de la entidad accionada está dentro de una

de las limitantes previstas en la normativa, pues ha manifestado que es necesario para el desarrollo normal de sus funciones. Por otra parte se resalta que los accionantes argumentan que la recuperación del inmueble es de “…vital importancia para el desarrollo social y económico del municipio, pues una vez restituido se pretende sobre el desarrollar un complejo comercial que redunda en beneficio de la población y de cada uno de los ciudadanos del municipio…”, pretensión que nada tiene que ver con la controversia planteada y que va en contravía de lo previsto en la Ley 708 de 2001 que establece normas referentes al subsidio familiar para vivienda de interés social. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia de primera instancia dictada el 24 de mayo de 2011 por el Tribunal Administrativo del Meta.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MAURICIO TORRES CUERVO SUSANA BUITRAGO

VALENCIA

Presidente (AUSENTE EN COMISION)

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ (E) ALBERTO YEPES

BARREIRO