CE-50001-23-31-000-2011-00407-01(ACU)-2011

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Renuencia como requisito de procedibilidad de la acción En el caso concreto, estos documentos no obran en el expediente, y no es de recibo el argumento del actor según el cual “…efectivamente se hicieron las reclamaciones ante los organismos accionados y se interpusieron los recursos pertinentes…”, ya que ello no constituye la prueba de la renuencia que exige la Ley. Además, si bien el accionante señaló la existencia de un perjuicio irremediable, no lo sustentó en la demanda, ni allegó prueba de esa condición que lo exonere de acreditar el requisito de procedibilidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 8

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro instrumento de defensa judicial / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Carácter residual y excepcional De esta manera, el actor no solo está formulando una pretensión diferente al cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o un acto administrativo, sino que también está cuestionando la legalidad de los actos administrativos, mediante los cuales las autoridades demandadas le negaron dicha pretensión, situación para la cual no está prevista la acción de cumplimiento, y frente a la que existe otro medio de defensa judicial idóneo, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente (E): MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil once (2011) Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00407-01(ACU)

Actor: ALONSO CHAVARRO MARTINEZ Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTROS Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto dictado el 26 de agosto de 2011, por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual rechazó de plano la demanda.

ANTECEDENTES Mediante escrito radicado el 19 de julio de 2011, el señor Alonso Chavarro Martínez interpuso acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Caja Nacional de Previsión Social y la Unidad de Patrimonio Autónomo Buenfuturo, y en la demanda solicitó: “…se sirva ordenar el cumplimiento de la siguientes normas: a) Artículo 37 del Decreto Ley 3118 de 1968. b) Artículo 7 de la Ley 33 de 1985. c) Artículo 37 de la Ley 100 de 1993. d) Artículo 66 de la Ley 100 de 1993. e) Ley 797 art 13 del 2003. f) Fallo de tutela de fecha 15 de diciembre de 2010, proferido por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Acacias - Meta. Para que con el cumplimiento de estas leyes, se corrija el acto administrativo o resolución No. PAP-018040 de 12 de Octubre de 20101

proferido por la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL

E.I.C.E. en liquidación, PATRIMONIO AUTONOMO BUENFUTURO y en consecuencia ordenar a las autoridades renuentes al cumplimiento del deber omitido, pues me están causando graves perjuicios tanto económicos como morales, pues soy un desplazado por la violencia que vivo en el Municipio de Castilla La Nueva - Meta y no tengo una vivienda digna. Solicito en consecuencia, se ordene el pago inmediato de los dineros mencionados, junto con sus intereses, rendimientos financieros y perjuicios causados desde la fecha en que se hicieron las respectivas consignaciones y hasta la fecha del pago respectivo” (fls. 4-5). De la acción conoció el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que por auto de 21 de julio de 2011 (fls. 43-44), declaró su falta de competencia para conocer del asunto por estar dirigida la demanda contra una autoridad del orden nacional y, por ello, ser los Tribunales Administrativos los 1 “Por medio del cual se niega una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.” (fls. 14-16). competentes para el efecto conforme lo establece el artículo 132 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010, motivo por el cual lo remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por auto de 4 de agosto de 2011, la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró su falta de competencia ya que el domicilio del demandante se encuentra en el Municipio de Castilla La Nueva, Departamento del Meta y, por ende, de conformidad con el artículo 3° de la Ley

393 de 1997, el Tribunal Administrativo de ese ente territorial es el competente para conocer de la presente acción de cumplimiento. Mediante auto de 26 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo del Meta rechazó de plano la acción de cumplimiento y como sustento de su decisión indicó que el actor no solicitó “…a los entes demandados… el cumplimiento de norma o acto administrativo alguno, [y] si bien es cierto (…) aporta todos los actos administrativos y sentencia que se han proferido en torno a su situación, para efectos de la procedibilidad de la presente acción debía acreditar [la renuencia de la autoridad obligada al cumplimiento]” establecido en el segundo inciso del artículo 8° de la Ley 393 de 1997 (fl. 59). Inconforme con la anterior decisión, el actor la impugnó con fundamento en que “…efectivamente se hicieron las reclamaciones ante los organismos accionados y se interpusieron los recursos pertinentes, se indicó por qué motivo se hacían las reclamaciones, las cuales fueron negadas en todas las instancias y se indicó la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido” (fls. 62-63). Afirmó que no le corresponde a “…la parte interesada (…) indicar las normas que el funcionario debe aplicar, sino que es éste quien con su experiencia, aplicando además, las reglas de la sana crítica debe aplicar las normas que rigen los diferentes escenarios que se le presentan a su consideración por los ciudadanos que no siendo abogados, no tienen el conocimiento jurídico de todas las normas y cuáles son las que se aplican al caso que está exponiendo.” (fl. 63).

Adujo que no cuenta con otro medio eficaz “…para la defensa de [sus] derechos constitucionales fundamentales ante la situación de agravio, por el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso al no haber aplicado [las autoridades demandadas], las normas vigentes para el momento en que se produjeron los hechos objeto de reclamo.” (fl. 63). Por auto de 13 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Meta, concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación. CONSIDERACIONES Esta Sección tiene competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto dictado el 26 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo del Meta, porque así lo determina el artículo 129 del C.C.A. (Mod. Dto. 597/88 Art. 2 y Ley 446/98 Art. 37)2, y porque según el artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010, que adicionó el numeral 14 al artículo 132 del C.C.A., los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de las acciones de cumplimiento interpuestas contra entidades públicas del nivel nacional; además, porque según el Acuerdo 015 del 22 de febrero de 2011, la Sala Plena del Consejo de Estado dispuso que fuera la Sección Quinta, quien asumiera exclusivamente el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones. 2 Esta Sala ha considerado que contra el auto que rechaza de plano la demanda de cumplimiento es procedente el recurso de apelación en los siguientes términos: “Si bien el artículo 16 de la Ley 392 de 1997 previó que “...Las providencias que se dict[aran] en el trámite de la acción de cumplimiento, con excepción

de la sentencia, carec[ían ] de recursos...”, el artículo 30 ibídem estableció que “...En los aspectos no contemplados por esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en los que sea compatible con la naturaleza de las acciones de cumplimiento...”. Así, a pesar que conforme el artículo 12 de la Ley de cumplimiento la demanda sólo pueda rechazarse en dos (2) eventos, a saber: (i) cuando el demandante no se allana a corregir las deficiencias que con ocasión del examen de la demanda informa el Juez de conocimiento y (ii) cuando no se allega prueba de la renuencia, en virtud de la remisión contenida en el artículo 30 se ha considerado la procedencia del rechazo por otras causales, como aquella aludida en el auto de 26 de junio de 2005, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección C. Entonces, de la misma manera que la demanda de cumplimiento puede rechazarse por razones diferentes a las aludidas en el artículo 12 antes citado, la providencia que así lo decide es susceptible de recursos, y para el caso resultan procedentes aquellos que en forma general establece el Código Contencioso Administrativo según la decisión que se adopte, en este caso el de apelación, como se lee en el número 1, del artículo 181 ibídem.” auto de 16 de febrero de 2006, esta Sala en el proceso de Radicación No. 11001-03-15-000-200500975-00 A partir de los antecedentes la Sala entrará a determinar si, tal como lo decidió el Tribunal Administrativo del Meta, la acción de cumplimiento debe rechazarse de

plano porque el actor no acreditó ab initio el requisito de procedibilidad, esto es, aportar prueba de la renuencia de las autoridades demandadas que deben cumplir con el deber legal. O, si el requisito está acreditado en el expediente porque el actor hizo las reclamaciones y presentó los recursos respectivos ante las autoridades demandadas. Para resolver el problema jurídico planteado se tiene en cuenta que la Ley 393 de 1997, en su artículo 8°, establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.” (Negrillas de la Sala). Y, además el artículo 12 de la misma normativa indica que:

“Dentro de los tres (3) días siguientes a la presentación de la demanda el Juez de cumplimiento decidirá sobre su admisión o rechazo. Si la solicitud careciere de alguno de los requisitos señalados en el artículo 10 se prevendrá al solicitante para que la corrija en el término de dos (2) días. Si no lo hiciere dentro de este término la demanda será rechazada. En caso de que no aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8o, salvo que se trate de la excepción allí contemplada, el rechazo procederá de plano. Si la solicitud fuere verbal, el Juez procederá a corregirla en el acto con la información adicional que le proporcione el solicitante.” (Negrillas de la Sala). Pues bien, la Ley 393 de 1997 exige al actor, como uno de los requisitos mínimos para que la acción de cumplimiento proceda3, que aporte con la demanda la prueba de haber requerido directamente a la entidad demandada el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desconocido por ésta, previo al ejercicio de la acción. Este incumplimiento deberá haberse ratificado por la autoridad, ya sea de manera expresa mediante escrito comunicado dentro de los 10 días siguientes a la presentación de la petición, o tácitamente por haber guardado silencio dentro de ése mismo término. De esta forma, el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento se satisface mediante los escritos de solicitud del interesado y de la respuesta de la autoridad -o el sólo escrito de solicitud, cuando la autoridad no contestó-4, que deben acompañarse con la demanda. 3 La jurisprudencia de esta Corporación, ha determinado que según la Ley 393 de 1997, “los requisitos

mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes: 1º Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). 2º Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º). 3º Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). 4º No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.” (negrillas fuera del texto origina) Sentencia de 6 de mayo de 2004, Radicación número: 63001-23-31-000-2004-0073-01(ACU). 4 Además, en estos escritos deberán observarse los siguientes presupuestos: “a) que coincidan claramente en el escrito de renuencia y en la demanda, las normas o actos administrativos calificados como incumplidos, b) que sea idéntico el contenido de lo pretendido ante la administración, a lo planteado ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de cumplimiento, c) que quien suscribe la petición de renuencia sea el actor del proceso,

d) que la entidad a la cual va dirigida la petición previa sea la misma que se demanda en la acción de cumplimiento y, e) que la autoridad a quien va dirigido el escrito se haya ratificado en el incumplimiento del deber legal o administrativo reclamado o haya guardado silencio frente a la solicitud.” Véanse, entre muchas otras providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta. Exp. ACU-0653, sentencia del 16 de diciembre de 2004. En el caso concreto, estos documentos no obran en el expediente, y no es de recibo el argumento del actor según el cual “…efectivamente se hicieron las reclamaciones ante los organismos accionados y se interpusieron los recursos pertinentes…”, ya que ello no constituye la prueba de la renuencia que exige la Ley. Además, si bien el accionante señaló la existencia de un perjuicio irremediable, no lo sustentó en la demanda, ni allegó prueba de esa condición que lo exonere de acreditar el requisito de procedibilidad. De otro lado, la Sala le recuerda al actor que vía acción de cumplimiento no se pueden ventilar controversias como la que plantea en su demanda, donde lo pretendido es algo diferente a que una autoridad, “…a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo”5, efectivamente lo haga. Lo anterior, porque su pretensión está encaminada puntualmente a que este juez constitucional ordene el reconocimiento y pago de su indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. De esta manera, el actor no solo está formulando una pretensión diferente al cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o un acto administrativo,

sino que también está cuestionando la legalidad de los actos administrativos, mediante los cuales las autoridades demandadas le negaron dicha pretensión, situación para la cual no está prevista la acción de cumplimiento, y frente a la que existe otro medio de defensa judicial idóneo, esto es, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, si en gracia de discusión el actor acreditara el cumplimiento de la renuencia ya descrito, de proseguirse con la presente acción ella concluiría con su indefectible rechazo por ser improcedente, ya que así lo establece el artículo 9°6 5 Artículo 5 de la Ley 393 de 1997: “AUTORIDAD PUBLICA CONTRA QUIEN SE DIRIGE. La Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo. (…)” 6 El artículo completo dice: “IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” de la Ley 393 de 1997, que indica que la acción de cumplimiento no procederá

“cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”, condición esta que. como se expuso anteriormente, no se encuentra acreditada en el expediente. En conclusión, se confirmará el auto dictado el 26 de agosto de 2011 por el Tribunal Administrativo del Meta, que rechazó de plano la demanda, ya que el actor no cumplió con el requisito de procedibilidad y esa es la consecuencia jurídica establecida en el artículo 12 de la Ley que desarrolla las acciones de cumplimiento; pero además, porque cuenta con otro medio de defensa judicial para la consecución de sus pretensiones. En consecuencia se… RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMASE el auto dictado el 26 de agosto de 2011, por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro de la acción de cumplimiento promovida por el señor Alonso Chavarro Martínez contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Caja Nacional de Previsión Social y la Unidad de Patrimonio Autónomo Buenfuturo.

SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, envíese el expediente al Tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MAURICIO TORRES CUERVO

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA MARIA ELIZABETH GARCIA

GONZALEZ

(Ausente en Comisión)

ALBERTO YEPES BARREIRO