CE-50001-23-31-000-2011-00499-01(0241-13)-2014

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad / ACTO FICTO O PRESUNTO - Puede demandarse en cualquier tiempo / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedente Sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho aducida por el Aquo, se resalta que el acto acusado es ficto o presunto, pues surgió con ocasión del silencio administrativo negativo ante la solicitud elevada por la demandante a la E.S.E Policarpa Salavarrieta, el 12 de septiembre de 2007, en la que pidió le fueran pagadas las acreencias laborales a las que considera tiene derecho, toda vez que laboró como bacterióloga para dicha entidad, antes de que ésta fuera liquidada. Así las cosas, al tratarse de un acto presunto, según los artículos 135 y 136, numeral 3, del C.C.A. la presente demanda podía interponerse en cualquier tiempo. En este orden, la demanda se tiene como presentada oportunamente, en virtud del silencio administrativo negativo originado en la no contestación de la petición del 12 de septiembre de 2007.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00499-01(0241-13)

Actor: ADRIANA MARCELA JIMENEZ BELLO

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto de 13 de diciembre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio del cual se rechazó por caducidad la demanda formulada por la señora Adriana Marcela Jiménez Bello contra la NaciónPresidencia de la República y la

NaciónMinisterio de la Protección Social. ANTECEDENTES La señora Adriana Marcela Jiménez Bello, en ejercicio de la acción de reparación directa y por intermedio de apoderado, solicitó que se declare que (fls. 1 a 12): - Las entidades demandadas son responsables del pago de la totalidad de los perjuicios ocasionados a la actora con motivo de la liquidación definitiva de la E.S.E. Policarpa Salavarrieta, llevada a cabo el 15 de septiembre de 2009 y que corresponden a las prestaciones sociales que la entidad liquidada debe a la demandante. - La parte demandada debe pagar a la accionante diferentes sumas de dinero, por concepto de lucro cesante y daño emergente. Además, solicitó que se condene a las accionadas a pagar a la actora los intereses bancarios vigentes al momento de la ejecutoria de la providencia, esto es, la sentencia o el acta de conciliación a que hubiere lugar. Asimismo, que las condenas que se pretenden se actualicen, una vez ejecutoriada la sentencia, de acuerdo con el índice de precios del consumidor (IPC) y que cumpla tal providencia en los términos del artículo 176 del C.C.A.

PROVIDENCIA RECURRIDA

El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 13 de diciembre de 2011 rechazó por caducidad la demanda presentada por la señora Adriana Marcela Jiménez Bello contra de la NaciónPresidencia de la República y la NaciónMinisterio de la Protección Social, con fundamento en los siguientes argumentos (fls. 27 a 29 Vto.): Señaló que con la demanda, la accionante pretende le sean pagados los salarios y prestaciones sociales a los cuales considera tiene derecho, puesto que prestó sus servicios como trabajadora para la E.S.E. Policarpa Salavarrieta. Argumentó que por lo anterior, la acción de repetición formulada no es la adecuada y que por el contrario, se debió haber acudido a la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Manifestó que dentro del expediente se encuentra un derecho de petición en el que la actora solicitó a la E.S.E Policarpa Salavarrieta, el pago de las prestaciones sociales debidas, sin que hasta la fecha de presentación de la demanda hubiese obtenido respuesta alguna, configurándose así un silencio administrativo negativo, el cual debió ser acusado mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Aclaró que aun cuando la demandante puede decidir la acción a instaurar, ésta debe estar sujeta a los presupuestos legales conforme a lo pretendido y afirmó que de no ser así, se impone una inadmisión de la demanda o un fallo inhibitorio en caso de que el juez no advierta la ineptitud de la misma, debido a la errónea selección de la acción ejercida.

Por último, sostuvo que en todo caso, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra caducada. EL RECURSO DE APELACIÓN Solicita la parte actora que se revoque el auto apelado y, en su lugar, se admita la demanda por las razones que se resumen a continuación (fls. 30 a 33): Alega que con ocasión a que la E.S.E Policarpa Salavarrieta fue liquidada el 15 de septiembre de 2009, no puede ser ésta considerada sujeto de derechos ni objeto de obligaciones, en tanto, no es posible instaurar acción de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra. Sostiene que los derechos laborales prescriben luego de tres años, contados a partir del retiro del servicio y que teniendo en cuenta que la liquidación de la E.S.E. en mención, se llevó a cabo antes de transcurrido dicho término, no se puede presentar entonces la acción antes aludida. Afirma que la única acción que procede interponer, dadas las circunstancias expuestas, es la de reparación directa, toda vez que con motivo de la liquidación de la E.S.E Policarpa Salavarrieta, se causaron a la demandante perjuicios económicos y morales. CONSIDERACIONES Problema jurídico En el asunto bajo estudio, se determinará si la acción procedente, de acuerdo a los hechos y pretensiones de la demanda es la de nulidad y restablecimiento del derecho y como consecuencia de ello, si la acción se interpuso dentro del término de caducidad de cuatro meses previsto por el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

Caso en concreto Solicita la demandante, mediante acción de reparación directa, que las entidades demandadas le paguen las prestaciones sociales a que considera tiene derecho, por cuanto laboró para la E.S.E Policarpa Salavarrieta. Descendiendo al caso bajo estudio, observa la Sala que a pesar de que la demandante no solicita la nulidad de un acto administrativo, ni restablecimiento alguno, se encuentra dentro del expediente que la actora presentó un derecho de petición (fl. 16 del 2do cuaderno), a la E.S.E. Policarpa Salavarrieta solicitando se le pagaran las prestaciones sociales a ella debidas; sin embargo, hasta la fecha de presentación de la demanda, no obtuvo respuesta alguna, por lo que se configuró un silencio administrativo negativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 401 del C.C.A. Ahora bien, en este punto, es importante establecer las diferencias existentes entre la acción de reparación directa, y la de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que en razón del silencio administrativo antes aludido, existe un acto administrativo ficto o presunto. Sobre este aspecto se ha pronunciado la Corporación, en sentencia de 14 de marzo de 2013, Rad. 26729, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez: “(…) Al respecto, ha sido abundante la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la

demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional; de allí que si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues para obtener el resarcimiento del perjuicio resulta necesario el pronunciamiento acerca de la anulabilidad del acto por violación de los preceptos superiores para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que revisten tales actos jurídicos y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo 66 del C.C.A.2. Resulta importante reiterar que la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del C.C.A., está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos -o por cualquiera otra causa-, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando éste constituye, como en el 1 “ARTÍCULO 40. SILENCIO NEGATIVO. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que ésta es negativa. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.” 2 En tal sentido pueden consultarse, entre muchas otras decisiones, la sentencia de 13 de mayo

de 2009, exp. 15.652. M.P. Myriam Guerrero de Escobar; sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 15.906. presente caso, la fuente de un daño, la ley prevé como acción generalmente pertinente3 la de nulidad y restablecimiento del derecho.” Conforme lo expuesto, aunque la parte actora dijo ejercer la acción de reparación directa, se advierte que de acuerdo a los hechos de la demanda, lo que realmente se pretende es el pago de unas prestaciones sociales debidas a la accionante, lo que implica cuestionar la legalidad del acto administrativo que sobrevino del silencio administrativo negativo, por tanto, la acción que procede es la de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como lo señaló el Tribunal. De esta manera y como el juez contencioso está facultado para adecuar la acción incoada en la demanda, la Sala establece que la acción pertinente para controvertir el acto administrativo producto del silencio administrativo negativo, es la de nulidad y restablecimiento del derecho. De otro lado, sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho aducida por el Aquo, se resalta que el acto acusado es ficto o presunto, pues surgió con ocasión del silencio administrativo negativo ante la solicitud elevada por la demandante a la E.S.E Policarpa Salavarrieta, el 12 de septiembre de 2007, en la que pidió le fueran pagadas las acreencias laborales a las que considera tiene derecho, toda vez que laboró como bacterióloga para dicha entidad, antes de que ésta fuera liquidada.

3 Sin perjuicio de lo expuesto por la Sala respecto de la procedencia de la acción de reparación directa para obtener la reparación del daño que proviene de un acto administrativo que se ajusta al ordenamiento jurídico; al respecto cabe tener en cuenta, entre otras, lo considerado en las sentencias proferida por la Sección Primera de esta Corporación el 22 de mayo de 1997, exp. 4207; providencia del 8 de mayo de 1997, exp. 4208; del 8 de mayo de 1997, exp. 4291; Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16.079. M.P. Ramiro Saavedra B, reiterada en sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17.811. Así las cosas, al tratarse de un acto presunto, según los artículos 1354 y 136, numeral 3, del C.C.A. la presente demanda podía interponerse en cualquier tiempo:

“ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES.

1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. (…).”.

3. La acción sobre los actos presuntos que resuelvan un recurso podrá interponerse en cualquier tiempo. (Resaltado fuera del texto)

En este orden, la demanda se tiene como presentada oportunamente, en virtud del silencio administrativo negativo originado en la no contestación de la petición del 12 de septiembre de 2007. Por lo anterior, la Sala revocará el auto de 13 de diciembre de 2011 mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta, rechazó de plano la demanda presentada por la señora Adriana Marcela Jiménez Bello contra la NaciónPresidencia de la República y la NaciónMinisterio de la Protección Social. 4 “ARTÍCULO 135. POSIBILIDAD DE DEMANDA ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA ACTOS PARTICULARES. <Subrogado por el artículo 22 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.” En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, RESUELVE: REVÓCASE el auto de 13 de diciembre de 2011, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta rechazó de plano la demanda formulada por la señora Adriana Marcela Jiménez Bello contra la NaciónPresidencia de la República y la

NaciónMinisterio de la Protección Social. En su lugar: DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo del Meta para que decida sobre la admisibilidad de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este auto.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN (E)

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

JORM/Lmr.