CE-50001-23-31-000-2012-00018-01(ACU)-2012

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro instrumento de defensa judicial para solicitar reparación por servidumbre / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Carácter residual y excepcional Así, se advierte que las normas sobre las cuales se solicita su cumplimiento conceden a las empresas de servicios públicos la facultad de realizar las afectaciones necesarias para garantizar la prestación del servicio. Es por ello que el propietario que se sienta afectado tiene a su alcance las acciones ordinarias, como lo es la acción de reparación directa, para obtener la reparación de los perjuicios que con ellas se causen, ya que la acción de cumplimiento resulta improcedente para lograr este objetivo debido a su naturaleza subsidiaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 50001-23-31-000-2012-00018-01(ACU)

Actor: ESNEDA CECILIA RODRIGUEZ CARO Demandado: ELECTRIFICADORA DEL META S.A. - E.S.P Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 6 de junio de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda.

La señora Esneda Cecilia Rodríguez Caro, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción prevista por la Ley 393 de 1997, demandó a la Electrificadora del

Meta S.A. E.S.P., para que se le ordene dar cumplimiento a los artículos 27 de la Ley 56 de 1981 y 1º y 2º del Decreto 2580 de 1985. (fl. 1). Dichas pretensiones las fundamentó en los siguientes hechos:  Que la accionante es propietaria del predio “Finca Alcaraban” ubicado en la vereda “Inspol Jardín de las Peñas” municipio de Mesetas (Meta).  Que en el inmueble citado la Electrificadora del Meta construyó redes de conducción eléctrica en un área de 934 metros, sin que a la fecha haya agotado el trámite legal para la imposición del derecho de servidumbre previsto en la Ley 56 de 1981 y en el Decreto 2580 de 1985.  Que el artículo 27 de la Ley 56 de 1981, en concordancia con los artículos 1º y 2º del Decreto 2580 de 1985, prevén que “…corresponde a la entidad de derecho púbico que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica”, por tanto, la entidad accionada tiene la obligación de adelantar ese trámite para realizar el pago de la indemnización por los daños que la imposición de la servidumbre le causan.  Que el 16 de noviembre de 2011 presentó derecho de petición a la Electrificadora del Meta, en el que solicitó promover “los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de

energía eléctrica en el predio FINCA ALCARABAN, ubicado en la vereda INSPOL JARDIN DE LAS PEÑAS en jurisdicción del municipio de Mesetas (Meta), de propiedad de la señora ESNEDA CECILIA RODRIGUEZ CARO;”.  Que mediante comunicación del 26 de diciembre de 2011 la entidad accionada respondió la petición con los siguientes argumentos: (i) que las obras de infraestructura eléctrica están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente; por consiguiente, son consideradas servicios públicos de carácter esencial, obligatorio, solidario y de utilidad pública; (ii) en el caso de afectación u ocupación de predios “…con la construcción de una obra, como es la constitución de servidumbre de conducción de energía eléctrica regulada por la Ley 56 de 1981 y el artículo 111 del Decreto 222 de 1983, sus reclamaciones se deben dar dentro de los plazos legales que la Ley ha previsto para el inicio de las acciones judiciales”; (iii) el actor para reclamar el daño causado bien pudo acudir a la acción de reparación directa, pero para el caso sub judice, se encuentra caducada. En consecuencia, solicitó al juez constitucional: “…1. Ordenar a la ELECTRIFICADORA DEL META S.A. EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS - E.M.S.A. E.S.P Promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica en el predio FINCA ALCARABAN, ubicado en la vereda INSPOL JARDIN (sic)

DE LAS PEÑAS en jurisdicción del municipio de Mesetas (Meta), de propiedad de la señora ESNEDA CECILIA RODRIGUEZ CARO; conforme a la obligación o deber claro, expreso y exigible radicado en cabeza e (sic) la demandada por la ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985.”. (fl. 3). 1.2. Trámite de primera instancia. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Villavicencio por auto de 2 de febrero de 2012 admitió la presente acción y mediante fallo del 21 de marzo de 2012 resolvió denegar las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada ante el Tribunal Administrativo del Meta que en providencia del 30 de abril de 2012 declaró la nulidad procesal de carácter funcional, por falta de competencia, la cual no era posible sanear, por lo que dejó sin efecto la actuación surtida en el presente proceso, a partir del auto del 2 de febrero de 2012, inclusive; en consecuencia, avocó el conocimiento y admitió la presente demanda. 1.3. La contestación de la demanda. La apoderada de la Electrificadora del Meta se opuso a las pretensiones de la actora, por cuanto carecen de fundamento fáctico y jurídico. Señaló que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 las empresas de servicios públicos podrán ocupar las zonas que requieran para prestar el servicio. Sostuvo que el artículo 117 de la Ley 142 de 1994 prevé que la empresa de servicios públicos “podrá” imponer la servidumbre mediante acto administrativo, o

promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la Ley 56 de

1981. En este orden de ideas es potestad o facultad de la entidad adelantar este proceso y no un deber como lo pretende hacer ver la actora.

Adujo que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio resolvió “…RECHAZAR LA DEMANDA POR CADUCIDAD DE LA ACCION DE REPARACION DIRECTA …” ejercida por la actora, expediente radicado con el número 2010-00537-00. Finalmente, anexó copia de la autorización que otorgó el dueño del predio para el año 2004, época de la construcción de la línea eléctrica, con lo que se acredita que la empresa accionada no actuó de manera arbitraria. (fls. 9 a 17). 1.4. La sentencia impugnada Es la dictada el 6 de junio de 2012 por el Tribunal Administrativo del Meta que negó las pretensiones de la demanda por cuanto “…la acción de cumplimiento no procedería cuando el afectado tuviera otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento; entonces, si la ELECTRIFICADORA DEL META S.A. EMPRESA DE SERVCIOS PUBLICOS - E.M.S.A. E.S.P., con su actuar, en el tendido de redes eléctricas, desconoce o violenta derechos de los particulares, esos hechos pueden ser atacados mediante la acción de Reparación Directa, según la época en que hubieren tenido ocurrencia, por lo tanto, le asiste razón a la Entidad accionada cuando manifiesta que la presente acción es improcedente,…”. (fls. 71 a 75). 1.5. La impugnación.

El apoderado de la actora manifiesta su desacuerdo con la decisión del Tribunal porque considera que no es cierto que la actora cuente con otros mecanismos de defensa judicial, toda vez que la acción de reparación directa, cuando se trata de servidumbre de conducción de energía eléctrica, no es aplicable al caso concreto por cuanto todo lo relacionado con la imposición del gravamen y la indemnización a que haya lugar se debe realizar de conformidad con las disposiciones especiales de la Ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985. Sostuvo que comoquiera que la entidad demandada se niega a ejercer la acción, ante la ausencia de otro mecanismo judicial para el cumplimiento de lo expresa y claramente dispuesto en las normas mencionadas, sólo queda el ejercicio de la acción de cumplimiento para que la Empresa accionada realice el deber jurídico que le impone la Ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985. (fls. 81 a 96).

II. CONSIDERACIONES.

2.1. Competencia. La Ley 1395 del 12 de julio de 2010, en su artículo 57 dispuso que el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, tendrá un numeral 14, así: “…14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional.”. En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo del Meta es competente para conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra las entidades del orden nacional y, la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P. - EMSA - es una Sociedad entre entidades públicas, del orden nacional, como se entra a explicar.

El Decreto 130 de 1976 vigente al momento de la creación de la Electrificadora EMSA, en su artículo 4º dispone que las asociaciones entre entidades públicas son aquellas que se crean con participación exclusiva de entidades públicas; la doctrina las ha llamado entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado y se caracterizan porque estas personas jurídicas nacen, no de la ley sino de la voluntad asociativa de los entes públicos1. EMSA es una sociedad de economía mixta, descentralizada, perteneciente al orden nacional, vinculada al sector administrativo del Ministerio de Minas y Energía que se constituyó mediante escritura pública el 18 de diciembre de 1981 como una sociedad entre el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica - ICEL -2 y el departamento del Meta, ambas, entidades públicas y la primera de ellas es del orden nacional. Entonces, como se mencionó, por tratarse de una entidad descentralizada por servicios, del orden nacional, su conocimiento en primera instancia corresponde a los Tribunales. En consecuencia, esta sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A., que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas, en primera instancia, por los tribunales administrativos3. Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 1 VIDAL PERDOMO, Jaime. “Derecho Administrativo” Décimo Tercera Edición. 2008, pp.142.

2 El ICEL fue transformado en el Instituto de Planificación de Soluciones Energéticas – IPSE – por el Decreto 1140 de 1999, establecimiento público del orden nacional. 3 El artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010 reformó el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, así: “Artículo 132: Los Tribunales Contencioso Administrativos conocerán en primera instancia de: (…) 14. Las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional” (negrilla fuera de texto). 2.2. Problema jurídico Se trata de determinar si la presente acción es procedente para ordenarle a la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P. el cumplimiento del artículo 27 de la Ley 56 de 1981 y los artículos 1 y 2 del Decreto 2580 de 1985 y en consecuencia, promover el proceso para la imposición de la servidumbre.

3. Caso concreto 3.1. Contenido normativo

Está conformado por las siguientes disposiciones: a. Artículo 27 de la Ley 56 de 1981 “Por medio de la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras …”: “.. Corresponde a la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica.” b. Artículos 1º y 2º del Decreto 2580 de 1985 “por medio del cual se reglamenta

parcialmente el capítulo ii del Título II de la Ley 56 de 1986”: “Artículo 1º Los procesos judiciales que sean necesarios para imponer y hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica, serán promovidos, en calidad de demandante, por la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, de acuerdo con los requisitos y el procedimiento, señalados en este Decreto. Artículo 2º La demanda se dirigirá contra los titulares de derechos reales principales sobre los respectivos bienes y deberá contener los requisitos establecidos en los artículos 75 y 76 del Código de Procedimiento Civil y a ella se adjuntarán solamente, los siguientes documentos (…)” 3.2 Del requisito de procedibilidad La accionante agotó el requisito de procedibilidad establecido por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, respecto del cumplimiento de las normas citadas, toda vez que en escrito del 17 de noviembre de 2011, solicitó a la entidad accionada “… Promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica en el predio FINCA ALCARABAN, ubicado en la vereda INSPOL JARDIN (sic) DE LAS PEÑAS en jurisdicción del municipio de Mesetas (Meta), de propiedad de la señora ESNEDA CECILIA RODRIGUEZ CARO; conforme a la obligación o deber claro, expreso y exigible radicado en cabeza de la ELECTRIFICADORA DEL META S.A. EMPRESA DE SERVICIOS PUBLICOS (sic) - E.M.S.A. (sic) E.S.P.

por la ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985.”. La entidad accionada negó la anterior solicitud por considerar que las normas citadas, en concordancia con la Ley 143 de 1994, contienen una facultad y no un deber como lo entiende el actor. En consecuencia, el mecanismo idóneo para perseguir la indemnización de perjuicios, es la acción de reparación directa que para el caso concreto ya caducó. (fls. 10 y 11).

4. De la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997 otorgan a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente los siguientes presupuestos: i) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) Que la norma esté vigente, iii) Que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y

1. Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate.4 4 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032.y Sección Quinta, Sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394. 4.1 Solución del caso En el sub lite se demanda el incumplimiento de las disposiciones que, a juicio de la accionante, imponen a las empresas de servicios públicos el deber de iniciar los procesos necesarios para lograr la efectividad de las servidumbres que sean requeridas para la prestación del respectivo servicio.

En este sentido, es claro que se trata de medidas destinadas a satisfacer necesidades colectivas, que en caso de ser necesarias podrá tomar la empresa prestadora del servicio público; entonces, estas normas lo que establecen es el derecho de acción del cual son titulares estas empresas para prestar el servicio, y no una obligación, como lo entiende el actor. Ahora bien, es claro que lo que el accionante pretende es la indemnización del daño que la imposición de la servidumbre de tránsito de energía le ocasiona; sobre el particular es importante señalar lo siguiente: De conformidad con la las normas anteriormente citadas, que deben entenderse en concordancia con la Ley 142 de 19945, se tiene que la empresa de servicios públicos podrá imponer la servidumbre por cualquiera de estas vías:

a) Judicialmente: Iniciando el proceso a que se refiere la Ley 56 de 1981 en el cual se fija el monto de los daños causados para indemnizar al propietario. b) Motu proprio: Se puede presentar de dos formas, a saber: i) mediante acto administrativo, caso en el cual también se deberá establecer el monto de los daños causados para indemnizar al propietario o, ii) de hecho, como sucedió en el caso concreto, con autorización del propietario del bien. En cualquier caso, si el propietario del bien no está de acuerdo con la indemnización decretada, o no recibe reparación alguna, cuenta con la acción de reparación directa. Así lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-831 de 2007, al estudiar la exequibilidad del proceso de imposición de servidumbre, en el cual no se permite al propietario proponer excepciones, por cuanto se trata de un procedimiento destinado a la imposición de la servidumbre, en aras de garantizar el interés general: 5 ARTÍCULO 117. LA ADQUISICIÓN DE LA SERVIDUMBRE. La empresa de servicios públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, para cumplir su objeto, podrá solicitar la imposición de la servidumbre mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la Ley 56 de 1981. “La fijación de un término breve de traslado al demandado, materia está contenida dentro del amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador, responde a un fin constitucionalmente valioso, en tanto el proceso de constitución de servidumbre pública de

conducción de energía tiene entre sus principales finalidades, como se ha insistido en esta sentencia, la protección del interés general, representado en la pronta ejecución de las obras necesarias para la adecuada prestación del servicio público” (…) se trata de un procedimiento expedito, dirigido a garantizar que en el menor tiempo posible, se ejecuten las obras destinadas a la prestación del servicio público. Así mismo, la imposición de servidumbres públicas de conducción de energía eléctrica encaja perfectamente dentro de la función social de la propiedad, en los términos del artículo 58 de la Constitución. Bajo esta perspectiva, las pretensiones del propietario o poseedor del bien se restringen a la obtención de una indemnización justa” Así, se advierte que las normas sobre las cuales se solicita su cumplimiento conceden a las empresas de servicios públicos la facultad de realizar las afectaciones necesarias para garantizar la prestación del servicio. Es por ello que el propietario que se sienta afectado tiene a su alcance las acciones ordinarias, como lo es la acción de reparación directa, para obtener la reparación de los perjuicios que con ellas se causen, ya que la acción de cumplimiento resulta improcedente para lograr este objetivo debido a su naturaleza subsidiaria. Lo anteriormente expuesto resulta suficiente para modificar el fallo del a quo que negó las pretensiones de la acción, para en su lugar declarar que no procede. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: MODIFICASE la sentencia de primera instancia dictada el 6 de junio

de 2012 por el Tribunal Administrativo del Meta que negó las pretensiones de la acción y en su lugar DECLARAR que no procede la acción de cumplimiento ejercida por la señora Esneda Cecilia Rodríguez Caro contra la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P., por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES

BARREIRO