CE-50001-23-31-000-2012-00029-01(AC)-2012

ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA - Presunciones constitucionales a favor de las mujeres victimas de desplazamiento forzado Dichas presunciones consisten, de un lado, en la presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, que implica que dicha ayuda debe suministrarse de manera integral, completa e ininterrumpida, y de otro, en la presunción constitucional de vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de su acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas.

NOTA DE RELATORIA: Ver, Corte Constitucional, Sentencia C278 de 2007

ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA - Competencia de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Victimas Consecuentemente con lo anterior, y como bien lo afirma el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Sala estima que la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas es la encargada en la actualidad de la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia para la población sometida a desplazamiento, y por ende de garantizar los derechos al mínimo vital y a la dignidad de estas personas en situación de vulnerabilidad, sin perjuicio de las actuaciones de tipo administrativo y la apropiación de los respectivos recursos que eventualmente tenga que realizar el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en caso de que no estén garantizados los recursos de operación para la referida Unidad

ATENCION DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO - Fases de

Atención Inmediata, Atención Humanitaria de Emergencia y Atención Humanitaria de Transición FUENTE FORMAL: LEY 387 DE 1997 / LEY 1448 DE 2011 ATENCION HUMANITARIA DE EMERGENCIA - Debe respetarse los turnos asignados para recibir la ayuda Según el informe rendido por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en el trámite de primera instancia, se encuentra que esta entidad informó que la actora ha recibido diferentes componentes de la Ayuda Humanitaria, que está siendo atendida por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y que se encuentra en el turno 3D3487 para recibir la prórroga. De esta forma, es imperativo concluir que la actora debe someterse a la espera de la asignación de los turnos predefinidos por la entidad demandada, toda vez que estos sugieren un orden para su entrega, a menos que dentro del expediente se encuentre probada una situación de especial relevancia que haga procedente la entrega sin el respeto de los turnos asignados

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 50001-23-31-000-2012-00029-01(AC)

Actor: MARIA CONSUELO CARDONA

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL Decide la Sala la impugnación formulada por el Departamento Administrativo para

la Prosperidad Social contra la sentencia de 31 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que tuteló el derecho fundamental a la vida en condiciones dignas y justas de la actora.

1. ANTECEDENTES La señora María Consuelo Cardona, actuando en nombre propio, presenta acción de tutela para lograr la protección de su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas y justas, presuntamente vulnerado por el Departamento

Administrativo para la Prosperidad Social. Narra como hechos que es desplazada por la violencia desde el año 2000 del Municipio de Puerto Concordia - Meta, donde tenía un hogar de bienestar familiar, y que es madre cabeza de familia. Señala que sólo una vez ha recibido la Ayuda Humanitaria de Emergencia y que en múltiples ocasiones ha solicitado su prorroga, pero Acción Social lo único que le señala es que la ayuda ya está próxima a llegar, sin que hasta la fecha de presentación de la acción de tutela se le haya otorgado.

2. OBJETO DE TUTELA Solicita que en protección a su derecho fundamental a la vida en condiciones dignas y justas, se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social que proceda a entregar la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia a la cual considera tener derecho dada su situación de desplazamiento.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Meta, que conoció a prevención del asunto, mediante sentencia de 31 de enero de 2012 tuteló el derecho fundamental de la actora a vivir en condiciones dignas y justas, y en consecuencia, ordenó al Departamento de la Prosperidad Social que en un término de veinte (20) días

siguientes a la notificación de la providencia, analice la situación de vulnerabilidad de la actora y en el caso de determinar que dicha situación subsiste proceda a entregar de inmediato la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia. De igual forma, lo previno para que llevara a cabo un análisis del caso de desplazamiento de la actora y de su situación actual, a fin de comprobar la viabilidad de la prórroga o por el contrario, si sus necesidades básicas se encontraban satisfechas, prestarle toda la asesoría que fuera necesaria con el fin de orientarla en el acceso a las entidades públicas, privadas y comunitarias que lleven a cabo planes, programas, proyectos y acciones específicas dentro del Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la violencia. Indicó que para obtener el beneficio de la prórroga de la Ayuda Humanitaria de Emergencia, la persona no sólo debe acreditar la calidad de desplazado, sino que debe encontrarse en condiciones que no le permitan satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, situación que no se acreditó, razón por la que no le era factible establecer las circunstancias apremiantes de la peticionaria, sin embargo, atendiendo su solicitud, ordenó al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social analizar la situación de vulnerabilidad y orientarla sobre los programas de consolidación y estabilización socio económica a que tiene derecho en virtud de la ley.

4. LA IMPUGNACIÓN El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social impugna la decisión de primera instancia. Señala que carece de legitimación pasiva para dar cumplimiento al fallo de tutela, pues la competencia radica en la Unidad Administrativa Especial

para la Atención y Reparación de las Víctimas, teniendo en cuenta la transformación institucional y la creación de nuevas unidades administrativas al tenor del artículo 35 del Decreto 4155 de 2011. Solicita que se revoque el fallo de primera instancia por carecer de los fundamentos fácticos y jurídicos que permitan deducir vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Para resolver, se

5. CONSIDERA 5.1. Problema Jurídico Corresponde a la Sala analizar si el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social vulneró el derecho fundamental a la vida digna de la actora, al no concederle la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia a la cual considera tener derecho dada su situación de desplazamiento. 5.2. Procedencia de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política de 1991, establece la posibilidad del ejercicio de la acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales en los casos en que estos resultaren vulnerados o amenazados por la la acción o la omisión de cualquier autoridad pública siempre y cuando el afectado, conforme lo establece el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la referida acción se utilice como mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable. 5.3. Atención Humanitaria La atención humanitaria de emergencia -AHE-, en términos del artículo 20 del Decreto 2569 de 2000, pretende cubrir, de forma temporaria e inmediata, las necesidades básicas de alimentación, alojamiento, salud, atención psicológica,

elementos de hábitat interno y salubridad pública de aquellas personas que han sido víctimas del desplazamiento. En cuanto a la duración de la Atención Humanitaria de Emergencia, la Corte Constitucional en la Sentencia C278 de 2007 declaró: “…la Corte estima que la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitiva mediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social. “Teniendo en cuenta, entonces, que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino de una condición material, dichos programas sólo pueden iniciarse cuando exista plena certeza de que el desplazado tiene satisfecho su derecho a la subsistencia mínima, al haber podido suplir sus necesidades más urgentes de alimentación, aseo personal, abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, aspectos a los que apunta este componente de atención de acuerdo con lo estipulado en el artículo 15 de la Ley 387 de 1997. “En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, la Corte lo encuentra corto mas no

necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a las características propias del hecho concreto, además ante la posibilidad de adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o del exterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. “Lo definitivamente inconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 de la Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo que estas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación de vulnerabilidad.” En relación con el reconocimiento de la atención humanitaria de emergencia hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio sostenimiento, y las condiciones bajo las cuales la misma debe concederse a las mujeres en situación de desplazamiento, es de especial importancia el Auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, que en el marco de la superación del estado de cosas inconstitucional declarado en la sentencia T-025 de 2004, ordenó la creación de 13 programas específicos para colmar los vacíos existentes en la política pública para la atención del desplazamiento forzado desde la perspectiva de las mujeres1, y estableció 2 presunciones constitucionales en amparo de sus derechos fundamentales. Dichas presunciones consisten, de un lado, en la presunción constitucional de

prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, que implica que dicha ayuda debe suministrarse de manera integral, completa e ininterrumpida, y de otro, en la presunción constitucional de vulnerabilidad acentuada de las mujeres desplazadas, para efectos de su acceso a los distintos componentes del SNAIPD y de la valoración integral de su situación por parte de los funcionarios competentes para atenderlas. En la Sentencia T496 de 2007 se precisaron los lineamientos que se deben seguir frente a la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, los cuales se sintetizan así: 1 Según la mencionada providencia dichos programas son: “a. El Programa de Prevención del Impacto de Género Desproporcionado del Desplazamiento, mediante la Prevención de los Riesgos Extraordinarios de Género en el marco del Conflicto Armado. b. El Programa de Prevención de la Violencia Sexual contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas. c. El Programa de Prevención de la Violencia Intrafamiliar y Comunitaria contra la Mujer Desplazada y de Atención Integral a sus Víctimas. d. El Programa de Promoción de la Salud de las Mujeres Desplazadas. e. El Programa de Apoyo a las Mujeres Desplazadas que son Jefes de Hogar, de Facilitación del Acceso a Oportunidades Laborales y Productivas y de Prevención de la Explotación Doméstica y Laboral de la Mujer Desplazada. f. El Programa de Apoyo Educativo para las Mujeres Desplazadas Mayores de 15

Años. g. El Programa de Facilitación del Acceso a la Propiedad de la Tierra por las Mujeres Desplazadas. h. El Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Indígenas Desplazadas

1. El Programa de Protección de los Derechos de las Mujeres Afrodescendientes

Desplazadas. j. El Programa de Promoción de la Participación de la Mujer Desplazada y de Prevención de la Violencia contra las Mujeres Desplazadas Líderes o que adquieren Visibilidad Pública por sus Labores de Promoción Social, Cívica o de los Derechos Humanos. k. El Programa de Garantía de los Derechos de las Mujeres Desplazadas como Víctimas del Conflicto Armado a la Justicia, la Verdad, la Reparación y la No Repetición. l. El Programa de Acompañamiento Psicosocial para Mujeres Desplazadas. m. El Programa de Eliminación de las Barreras de Acceso al Sistema de Protección por las Mujeres Desplazadas.” i) “a pesar de las restricciones presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de emergencia, como expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser garantizada por el Estado para que la población desplazada logre mitigar su apremiante situación; ii) “la entrega de esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden cronológico definido por Acción Social y sólo podrá hacerse entrega de forma prioritaria ante situaciones de urgencia manifiesta; iii) “la prórroga de la ayuda humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial cuando se trata de adultos mayores o madres

cabeza de familia que no cuentan con los recursos económicos para su sostenimiento; y, iv) “la entrega de la prórroga de la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia C-278/07, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su propio sostenimiento.” Para el caso de las mujeres cabeza de familia en condición de desplazadas, ésta Corporación ha enfatizado: “La presunción constitucional de prórroga automática de la ayuda humanitaria de emergencia a favor de las mujeres desplazadas, hasta que se compruebe la autosuficiencia integral y en condiciones de dignidad de cada mujer en particular.”2 (Se resalta). Si bien es cierto las anteriores consideraciones tuvieron lugar antes de la expedición de la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, las mismas son plenamente aplicables al caso de autos, teniendo en cuenta que dicha ley, como más adelante se expondrá, siguió consagrando como un componente de la atención integral a las víctimas, dentro de ellas los desplazados, la atención humanitaria, como puede apreciarse en el Título III de la misma ley. Asimismo, en artículos como el 13, 31, 42, 51, 54, 114-117,123, 136, 137, 139, 149, entre otros, reconoce en favor de las mujeres medidas especiales de protección con enfoque diferencial, en materia de educación, salud, vivienda, retorno, rehabilitación, medidas de satisfacción y no repetición, desarrollo de los

procesos judiciales, etc. La norma en comento establece un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas en beneficio de las víctimas de la violencia, implantó nuevas modalidades de atención a las víctimas del desplazamiento forzado, que entran a complementar las medidas 2 Es de señalar que el Auto 092 de 2008, se estructuró en el estudio de 600 casos de mujeres víctimas de desplazamiento forzado en cuyo favor la Corte se pronunció. (Negrilla fuera de texto) establecidas en la Ley 387 de 1997 y demás normas que la reglamenten (Artículo 60). En lo relativo a la atención humanitaria, la Ley estableció tres fases o etapas para la atención de las víctimas de desplazamiento forzado: i) Atención Inmediata, ii) Atención Humanitaria de Emergencia y iii) Atención Humanitaria de Transición. La atención inmediata es la asistencia entregada a aquellas personas que manifiestan haber sido víctimas del desplazamiento y que se encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria. Esta ayuda será proporcionada por la entidad territorial de nivel municipal receptora de la población y se suministrará desde el momento en que se presenta la declaración, hasta que se realice la inscripción en el Registro Único de Víctimas3 (Artículo 63). La atención humanitaria de emergencia es la ayuda a la que tienen derecho las personas u hogares en situación de desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas, y se

entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima (Artículo 64) Finalmente, la atención humanitaria de transición es la ayuda que se entrega a la población en situación de Desplazamiento incluida en el Registro Único de Víctimas que aún no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya situación, a la luz de la valoración hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de Emergencia. En lo relativo a la ejecución e implementación de la política pública de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas y las competencias de coordinación señaladas en las Leyes 387 y 418 de 1997, 975 de 2005, y el Decreto 1290 de 2008, el artículo 168 de la Ley 1448 establece que dichas competencias serán asumidas por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación 3 Hasta tanto el Registro Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el funcionamiento del Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 154 de la mencionada Ley. Integral a las Víctimas4. De conformidad con el numeral 16 del artículo señalado en el párrafo anterior, dentro de las funciones transferidas a la referida Unidad Administrativa se encuentra la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia para la población sometida a desplazamiento, que podrá ser entregada directamente o a través de las entidades territoriales. A su vez, el artículo 109 del Decreto 4800 de 2011, reglamentario de la Ley 1448,

reiteró que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas debe garantizar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia a las víctimas de desplazamiento forzado. Con el fin de evitar duplicidad de funciones y garantizar la continuidad en el servicio, el parágrafo del artículo 170 de la Ley 1448 de 2011, supeditó el ejercicio de las funciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a la adopción de la estructura y la planta de personal de dicha Unidad, y la transformación de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en Departamento Administrativo. Aunado a lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 64 de la misma ley, estableció que la atención humanitaria de emergencia seguirá siendo entregada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, hasta tanto se le garanticen los recursos de operación a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En cumplimiento de las anteriores disposiciones, el Decreto 4155 de 2011 transformó la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional en un Departamento Administrativo encargado de fijar las políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a víctimas de la violencia, la inclusión social, atención a grupos vulnerables y la reintegración social y económica (Artículos 1º y 2º). 4 En virtud del artículo 166 de la Ley 1448, se creó la Unidad de Atención y Reparación Integral a

las Víctimas como una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y autonomía administrativa y patrimonial, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Mediante el artículo 1 del Decreto 4157 de 2011, la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas quedó adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. De otra parte, mediante el Decreto 4968 de 30 de diciembre 2011, se determinó la planta de personal de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. A su vez, el artículo 36 del Decreto 4155 de 2011, prescribió que el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ejecutaría los gastos de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con cargo al presupuesto de la Sección Presupuestal 0210 - Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social–, hasta el 31 de diciembre de 2011. Consecuentemente con lo anterior, y como bien lo afirma el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la Sala estima que la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas es la encargada en la actualidad de la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia para la población sometida a desplazamiento, y por ende de garantizar los derechos al mínimo vital y a la dignidad de estas personas en situación de vulnerabilidad, sin perjuicio de las actuaciones de tipo administrativo y la apropiación de los respectivos recursos que eventualmente tenga que realizar el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en caso de que no estén garantizados los recursos de operación para la referida Unidad.

En tales circunstancias, la Sala abordará el estudio del caso concreto para determinar si hay lugar a conceder el amparo solicitado. 5.4. Caso concreto Afirma la actora que se acercó en varias oportunidades a la Oficina de Acción de Social (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social) a fin de solicitar la prórroga de la Ayuda Humanitaria, pero dicha entidad lo único que le señala es que la ayuda está próxima a llegar (Fl.1). Según el informe rendido por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas en el trámite de primera instancia, se encuentra que esta entidad informó que la actora ha recibido diferentes componentes de la Ayuda Humanitaria, que está siendo atendida por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y que se encuentra en el turno 3D3487 para recibir la prórroga (Fl. 34). De esta forma, es imperativo concluir que la actora debe someterse a la espera de la asignación de los turnos predefinidos por la entidad demandada, toda vez que estos sugieren un orden para su entrega, a menos que dentro del expediente se encuentre probada una situación de especial relevancia que haga procedente la entrega sin el respeto de los turnos asignados. En este punto, vale la pena indicar que la petente no aportó material probatorio que permita vislumbrar condiciones especiales que ameriten alterar los turnos de entrega de la prórroga, en otras palabras, que sus condiciones personales ameriten la asignación de una condición más ventajosa dentro del grupo de beneficiarios al que pertenece. Por otro lado, dado que el juez de instancia ordenó al Departamento

Administrativo para la Prosperidad Social la verificación de la situación de vulnerabilidad de la actora, al no encontrar pronunciamiento por parte de la entidad sobre los hechos plasmados en la demanda (toda vez que la contestación de la tutela se allegó al expediente después de que se profirió el fallo), este despacho procederá a revocar dicha orden al hallar que de la respuesta emitida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, la cual se evidencia a folios 29 a 35 del expediente, la actora se encuentra en turno para la asignación de la respectiva prórroga. En razón a las anteriores consideraciones, se revocará la providencia impugnada y, en su lugar, se denegará el amparo de tutela solicitado por la señora María Consuelo Cardona. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

6. FALLA REVÓCASE la providencia impugnada. En su lugar se dispone: DENIÉGASE el amparo de tutela solicitado por la señora María Consuelo Cardona, contra el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO