CE-50001-23-31-000-2012-00214-01(ACU)-2012

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedente por existencia de otro instrumento de defensa judicial para solicitar reparación por servidumbre / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Carácter residual y excepcional Así, se advierte que las normas sobre las cuales se solicita su cumplimiento conceden a las empresas de servicios públicos la facultad de realizar las afectaciones necesarias para garantizar la prestación del servicio. Es por ello que el propietario que se sienta afectado tiene a su alcance las acciones ordinarias, como lo es la acción de reparación directa, para obtener la reparación de los perjuicios que con ellas se causen, ya que la acción de cumplimiento resulta improcedente para lograr este objetivo debido a su naturaleza subsidiaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 87 / LEY 393 DE 1997 - ARTICULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: MAURICIO TORRES CUERVO

Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil doce (2012) Radicación número: 50001-23-31-000-2012-00214-01 (ACU)

Actor: WILLIAM PULIDO MARTINEZ Demandado: ELECTRIFICADORA DEL META S.A. - E.M.S.A. S.A Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia del 9 de mayo de 2012 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor William Pulido Martínez solicitó que se ordenara a la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P en adelante EMSA E.S.P. dar cumplimiento a las siguientes

normas (fls. 2 al 5):

1. Artículos 27 de la Ley 56 de 1981.

2. Artículo 1 y 2 del Decreto 2580 de 1985

Como consecuencia del cumplimiento de las anteriores disposiciones legales, solicitó (fl. 5): “Ordenar a la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P., promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica en el predio FINCA LAS PALMAS ubicado en la vereda LA REFORMA en jurisdicción del municipio de Mesetas (Meta) de propiedad del señor William Pulido Martínez conforme a la obligación o deber claro, expreso y exigible radicado en cabeza de la demandada por la ley (sic) 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985” Apoyó su petición en los hechos que se resumen a continuación: - Es propietario del predio finca “Las Palmas” ubicado en la vereda “La Reforma” en el municipio de Mesetas (Meta). - En el año 2004 EMSA E.S.P. construyó redes de conducción eléctrica en un área total de 441 metros en el inmueble mencionado, sin que a la fecha se haya agotado el trámite legal para la imposición del derecho de servidumbre de conformidad con la Ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985. - El artículo 27 de la Ley 56 de 1981, en concordancia con los artículos 1 y 2 del Decreto 2580 de 1985, expresa que “corresponde a la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su

ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica”, entonces, a juicio del accionante, la entidad accionada tiene la obligación de adelantar ese trámite para permitir la indemnización por los daños que la imposición de la servidumbre le causan. - El 16 de noviembre de 2011 presentó derecho de petición a la Electrificadora accionada, en el que solicitó “Promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica en el predio Finca las Palmas, ubicado en (…) de propiedad del señor William Pulido Martínez, conforme a la obligación o deber claro, expreso y exigible radicado en cabeza de la Electrificadora”. - Mediante comunicación del 27 de diciembre de 2011 EMSA atendió la anterior petición de la siguiente manera. a. Las obras de infraestructura eléctrica están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente, por lo cual son consideradas servicios públicos de carácter esencial, obligatorio, solidario y de utilidad pública. b. En el caso de afectación u ocupación de predios “con la construcción de una obra, como es la constitución de servidumbre de conducción de energía eléctrica regulada por la Ley 56 de 1981 y el artículo 111 del Decreto 222 de 1983, sus reclamaciones se deben dar dentro los plazos legales que la Ley ha previsto para el inicio de las acciones judiciales”. c. En este caso, la acción que el peticionario puede usar para reclamar el daño causado, es la de reparación directa, sin

embargo, ésta ya caducó.

2. Trámite de primera instancia. 2.1. Admisión de la acción.

El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, por auto del 27 de febrero de 2012 admitió la presente acción y ordenó notificar al Gerente General de la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P -EMSA E.S.Py al Procurador 94 Judicial Delegado ante ese Juzgado. Sin embargo, mediante auto del 18 de abril de 2012 el Juzgado mencionado declaró la nulidad de todo lo actuado, en consideración a que “se percató que carece de competencia para tramitar la acción, toda vez que se trata de una acción de cumplimiento instaurada contra una entidad del orden nacional cuya competencia corresponde al Tribunal Administrativo en primera instancia a la luz de los dispuesto por el artículo 57 de la Ley 1395 de 2010” (Fl.88) El Tribunal Administrativo del Meta por auto del 25 de abril de 2012 (fls.93 y siguientes) admitió la acción nuevamente y ordenó notificar a las partes y al Procurador 49 Delegado ante esa corporación. 2.2 La contestación de la demanda. La Electrificadora del Meta EMSA E.S.P. contestó por conducto de apoderada y señaló: - De conformidad con el artículo 57 de la Ley 142 de 1994 las empresas de servicios públicos podrán ocupar las zonas que requieran para prestar el servicio. - El artículo 117 de la Ley 142 de 1994 señala que la empresa de servicios públicos “podrá” imponer la servidumbre mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la Ley

56 de 1981. En este orden de ideas es potestad o facultad de la entidad adelantar este proceso y no un deber como lo pretende hacer ver el actor. - El Juzgado 1º Administrativo del Circuito de Villavicencio declaró la caducidad de la acción de reparación directa ejercida por el actor radicada con el número 2010-00344-01. En consecuencia, el actor acude a la acción de cumplimiento ante el vencimiento del plazo para ejercer la acción de reparación directa y así revivir términos procesales. - Finalmente, anexó copia de la autorización que otorgó el dueño del predio para el año 2004, momento de la construcción de la línea eléctrica, lo cual a juicio de la empresa, demuestra que no la impuso de manera arbitraria1.

3. Fallo impugnado Mediante decisión del 9 de mayo de 2012 (fls.139 al 144), el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda por cuanto esta acción es de naturaleza residual y subsidiaria y en este caso el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es la acción de reparación directa para perseguir la indemnización de los daños causados por la imposición de la servidumbre, sin expresar más razones.

4. La impugnación.

El apoderado del actor manifiesta su desacuerdo con la decisión del Tribunal porque (fls.151 al 174): - No es cierto que el actor cuente con otros mecanismos de defensa judicial, toda vez que la acción de reparación directa, entratándose de servidumbre de conducción de energía eléctrica, no es aplicable al caso concreto porque todo lo relacionado con la imposición del gravamen y la indemnización a

que haya lugar se debe realizar observando las disposiciones especiales de la Ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985. - Comoquiera que la entidad demandada se niega a ejercer la acción, ante la ausencia de otro mecanismo judicial para el cumplimiento de lo expresa y claramente dispuesto en las normas mencionadas, sólo queda el ejercicio 1 A folio 110 se observa un documento suscrito por Lilio Simón Casas, quien en el certificado de tradición y libertad de matricula inmobiliaria visible a folio 111, figuró como propietario del predio hasta el 12 de agosto de 2005, fecha en la cual trasladó el derecho de dominio al accionante. En este documento el señor Casas señala unilateralmente lo siguiente: “Yo, Lilio Simón Casas identificado con C.C. No. 4199265 de Borbur Boyacá en mi calidad de propietario de la finca denominada Las Palmas ubicada en la vereda la Reforma del Municipio de Mesetas acepto voluntariamente conceder la servidumbre en forma definitiva, para el cruce de líneas de conducción e instalación de postes en la realización del proyecto de interconexión eléctrica San Juan – Mesetas – Uribe. (Subrayado fuera del texto) de la acción de cumplimiento para que la Empresa accionada realice el deber jurídico que le impone la Ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

La Ley 1395 del 12 de julio de 2010, en su artículo 57 reformó el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, así: “Artículo 132: Los Tribunales Contencioso Administrativos conocerán

en primera instancia de: Numeral 14. De las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel (sic) nacional”. En ese orden de ideas, el Tribunal Administrativo del Meta es competente para conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra las entidades del orden nacional y, la Electrificadora del Meta S.A E.S.P.– EMSAes una Sociedad entre entidades públicas, del orden nacional, como se entra a explicar. El Decreto 130 de 1976 vigente al momento de la creación de la Electrificadora EMSA, en su artículo 4 dispone que las asociaciones entre entidades públicas son aquellas que se crean con participación exclusiva de entidades públicas; la doctrina las ha llamado entidades descentralizadas indirectas o de segundo grado y se caracterizan porque estas personas jurídicas nacen, no de la ley sino de la voluntad asociativa de los entes públicos2. EMSA es una sociedad de economía mixta, descentralizada, perteneciente al orden nacional, vinculada al sector administrativo del Ministerio de Minas y Energía que se constituyó mediante escritura pública el 18 de diciembre de 1981 como una sociedad entre el Instituto Colombiano de Energía EléctricaICEL-3 y el departamento del Meta, ambas, entidades públicas y una de ellas del orden nacional. 2 VIDAL PERDOMO, Jaime. “Derecho Administrativo” Décimo Tercera Edición. 2008, pp. 142. 3 El ICEL fue transformado en el Instituto de Planificación de Soluciones Energéticas – IPSE -por el Decreto 1140 de 1999, establecimiento público del orden nacional. Entonces, como se mencionó, por tratarse de una entidad descentralizada por

servicios, del orden nacional, su conocimiento en primera instancia corresponde a los Tribunales. En consecuencia, esta sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del C.C.A., que le confiere al Consejo de Estado la competencia para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas, en primera instancia, por los tribunales administrativos4. Por otra parte, el Acuerdo 015 del 22 de febrero del 2011 establece que la Sección Quinta conoce de “Las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Problema jurídico Se trata de determinar si la presente acción es procedente para ordenar a la Electrificadora del Meta S.A. E.S.P. el cumplimiento del artículo 27 de la Ley 56 de 1981 y los artículos 1 y 2 del Decreto 2580 de 1985 y en consecuencia, promover el proceso para la imposición de la servidumbre .

3. Caso concreto 3.1. Contenido normativo

Está conformado por las siguientes disposiciones: a. Artículo 27 de la Ley 56 de 1981: “Artículo 27°. Corresponde a la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica.” b. Artículos 1 y 2 del Decreto 2580 de 1985: “Artículo 1 Los procesos judiciales que sean necesarios para imponer y

hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública de conducción de 4 El artículo 57 de la Ley 1395 del 12 de julio de 2010 reformó el artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, así: “Artículo 132: Los Tribunales Contencioso Administrativos conocerán en primera instancia de: (…) 14. Las acciones populares y de cumplimiento que se interpongan contra entidades del nivel nacional” (negrilla fuera de texto). energía eléctrica, serán promovidos, en calidad de demandante, por la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, de acuerdo con los requisitos y el procedimiento, señalados en este Decreto. Artículo 2º La demanda se dirigirá contra los titulares de derechos reales principales sobre los respectivos bienes y deberá contener los requisitos establecidos en los artículos 75 y 76 del Código de Procedimiento Civil y a ella se adjuntarán solamente, los siguientes documentos (…)” 3.2 Del requisito de procedibilidad El accionante agotó el requisito de procedibilidad establecido por el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, respecto del cumplimiento de las normas citadas, toda vez que en escrito del 15 de noviembre de 2011, solicitó (fls.7 y 8): “(…) El artículo 27 de la ley 56 de 1981 expresa: ‘Corresponde a la entidad de derecho público que haya adoptado el respectivo proyecto y ordenado su ejecución, promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica’. La norma

mencionada y los artículos siguientes regulan el procedimiento de imposición de la servidumbre. Por su parte, el Decreto 2580 de 1985 por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 56 de 1981, desarrolla cada una de las etapas del procedimiento para imponer y hacer efectivo el gravamen de servidumbre pública de conducción de energía y en forma expresa dispuso: (…) Conforme a lo anterior (…) realizó la siguiente petición: Promover en calidad de demandante los procesos que sean necesarios para hacer efectivo el gravamen de servidumbre de conducción de energía eléctrica en el predio (…) conforme a la obligación o deber claro, expreso y exigible radicado en cabeza de la Electrificadora del Meta S.A. Empresa de Servicios Públicos EMSA S.A. E.S.P. por la Ley 56 de 1981 y el Decreto 2580 de 1985” La entidad accionada negó la anterior solicitud por considerar que las normas citadas, en concordancia con la Ley 143 de 1994, contienen una facultad y no un deber, como erróneamente lo entiende el actor. En consecuencia, el mecanismo idóneo para perseguir la indemnización de perjuicios, es la acción de reparación directa que para el caso concreto ya caducó. 4.2 De la acción de cumplimiento El artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997 otorgan a toda persona la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de los actos administrativos, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas, o de los particulares que los incumplan cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones

públicas y sólo para el cumplimiento de las mismas. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. La jurisprudencia de la Corporación ha precisado que para la prosperidad de una acción de cumplimiento es necesario que se presenten, en forma concurrente los siguientes presupuestos: i) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; ii) Que la norma esté vigente, iii) Que la norma contenga un deber jurídico claro, expreso y exigible a cargo del accionado y iv) Que se pruebe la renuencia del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido directamente a la autoridad de que se trate.5 4.3 Solución del caso En el sub lite se demanda el incumplimiento de las disposiciones que, a juicio del accionante, imponen a las empresas de servicios públicos el deber de iniciar los procesos necesarios para lograr la efectividad de las servidumbres que sean requeridas para la prestación del respectivo servicio. En este sentido, es claro que se trata de medidas destinadas a satisfacer necesidades colectivas, que en caso de ser necesarias podrá tomar la empresa prestadora del servicio público; entonces, estas normas lo que establecen es el derecho de acción del cual son titulares estas empresas para prestar el servicio, y no una obligación, como lo entiende el actor. Ahora bien, es claro que lo que el accionante pretende es la indemnización del

daño que la imposición de la servidumbre de tránsito de energía le ocasiona; sobre el particular es importante señalar lo siguiente: 5 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032.y Sección Quinta, Sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394. De conformidad con las normas anteriormente citadas, que deben entenderse en concordancia con la Ley 142 de 19946, se tiene que la empresa de servicios públicos podrá imponer la servidumbre por cualquiera de estas vías: a) Judicialmente: Iniciando el proceso a que se refiere la Ley 56 de 1981 en el cual se fija el monto de los daños causados para indemnizar al propietario. b) Motu proprio: Se puede presentar de dos formas, a saber: i) mediante acto administrativo, caso en el cual también se deberá establecer el monto de los daños causados para indemnizar al propietario o, ii) de hecho, como sucedió en el caso concreto, con autorización del propietario del bien. En cualquier caso, si el propietario del bien no está de acuerdo con la indemnización decretada, o no recibe reparación alguna, cuenta con la acción de reparación directa. Así lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-831 de 2007, al estudiar la exequibilidad del proceso de imposición de servidumbre, en el cual no se permite al propietario proponer excepciones, por cuanto se trata de un

procedimiento destinado a la imposición de la servidumbre, en aras de garantizar el interés general: “La fijación de un término breve de traslado al demandado, materia está contenida dentro del amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador, responde a un fin constitucionalmente valioso, en tanto el proceso de constitución de servidumbre pública de conducción de energía tiene entre sus principales finalidades, como se ha insistido en esta sentencia, la protección del interés general, representado en la pronta ejecución de las obras necesarias para la adecuada prestación del servicio público” (…) se trata de un procedimiento expedito, dirigido a garantizar que en el menor tiempo posible, se ejecuten las obras destinadas a la prestación del servicio público. Así mismo, la imposición de servidumbres públicas de conducción de energía eléctrica encaja perfectamente dentro de la función social de la propiedad, en los términos del artículo 58 de la Constitución. Bajo esta perspectiva, las pretensiones del propietario o poseedor del bien se restringen a la obtención de una indemnización justa” 6 ARTÍCULO 117. LA ADQUISICIÓN DE LA SERVIDUMBRE. La empresa de servicios públicos que tenga interés en beneficiarse de una servidumbre, para cumplir su objeto, podrá solicitar la imposición de la servidumbre mediante acto administrativo, o promover el proceso de imposición de servidumbre al que se refiere la Ley 56 de 1981. Así, se advierte que las normas sobre las cuales se solicita su cumplimiento conceden a las empresas de servicios públicos la facultad de realizar las afectaciones necesarias para garantizar la prestación del servicio. Es por ello que

el propietario que se sienta afectado tiene a su alcance las acciones ordinarias, como lo es la acción de reparación directa, para obtener la reparación de los perjuicios que con ellas se causen, ya que la acción de cumplimiento resulta improcedente para lograr este objetivo debido a su naturaleza subsidiaria. Lo anteriormente expuesto resulta suficiente para modificar el fallo del a quo que negó las pretensiones de la acción, para en su lugar declarar su improcedencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: MODIFICASE la sentencia de primera instancia dictada el 9 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo del Meta Cundinamarca que negó las pretensiones de la acción, y en su lugar DECLARASE improcedente, de conformidad con las razones expuestas.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES

BARREIRO