CE-50001-23-33-000-2012-00136-01(1306-13)-2014

REVOCATORIA DIRECTA - Acto que reconoce una pensión gracia / REVOCATORIA DIRECTA DE UN ACTO QUE RECONOCE UNA PENSIONCuando se incurre en un delito para su reconocimiento / REVOCATORIA DIRECTA - Los actos que reconocieron y reliquidaron una pensión no se profieren por algún delito / ACTO DE REVOCATORIA - Es objeto de control judicial Ante la solicitud de revocatoria de un acto administrativo que haya reconocido prestaciones económicas indebidamente, se hace necesario comprobar el incumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de éstas o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, siendo deber de la administración allegar el acervo probatorio que conduzca a establecer que dichas conductas se encuentran tipificadas como delito por la ley penal. En tales condiciones, es menester señalar que el reconocimiento de la pensión gracia por parte de CAJANAL a la aquí demandada, de acuerdo a los documentos que obran en el expediente, no se realizó conforme a conductas ni circunstancias indebidas que estén tipificadas como delito, las cuales pudieran haber conducido al erróneo otorgamiento de la prestación económica. Así las cosas, para la Sala es claro que los actos administrativos demandados que reconocieron y reliquidaron una pensión gracia a la demandada, no se profirieron bajo la concurrencia de algún delito, razón por la cual a CAJANAL no le corresponde ejercer la revocatoria directa, lo que quiere decir que el asunto en discusión es objeto de control judicial. Por lo anterior, la Sala revocará el auto de 18 de diciembre de 2012 mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta, rechazó de plano la demanda presentada

por la Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL EICE en liquidación contra la demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintidós (22) de julio de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 50001-23-33-000-2012-00136-01(1306-13)

Actor: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL EICE EN

LIQUIDACION Demandado: RAFAELA CEPEDA BARRETO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 18 de diciembre de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por medio del cual se rechazó de plano la demanda (fls. 356 a 358).

I. ANTECEDENTES La entidad estatal Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E en liquidación, en adelante CAJANAL, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, presentó demanda con el fin de que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 03392 de 5 de marzo de 1993, por la cual CAJANAL reconoce una pensión gracia a favor de la señora Rafaela Cepeda Barreto. - Resolución No. 16821 de 2 de septiembre de 2003, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia reconocida por retiro definitivo. - Resolución No. 01327 de 9 de febrero de 2007, en la cual se reliquidó la

pensión reconocida a la demandada con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio inmediatamente anterior a la fecha del status. - Resolución No. 23324 de 30 de mayo de 2008, a través de la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 01327 de 9 de febrero de 2007. A título de restablecimiento del derecho pidió se ordenara a la demandada devolver todos los dineros recibidos por concepto del reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia otorgada sin el lleno de los requisitos, desde el 27 de enero de 1992 y hasta que se verifique su efectiva devolución.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA A través de auto del 18 de diciembre de 2012 el Tribunal Administrativo del Meta rechazó la demanda, por considerar que el asunto motivo de discusión no es susceptible de control judicial aduciendo que le corresponde a CAJANAL EICE en liquidación revocar el acto administrativo que reconoció la pensión de manera irregular a la demandada.

Conforme a lo anterior, argumentó que el artículo 19 de la Ley 979 de 20031 impone un deber específico a la administración en este aspecto, citando que según la norma: “…la entidad que reconozca pensiones debe verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y en caso de comprobar el incumplimiento de los mismos, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo, aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.” De este modo, estimó el Tribunal, que la ley faculta a CAJANAL, como institución

de la seguridad social, para revocar sus propios actos administrativos cuando en ellos se reconocen pensiones de manera irregular, ejerciéndose así un control administrativo.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la parte demandante interpuso recurso de apelación, visible en folios 359 a 363 del expediente, contra el auto de 18 de diciembre de 2012, por las razones que a continuación se resumen: Indicó que según lo estipula la ley y la jurisprudencia, para que la administración pueda revocar un acto administrativo es necesario que medie, bien sea, el consentimiento del administrado o una orden judicial, proferida por una autoridad idónea.

Precisó que aunque CAJANAL pretenda revocar aquellos actos administrativos que reconocieron prestaciones periódicas, proferidos sin ser ajustados a derecho, ello no significa que el demandado esté percibiendo el pago correspondiente como consecuencia de actos fraudulentos o ilícitos; es por esta razón que no comparte 1 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.” la decisión del Tribunal en cuanto a que el acto deba ser revocado directamente por la entidad, sino que por el contrario, lo debe ser a través de la jurisdicción contenciosa. Finalmente, el recurrente señaló que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 ordenó que en caso de comprobarse que el incumplimiento de los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión se hizo con apoyo de documentación falsa,

es deber del funcionario competente revocar el respectivo acto administrativo, con o sin el consentimiento del titular del derecho. lV. CONSIDERACIONES Problema jurídico El asunto que se discute se contrae a establecer si procede la revocatoria directa cuando una entidad quiera revocar un acto administrativo, al considerar que en dicho acto se reconoció una pensión de manera irregular, lo que implicaría, no poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa por cuanto el asunto no sería susceptible de control judicial. De la revocatoria directa Es importante para la Sala precisar que la revocatoria directa es una herramienta de la que pueden hacer uso tanto la administración como el administrado para que en sede gubernativa desaparezcan del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que estén en oposición a la Constitución Política o a la ley, que no estén conformes con el interés público o social, o cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. Es por tanto, un medio eficaz con el que cuentan los sujetos del procedimiento administrativo para remediar, sin acudir al aparato judicial, los yerros que puedan surgir en el ejercicio de la Administración Pública. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé la revocatoria directa en los siguientes términos: “Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que la hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley;

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o

atenten contra él;

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.” En cuanto a la procedencia y oportunidad de la revocatoria directa, los artículos 94 y 95 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establecen que cuando sea manifiesta la oposición del acto administrativo a la Constitución Política o a la Ley, a petición de parte, no procederá la revocación directa si se han interpuesto los recursos de los que sea susceptible el acto o si ha operado la caducidad para su control judicial.

En segundo lugar, dichas normas establecen que la revocatoria podrá cumplirse aunque se acuda a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, siempre y cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda. En todo caso, las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos, deberán resolverse dentro del término de 2 meses siguientes a la fecha de la solicitud. De otro lado, está claro que para efectos de revocar los actos de contenido general, basta que la administración decida revocarlos. Por el contrario, al tratarse de actos de contenido particular y concreto, la normatividad Contenciosa Administrativa ha determinado un procedimiento reglado, en razón de la creación de situaciones subjetivas, individuales y concretas de los administrados sobre un derecho, protegidos por la Constitución Política en su artículo 58 cuando dice que” […] se garantizan […] los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles […]”. Es por lo anterior, que el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estipuló las reglas para efectos de revocar

directamente los actos administrativos de contenido particular y concreto en los siguientes términos: “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.” De la lectura de la norma transcrita, se desprende como regla general, la imposibilidad de revocar directamente los actos administrativos particulares y concretos, si la Administración no cuenta previamente con el consentimiento expreso del titular del derecho reconocido. No obstante, la norma también estableció excepciones a la regla, esto es, a la posibilidad de revocatoria sin el asentimiento del administrado cuando el acto particular surge por medios ilegales o fraudulentos. De la revocatoria directa a la luz de la Ley 797 de 2003 El legislador consagró una modalidad especial de revocatoria directa, consistente en la facultad de los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o a quienes respondan por el pago de prestaciones económicas, de revocar directamente los actos que reconozcan pensiones sin el previo consentimiento del

particular, cuando se compruebe el incumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa. En efecto, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 señaló que: “Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.” En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional declaró exequible la anterior disposición condicionándola, en el entendido, de que para que proceda la revocatoria directa, sin el consentimiento del particular, es necesario que si el reconocimiento indebido de la pensión o de la prestación económica, ocurre por incumplimiento de los requisitos o de que el reconocimiento se haya hecho con base en documentación falsa, tales conductas estén tipificadas como delito por la ley penal. Lo anterior se resume, en que sólo puede declararse la revocatoria directa de un acto administrativo que reconoce una pensión o una prestación económica, aun

sin el consentimiento del particular, cuando se incurrió en un delito, para lo cual es necesario que la decisión de la revocatoria se sustente en una carga probatoria que demuestre de manera evidente los elementos de juicio por los cuales se procedió a revocar, correspondiéndole a la administración allegar la carga de la prueba respectiva. Además, la Corte advirtió que la facultad de revocación directa de los actos que reconocen pensiones u otras prestaciones económicas sin el consentimiento previo del pensionado, está limitada cuando la controversia surge de problemas de interpretación del derecho pensional, que según el Alto Tribunal Constitucional, puede ocurrir en relación con “el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición o la aplicación de un régimen especial frente a uno general”, eventos en los cuales deberá acudirse al consentimiento del administrado, y de no ser así, deberán adelantarse ante los jueces competentes las acciones legales a que haya lugar, para obtener la nulidad de los actos que pretende revocar. El caso concreto Encuentra la Sala que CAJANAL interpuso el medio de control, nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad de: - La Resolución No. 03392 de 5 de marzo de 1993, por la cual CAJANAL reconoce una pensión gracia. - Resolución No. 16821 de 2 de septiembre de 2003, mediante la cual se reliquidó la pensión gracia. - La Resolución No. 01327 de 9 de febrero de 2007, en la cual se reliquidó la pensión reconocida a la demandada con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio inmediatamente

anterior a la fecha del status. - Resolución No. 23324 de 30 de mayo de 2008, a través de la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 01327 de 9 de febrero de 2007. La demanda contra los actos referidos se interpuso el 5 de diciembre de 2012 y el Tribunal Administrativo del Meta profirió auto de 18 de diciembre de 2012 rechazándola por considerar que el asunto puesto en conocimiento no era susceptible de control judicial. Sustentó el Tribunal, que a CAJANAL le corresponde de acuerdo a las facultades otorgadas por ley, revocar aquellos actos administrativos que reconocen pensiones de manera irregular, ejerciendo así un control administrativo de sus propios actos, sin tener que acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. De acuerdo al análisis precedente, es claro entonces, que ante la solicitud de revocatoria de un acto administrativo que haya reconocido prestaciones económicas indebidamente, se hace necesario comprobar el incumplimiento de los requisitos para ser beneficiario de éstas o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, siendo deber de la administración allegar el acervo probatorio que conduzca a establecer que dichas conductas se encuentran tipificadas como delito por la ley penal. En tales condiciones, es menester señalar que el reconocimiento de la pensión gracia por parte de CAJANAL a la aquí demandada, de acuerdo a los documentos que obran en el expediente, no se realizó conforme a conductas ni circunstancias indebidas que estén tipificadas como delito, las cuales pudieran haber conducido al erróneo otorgamiento de la prestación económica.

Así las cosas, para la Sala es claro que los actos administrativos demandados que reconocieron y reliquidaron una pensión gracia a la demandada, no se profirieron bajo la concurrencia de algún delito, razón por la cual a CAJANAL no le corresponde ejercer la revocatoria directa, lo que quiere decir que el asunto en discusión es objeto de control judicial. Por lo anterior, la Sala revocará el auto de 18 de diciembre de 2012 mediante el cual el Tribunal Administrativo del Meta, rechazó de plano la demanda presentada por la Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL EICE en liquidación contra la señora Rafaela Cepeda Barreto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”,

V. RESUELVE: PRIMERO. REVÓCASE el auto del 18 de diciembre de 2012 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por el cual se rechazó la demanda presentada por la Caja Nacional de Previsión SocialCAJANAL EICE en liquidación contra la

señora Rafaela Cepeda Barreto. SEGUNDO. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo del Meta para que decida sobre la admisibilidad de la demanda.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN (E)

Relatoría: JORM/Lmr.