CE-50001-23-33-000-2018-00080-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA - Ampara los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - De hecho, que se refiere a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, y la material, que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas siendo o no parte en el proceso / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Es un elemento de la pretensión y no de la acción, por lo que no se relaciona con el aspecto procesal sino sustancial del litigio, y en virtud de ello no debió ser motivo para que la Procuradora Judicial decidiera no reponer el auto admisorio con ocasión del trámite de conciliación extrajudicial, en el que se tuvo por desistida y no presentada la solicitud El Tribunal Administrativo de del Meta, mediante providencia del 17 de abril de 2018 amparó de los derechos fundamentales invocados por las accionantes (…) Para arribar tal decisión, señaló que esta corporación ha distinguido entre la falta de legitimación en la causa de hecho y material, donde la primera tiene que ver con la participación en el proceso y no con los hechos materia del debate. Observa la Sala de Subsección que le asistió razón al Tribunal Administrativo del Meta en amparar los derechos invocados por las accionantes, esto por cuanto como bien lo ha dicho esta Corporación, existen dos clases de legitimación en la causa, la de hecho, que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en el ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y la material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las

personas, siendo o no parte en el proceso. En ese sentido la ausencia de legitimación en la causa no debió ser motivo para que la Procuradora 205 Judicial I Administrativa, decidiera no reponer el auto admisorio, dar por no subsanada la solicitud de conciliación y por no presentada la solicitud de conciliación, pues dicha legitimación es un elemento de la pretensión y no de la acción y en consecuencia no se relaciona con el aspecto procesal sino sustancial del litigio. En consideración a lo expuesto, coincide esta Sala de Subsección con el Tribunal Administrativo del Meta, razón por la cual se confirmará el fallo de primera instancia de 17 de abril de 2018, que amparó los derechos fundamentales invocados por las señoras Luz María Sierra Reay y Dayanna Katherine Cervantes Sierra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición y clases de legitimación en la causa, consultar: Consejo de Estado, sentencia de 27 de marzo de 2014, exp. 25000-2326-000-1999-00802-01 (28204), C.P. Danilo Rojas Betancourth.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 50001-23-33-000-2018-00080-01(AC)

Actor: LUZ MARÍA SIERRA REAY Y OTRO

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, PROCURADURÍA

205 JUDICIAL ADMINISTRATIVA Y OTROS

I. ANTECEDENTES La Sala de Subsección decide la impugnación interpuesta por la Procuradora 205

Judicial I Administrativa, contra la sentencia del 17 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que amparó de los derechos fundamentales invocados por las señoras Luz María Sierra Reay.

1. HECHOS 1.1. La señora Luz María Sierra y otros radicaron solicitud de conciliación como requisito para demandar la reparación de los daños ocasionados a la señora Dayanna Katherine Cervantes Sierra, a raíz del accidente de tránsito que sufrió el 27 de febrero de 2016. 1.2. La Procuraduría 205 Judicial I para asuntos administrativos, a través de auto del 23 de febrero de 2018 inadmitió la solicitud de conciliación, instaurada por los accionantes, al considerar lo siguiente:  No se acreditó la legitimación en la causa de las señoras Luz María

Sierra Reay, Dayanna Ketherine Cervantes Sierra, María Floralba Sierra Rey y María Floralba Real respecto de Dayanna Katherine Cervantes Sierra.  No se acreditó la legitimación en la causa del señor Maicol Andrey respecto de José Vicente.  No se allegaron los poderes conferidos por los señores Luz María, Dayana, Maicol Andrey y José Vicente. 1.3. Por lo anterior, los convocantes subsanaron la solicitud en los siguientes términos:  Los señores Maicol Andrey y José Vicente desistieron de la solicitud de conciliación.  Las señoras Luz María y Dayana aportaron los respectivos poderes.

 Informaron que dentro de las oportunidades probatorias consagradas en la Ley, aportarían los registros de los convocantes. 1.4. El 15 de marzo de 2018, la Procuraduría 205 Judicial I para asuntos administrativos decidió: (i) no reponer el auto admisorio; (ii) dar por no subsanada la solicitud de conciliación y (iii) dar por no presentada la solicitud de conciliación. 1.5. Por lo anterior, al darse por no presentada la solicitud de conciliación, la misma no suspendió el término de caducidad por lo que no estaría en tiempo para la presentación de la demanda ni para instaurar una nueva solicitud de conciliación. 1.6. A pesar de no encontrarse acreditado el requisito de conciliación, los convocantes decidieron presentar la demanda de reparación directa que por reparto correspondió al Juzgado 3 Oral Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio, el cual a la fecha de radicación de la presente acción no había proferido pronunciamiento alguno.

2. PRETENSIONES El accionante solicitó: «1.1. Ordenar al Juzgado 3 Oral Administrativo de Villavicencio abstenerse de resolver sobre la admisión de la demanda, hasta tanto la Procuraduría 205 emita la respectiva acta de no conciliación o de agotamiento de requisito de procedibilidad. 1.2. Ordenar al Juzgado 3 Oral Administrativo de Villavicencio tener por presentada en término la demanda de reparación directa radicada bajo el número 50001333300320180010700 y en consecuencia no decretar la caducidad de la acción.

1.3. Ordenar a la Procuraduría 205 Judicial Administrativa admitir la solicitud de conciliación radicada el 15 de febrero de 2018, bajo el número 72, por medio de la cual concurre como convocantes Luz María Sierra Reay, Dayanna Katherine Cervantes Sierra, María Foralba Sierra Reay y María Floralva Real contra el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Agencia para la Infraestructura del Meta (AIM), Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta, Departamento del Meta, Municipio el Castillo, Municipio el Dorado y el Municipio de San Luis de Cubarral. 1.4. Ordenar a la Procuraduría 205 Judicial Administrativa convocar audiencia de conciliación de la solicitud número 72, antes del 15 de mayo de 2018, con una antelación mínima de 15 días a la realización de ésta (ARTÍCULO 2.2.4.3.1.1.7. del Decreto 1069 de 2015); fecha en la que se cumple el término de suspensión de la caducidad de 3 meses, contado desde la radicación oportuna de la solicitud de conciliación (15 de febrero de 2018)».1

3. TRÁMITE Por auto de 4 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo del Meta, admitió la acción de tutela y ordenó correr traslado a la Procuradora 205 Judicial I para asuntos administrativos y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio para que se pronunciaran sobre los hechos que la sustentan (fol.

10).

4. INFORMES 4.1 La Procuradora 205 Judicial I Administrativa2, manifestó que la acreditación

de la legitimación en la causa por pasiva es requisito sine qua non y mínimo para adelantar la conciliación extrajudicial, por cuanto así no exista ánimo conciliatorio entre las partes, es obligatorio verificar a quienes han allegado solicitud y pretenden que se les reconozca la indemnización de unos perjuicios, identificación que solo puede realizarse a través de los registros civiles de nacimiento para aducir el grado de consanguinidad con la víctima directa. Aún en el caso de que no hubiese ánimo conciliatorio entre las partes, corresponde al Procurador expedir acta en la que se debe identificar a los convocantes y sería irresponsable emitir la misma sin verificar la legitimación en la causa de quienes acudieron al mecanismo de conciliación extrajudicial como requisito previo a presentar la demanda. 1 Fols. 1. 2 Fols 13. y ss. Finalmente solicitó negar el amparo invocado por los accionantes por cuanto violó sus derechos fundamentales y actuó en cumplimiento de las normas legales que regulan la conciliación administrativa. 4.2 El Juez Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio3, indicó que a la fecha el proceso en mención no ha sido objeto de estudio para su admisibilidad en razón a su reciente reparto y asignación, pero que revisado el expediente no encontró constancia de solicitud extrajudicial, sin embargo en el acápite de caducidad del escrito de la demanda se explicó el inconveniente presentado en la Procuraduría 205 Judicial I. Finalmente resaltó que las decisiones que mediante auto se tomen frente a la presentación oportuna de la acción dentro del medio de control de reparación

directa pueden ser objeto de los recursos de ley en los términos y bajo los trámites establecidos en la Ley 1437 de 2011.

5. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 17 de abril de 20184, amparó los derechos fundamentales invocados por los accionantes, al considerar que se presentó una vulneración al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las tutelantes dentro del proceso 072-2018, en el que la Procuraduría 205 extralimitó su competencia al inadmitir la solicitud de conciliación por considerar que los convocantes no acreditaron la legitimación en la causa por activa en una fase inicial de la actuación, con lo que cercenó la oportunidad de completar en debida forma el trámite de conciliación extrajudicial, requisito de procedibilidad para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Finalmente sostuvo que ni siquiera en sede judicial al admitir la demanda se estudia la legitimación en la causa por activa, ya que la misma en una etapa inicial tiene que ver únicamente con el hecho de reputarse perjudicado por la actuación u omisión del Estado.

4. LA IMPUGNACIÓN 3 Fol. 12 4 Fol. 44 y ss.

La entidad accionada presentó escrito de impugnación5, en el que señaló en síntesis, que no existió vulneración al debido proceso de las tutelantes, pues en el procedimiento efectuado no se impidió a los convocantes interponer o adicionar dentro del término legalmente previsto el recurso de reposición o subsanar la solicitud de conciliación extrajudicial.

De otra parte, manifestó que para el caso concreto el requerimiento realizado para acreditar la legitimación en la causa por la parte convocante obedeció a un imposición necesaria, pertinente y diligente que lo único que buscaba era que la parte convocante allegara prueba idónea que permitiera verificar la veracidad de las relaciones filiales en las cuales fundamentó sus pretensiones y respecto de las que era necesario dar traslado a las entidades convocadas para que pudieran estudiar de fondo la solicitud de conciliación extrajudicial. Lo anterior, al considerar que la conciliación extrajudicial no puede verse exclusivamente desde la óptica de la parte convocante, pues conlleva por sí misma la intervención de una o varias entidades del Estado, las cuales deben someterse a la decisión del comité de conciliación y defensa judicial de cada entidad, por lo que cualquier arreglo que se proponga necesariamente debe ir debidamente soportado y contar con las pruebas suficientes que garanticen de manera justificada que la decisión de la entidad consistente en presentar o no una fórmula de arreglo, no desemboque en un posible detrimento al patrimonio del Estado. En ese sentido y de acuerdo con los criterios de la Corte Constitucional, la conciliación extrajudicial en materia administrativa se visualiza como una oportunidad para que las entidades del Estado puedan precaver una posible fórmula conciliatoria por lo que la parte convocante no puede simplemente presumir la ausencia de ánimo conciliatorio y omitir allegar dentro del mismo, pruebas que como mínimo debe tener en cuenta la entidad convocada para decidir si presenta o no una fórmula de arreglo y en caso de decidir presentarla, determinar las condiciones para hacerlo.

Por lo expuesto, solicitó revocar la sentencia impugnada.

II. CONSIDERACIONES 5 Fols. 56 y s.s.

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro de la acción de tutela de la referencia. 2.- Problema jurídico De conformidad con el objeto de la impugnación, le corresponde a la Sala determinar si la Procuraduría 205 Judicial I para asuntos administrativos, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las accionantes, con ocasión del trámite de conciliación extrajudicial 072-2018, en el que se tuvo por desistida y no presentada la solicitud 3.- Caso concreto En el presente caso, la Procuradora 205 Judicial I Administrativa cuestiona la decisión de 17 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las señoras Luz María Sierra Reay y Dayanna

Katherine Cervantes Sierra. El trámite de solicitud de conciliación presentada por las señoras Luz María Sierra Reay y otros, fue el siguiente:  La Procuradora 205 Judicial I Administrativa conoció de la solicitud de conciliación presentada por los señores Luz María Sierra Reay y otros6, con pretensiones de reparación directa en contra del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), la Agencia para la Infraestructura del Meta (AIM), el

Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta, Departamento del Meta, Municipio del Castillo, del Dorado y de San Luis de Cubarral.  A través de auto 180 del 23 de febrero de 2018, resolvió inadmitir la 6 Dayanna Katherine Cervantes Sierra, María Floralba Sierra Reay, María Floralba Real, Maicol Andrey Ramírez Cancelado y José Vicente Ramírez Delgadillo solicitud de conciliación, pues consideró que no se acreditó la legitimación en la causa por activa de las señoras Luz María Sierra Rey, Dayanna Katherine Cervantes Sierra, María Floralba Sierra Rey y María Floralba Real respecto de la afectada Dayanna Katherine Cervantes Sierra ni la del señor Maicol Andrey Cancelado respecto de José Vicente Ramírez Delgadillo y tampoco se aportó poder conferido a la abogada que la acreditara para presentar la solicitud de conciliación.  En ese sentido, la parte convocante presentó memorial de subsanación y/o recurso de reposición en el que aportó los poderes conferidos por las señoras Luz María Sierra Rey y Dayanna Katherine Cervantes Sierra, y en el que señaló que los demás convocantes decidieron no presentar demanda por lo que quedaron excluidos del trámite de conciliación.  Adicional a lo anterior, precisó la diferencia entre la legitimación en la causa formal y material para llegar a la conclusión de que en el análisis de la admisión de la conciliación solo debía estudiarse la legitimación en sentido formal, dado que la material corresponde al estudio de fondo de la decisión, razón por la cual no debían exigirles los registros civiles de nacimiento, por cuanto podían ser solicitados dentro de las

oportunidades probatorias pertinentes o de oficio por el Juez.  La Procuradora 205 Judicial I Administrativa, a través de auto 205 del 15 de marzo de 2018 decidió no reponer el auto admisorio y dar por no subsanada la solicitud de conciliación, por lo que la dio por no presentada. Al respecto, El Tribunal Administrativo de del Meta, mediante providencia del 17 de abril de 2018 amparó de los derechos fundamentales invocados por las accionantes, al considerar lo siguiente: « Conforme a lo evidenciado en el plenario, para la Sala es palmario que se presentó una vulneración al DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de las tutelantes, DAYANNA KATHERINE CERVANTES SIEERA y ÑUZ MARÍA SIERRA REAY, toda vez que dentro del proceso 0722018, la PROCURADORA 205 inadmitió su petición de conciliación por no acreditar la legitimación en la causa por activa, en una fase inicial o primigenia de la actuación, cuando ni siquiera en sede judicial, al admitir la demandas (sic), se estudia tal asunto desde el plano materia, pues conforme a los planteamientos precedentes, dicho análisis se aborda posteriormente. En ese sentido, la legitimación en la causa que podría interesar en una etapa inicial del trámite, tiene que ver con el simple hecho de reputarse perjudicado con la actuación u omisión del Estado, para lo cual no se torna necesario la demostración de la relación material con los hechos que se alegan dañinos, puesto esa discusión debe darse frente a la decisión de fondo, cuando se debata el derecho a ser indemnizado por el perjuicio alegado. En

ese sentido, resulta lógico que requerir que se acredite la relación directa de los convocantes con la damnificada directa, desde el momento de la solicitud de conciliación resulta una exigencia exagerada, máxime cuando en el trámite en sede judicial no se realiza esa misma exigencia. Nótese además, que si bien en el trámite de conciliación deben aportarse las pruebas que se pretenden hacer valer, no se exige que se acredite la legitimación en la causa por activa material, pues en una discusión de otro estadio procesal, además porque le asiste razón a las accionantes al afirmar que existen otras etapas procesales en las que se pueden aportar tales pruebas. Frente a este punto, advierte la Sala que la PROCURADORA 205 JUDICIAL I, en su decisión del 15 de marzo hogaño, se adelantó a su competencia, precisando que en sede judicial las pruebas que pretendía hacer valer la parte convocante resultaban improcedente, fl 42 exp., pues esa decisión no corresponde a la representante de MINISTERIO PÚBLICO, sino al Juez Natural, quien será el encargado de resolver si accede o no a las peticiones probatorias de los demandantes. »7 . Para arribar tal decisión, señaló que esta corporación ha distinguido entre la falta de legitimación en la causa de hecho y material, donde la primera tiene que ver con la participación en el proceso y no con los hechos materia del debate. Observa la Sala de Subsección que le asistió razón al Tribunal Administrativo del Meta en amparar los derechos invocados por las accionantes, esto por cuanto como bien lo ha dicho esta Corporación8, existen dos clases de legitimación en la

causa, la de hecho, que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en el ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y la material que da cuenta de la participación o vínculo que tienen las personas, siendo o no parte en el proceso. 7 Fol. 51 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Danilo Rojas Betancourth. Radicación Número: 25000-23-26-000-1999-00802-01 (28204) En ese sentido la ausencia de legitimación en la causa no debió ser motivo para que la Procuradora 205 Judicial I Administrativa, decidiera no reponer el auto admisorio, dar por no subsanada la solicitud de conciliación y por no presentada la solicitud de conciliación, pues dicha legitimación es un elemento de la pretensión y no de la acción y en consecuencia no se relaciona con el aspecto procesal sino sustancial del litigio. En consideración a lo expuesto, coincide esta Sala de Subsección con el Tribunal Administrativo del Meta, razón por la cual se confirmará el fallo de primera instancia de 17 de abril de 2018, que amparó los derechos fundamentales invocados por las señoras Luz María Sierra Reay y Dayanna Katherine Cervantes Sierra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 17 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta que amparó los derechos fundamentales al

debido proceso y acceso a la administración de justicia de las señoras Luz María Sierra Reay y Dayanna Katherine Cervantes Sierra, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible.

La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y COMUNÍQUES

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ

GÓMEZ