CE-50001-23-33-000-2018-00372-01(ACU)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de control judicial / PROCESO EJECUTIVO - Medio de defensa judicial idóneo / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia Considera la Sala, como bien lo observó la entidad demandada, que al margen de la solicitud de inclusión en nómina, que reiteró en la impugnación, lo que realmente pretende la actora es el pago de la pensión. (…) Así incluso puede constatarse desde la presentación del escrito mediante el cual la señora Castro de Medina agotó el requisito de procedibilidad de la acción, en el que pidió la inclusión en nómina debido a que “[…] casi un año después no se ha realizado pago alguno pese a estar reconocida la prestación a través de acto administrativo debidamente ejecutoriado”. (…) Desde este punto de vista, comparte la Sala la posición asumida por el Tribunal Administrativo del Meta según el cual para efectos del pago de la prestación, la actora tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. (…) Con base en el acto administrativo que le reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes, puede acudir al proceso ejecutivo para tratar de hacer efectiva la obligación que está a cargo de la administración. (…) En el artículo noveno, la Ley 393 de 1997 dispuso que la acción no procederá cuando el afectado tenga otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento del acto administrativo, salvo que, en caso de no proceder el juez, siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. (…) Estima la Sala que no puede concluirse

el riesgo de un perjuicio de dicha naturaleza para la actora, con motivo del ejercicio del medio de defensa judicial, en la medida en que actualmente disfruta de la pensión de vejez, como lo informó la parte demandada y lo admitió la actora en la impugnación, lo que garantiza el cubrimiento de sus requerimientos básicos y la atención en el ámbito de la seguridad social. (…) Dichas circunstancias hacen que en este caso no pueda tenerse como superado el requisito de subsidiariedad contemplado en el artículo noveno de la Ley 393 de 1997, lo cual hace improcedente la acción.

FUENTE FORMAL: LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 50001-23-33-000-2018-00372-01(ACU)

Actor: LIGIA CASTRO DE MEDINA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de diciembre 13 de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Ligia Castro de Medina, en nombre propio, promovió demanda contra la Unidad

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, en la cual incluyó la siguiente pretensión: “Le solicito señor Juez, ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público1, la inmediata inclusión en nómina del acto administrativo No. RDP 006604 del 20 de febrero de 2018, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión de sobrevivientes y por tanto se le dé pleno cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 4 de la ley 700 del 2001”.2

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: Refirió la actora que con ocasión de la muerte de su esposo, presentó acción de tutela contra la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales vulnerados ante la falta de reconocimiento y pago de la pensión de sustitución.

Informó que del proceso conoció el Juzgado Tercero Civil Municipal de Villavicencio3 y que en el trascurso de dicho trámite, la UGPP emitió el acto administrativo RDP 006604 de febrero 20 de 2018 mediante el cual reconoció a su favor la pensión de sobreviviente de manera vitalicia, por lo cual fue desestimado el amparo. Sostuvo que debido a que no se efectuó el pago, ejerció nuevamente acción de tutela cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio4, que en fallo de agosto 14 de 2018 negó las pretensiones.

Adujo que en sentencia de septiembre 28 de 2018, el Tribunal Superior de Villavicencio confirmó la decisión tras argumentar que el mecanismo para obtener lo pretendido era la acción de cumplimiento, en atención a la existencia de un acto administrativo que reconoció el derecho pensional. 1 La actora hizo referencia al Ministerio de Hacienda como entidad a la cual está adscrita la UGPP, que expidió el acto que le reconoció la pensión y a la cual demandó en ejercicio de la presente acción. 2 Folios 2 reverso y 3 cuaderno 1. 3 Identificada con el radicado 50001-40-03-003-2018-00011-00. 4 Acción de tutela con radicación 50001-31-04-002-2018-00069-00.

3. Razones del posible incumplimiento La actora consideró que la entidad demandada desconoció los lineamientos contemplados en los artículos 3º y 4º de la Ley 700 de 2001, puesto que no es de su resorte suspender ni interrumpir los términos establecidos en la ley.

Agregó que si bien la revocatoria directa es un mecanismo previsto en nuestro ordenamiento jurídico, lo cierto es que debe surtir todas las etapas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de modo que no puede dejarse sin efectos la decisión sin la previa emisión de una sentencia.

4. Trámite de la solicitud Inicialmente, la demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Villavicencio, que mediante auto de noviembre 19 de 2018 declaró la falta de competencia para conocer de la acción y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta.

A través de providencia de noviembre 23 de 20185, dicha autoridad admitió la demanda y ordenó notificar al director de la UGPP, al procurador judicial II delegado ante esa corporación y al defensor del pueblo.

5. Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al estimar que se configura la causal de improcedencia señalada en el inciso segundo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, en la medida en que la actora tiene a su alcance otro mecanismo judicial.

Explicó que para obtener el cumplimiento del acto administrativo que reconoció y ordenó pagar la pensión de sobrevivientes, cuenta con el proceso ejecutivo y sostuvo que la acción es improcedente para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos. Arguyó que no se presenta un perjuicio grave e inminente porque la actora rindió una declaración dentro de una investigación realizada por la entidad, que dio como resultado el “Ticket Informe No. 21054 del 23 febrero de 2018” a partir del cual pudo inferir que actualmente goza de otra pensión y que no estuvo afiliada a la EPS como beneficiaria del causante.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Meta declaró improcedente la acción, toda vez que la actora tiene la posibilidad de acudir a la vía ejecutiva para obtener el pago de la 5 Folio 4 del cuaderno 2. pensión, dentro de la cual el juez puede decretar las medidas cautelares que estime necesarias para garantizar el objeto del proceso.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el acto mediante el cual se reconoció el derecho pensional es un título ejecutivo, que se convierte en el generador de la

obligación a cargo de la administración según lo previsto en el numeral 4º del artículo 297 del CPACA.6 Concluyó que aunque la demandante es persona de 70 años, lo cierto es que la revisión del material probatorio obrante en el plenario permitió observar que tiene un ingreso mensual que le permite cubrir sus necesidades básicas, pues Colpensiones le reconoció pensión de vejez y se encuentra afiliada al sistema de seguridad social en salud en el régimen contributivo.

7. La impugnación La actora sostuvo que el Tribunal Administrativo del Meta manifestó que lo que busca es el cobro de las mesadas pensionales, pero advirtió que esto no puede hacerse hasta que haya sido incluida en la nómina.

Aseguró que no es dable promover un proceso ejecutivo, pues si bien existe un acto administrativo de reconocimiento pensional, no tiene un derecho claro, expreso y exigible que permita cobrar la pensión por esta vía, ya que no ha sido llevada a cabo la inclusión. Indicó que en caso de ser procedente dicho medio de defensa, no sería efectivo porque tendrá que esperar largo tiempo para que se profiera sentencia, es decir cuando tenga edad avanzada y no pueda disfrutar la pensión y advirtió que una medida cautelar no saldrá antes de dos años.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el acuerdo No. 015 de febrero veintidós (22) de 2011

expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado7. 6 Según dispuso la norma, “Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa […]”. 7 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de diciembre 13 de 2018, que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de

esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. (Negrillas fuera del texto).

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”8. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…]

tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.9 Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es el agotamiento del requisito de procedibilidad consistente en la constitución de la renuencia del demandado. Como fue establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada debe acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. Con la demanda, la actora acompañó fotocopia del escrito que remitió el 23 de octubre de 2018 a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el que pidió la inclusión en nómina del acto administrativo RDP 006604 de 2018, dado que no ha sido efectuado ningún pago, para lo cual invocó el artículo 4º de la Ley 700 de 200110. Mediante oficio de noviembre siete del mismo año, la subdirectora de nómina de pensionados de la entidad le comunicó que por auto de mayo once de 2018 fue iniciada la actuación tendiente a obtener la revocatoria directa del acto que reconoció la pensión a la señora Castro de Medina, dado que los hechos aducidos para solicitar la prestación no corresponden a la realidad. Agregó que debido a que la actora no otorgó su consentimiento para tales efectos, a través de auto de junio seis de 2018 fue remitido el expediente al grupo de lesividad del organismo para que inicie las acciones legales dirigidas a obtener, por la vía judicial, la nulidad de la Resolución RDP 006604 de 201811, por lo cual

no accedió a la solicitud. Entonces, el requisito de procedibilidad fue agotado por la actora.

5. El caso concreto Como quedó expuesto, la actora pretende el cumplimiento del artículo 4º de la Ley 700 de 200112 para que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y 8 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. 10 Folio 19 cuaderno 1 11 Folios 27 a 29 cuaderno 1. 12 Mediante la Ley 700 de 2001, el Congreso de la República dictó medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados y adoptó otras disposiciones relacionadas con esta materia.

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ordene “[…] la inclusión en nómina del acto administrativo No. RDP 006604 del 20 de febrero de 2018, por medio de la cual (sic) se reconoce y ordena el pago de una pensión de sobrevivientes […]” a su favor.

La norma dispuso lo siguiente: “Artículo 4. A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por

parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes”. Considera la Sala, como bien lo observó la entidad demandada, que al margen de la solicitud de inclusión en nómina, que reiteró en la impugnación, lo que realmente pretende la actora es el pago de la pensión. Así incluso puede constatarse desde la presentación del escrito mediante el cual la señora Castro de Medina agotó el requisito de procedibilidad de la acción, en el que pidió la inclusión en nómina debido a que “[…] casi un año después no se ha realizado pago alguno pese a estar reconocida la prestación a través de acto administrativo debidamente ejecutoriado”13. (Negrillas fuera del texto). Desde este punto de vista, comparte la Sala la posición asumida por el Tribunal Administrativo del Meta según el cual para efectos del pago de la prestación, la actora tiene a su alcance otro mecanismo de defensa judicial. Con base en el acto administrativo que le reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes, puede acudir al proceso ejecutivo para tratar de hacer efectiva la obligación que está a cargo de la administración. En el artículo noveno, la Ley 393 de 1997 dispuso que la acción no procederá cuando el afectado tenga otro instrumento judicial para lograr el cumplimiento del acto administrativo, salvo que, en caso de no proceder el juez, siga un perjuicio grave e inminente para el accionante. Estima la Sala que no puede concluirse el riesgo de un perjuicio de dicha naturaleza para la actora, con motivo del ejercicio del medio de defensa judicial, en la medida en que actualmente disfruta de la pensión de vejez, como lo informó

la parte demandada y lo admitió la actora en la impugnación, lo que garantiza el cubrimiento de sus requerimientos básicos y la atención en el ámbito de la seguridad social. Dichas circunstancias hacen que en este caso no pueda tenerse como superado el requisito de subsidiariedad contemplado en el artículo noveno de la Ley 393 de 1997, lo cual hace improcedente la acción. 13 Cfr. folio 19 cuaderno 1. Por consiguiente, la decisión del a quo será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Confírmase la sentencia impugnada de diciembre 13 de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado