CE-50422-23-31-000-1996-2558-01(2195-01)-2002

POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID / RELIQUIDACION SALARIAL - Solicitud improcedente / AUTONOMIA UNIVERSITARIAConcepto / INAPLICACION DE NORMAS - Procedencia / POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID - Naturaleza jurídica / PRINCIPIO DE COMPETENCIA COMPLEMENTARIA - Aplicación Los actos administrativos que pretenden enjuiciarse, están conformados por el oficio de 15 de marzo de 1996 expedido por el Jefe de Personal del Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid mediante el cual se negó al actor el reconocimiento de un reajuste salarial y la Resolución Nro. 532 de 4 de septiembre de 1996 dictada por el Rector del Centro Educativo, que confirmó en alzada la mentada solicitud. El fundamento de la petición, está radicada en las disposiciones contenidas en los artículos 45 y 162 del Acuerdo Nro. 003 de 1994 “Estatuto de Personal Docente” que contemplaron la remuneración de los docentes regulares de tiempo completo. Se solicita al ente demandado, reconocer los valores correspondientes al ajuste del sueldo y demás asignaciones, en forma retroactiva, desde la fecha en que empezó a regir y ha estado vigente el Acuerdo Nro. 003 de 1994, es decir durante los años 1994 a 1995 y en adelante. El Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid no goza de las prerrogativas de la autonomía universitaria desde el punto de vista administrativo, toda vez que es una institución universitaria creada por el Decreto Departamental Nro. 33 de 1964

en cumplimiento de lo previsto en la Ordenanza Nro. 41 de 1963 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia y en consecuencia, su naturaleza jurídica es la de establecimiento público del orden departamental, régimen jurídico que ostentaba al momento de expedirse los actos acusados y que difiere sustancialmente del que la ley ha instituido para las universidades propiamente dichas al otorgarles el carácter de entes universitarios autónomos. Las instituciones universitarias, en razón a su asimilación a los establecimientos públicos, no ostentan la autonomía propia de los entes universitarios autónomos y en consecuencia, el Politécnico Jaime Isaza Cadavid por su indiscutible naturaleza jurídica de establecimiento público del orden departamental, no puede predicar atributos que son propios de los entes que ostenten el privilegio de la autonomía. Siendo así, en materia salarial, el ente demandado no contaba con el poder omnímodo de disponer la regulación de los salarios de su personal docente y por ende, con la expedición de los artículos 45 y 162 del Acuerdo 003 de 1995, se arrogó la competencia de los órganos departamentales contemplada en el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, que en dicho aspecto está deslindada en la Asamblea Departamental, a quien le compete fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, en las Juntas Directivas de los establecimientos públicos con la determinación de la planta de personal dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por las Asambleas, y en el Gobernador con la aprobación de las correspondientes plantas Las autoridades

departamentales que ejecuten las competencias del artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, deben dar aplicación al principio de competencia complementaria, teniendo en cuenta los límites máximos salariales de los empleados territoriales que establezca el Gobierno Nacional.Vistas así las cosas, de manera indefectible emerge la ilegalidad de los artículos 45 y 162 del Acuerdo Nro. 003 de 1994, en atención a su contrariedad con el ordenamiento jurídico, y de contera, fluye la necesidad de inaplicarlo parcialmente en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887.La inaplicación de los artículos 45 y 162 del Acuerdo Nro. 003 de 1994, implican la pérdida de sustento jurídico de las pretensiones de la demanda y la confirmación de la sentencia apelada. Se adicionará el fallo para inaplicar, por la vía de la excepción de ilegalidad, el Acuerdo Nro. 003 de 1994 en los artículos enunciados. NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de la Corte Constitucional C-368/99; C220/97; C-037 de 26 de enero de 2000; Expedientes acumulados D-2175, D-2179 y D-2195, sentencia de 26 de mayo de 1999; D-1470, sentencia de 29 de abril de 1997, Actor: Augusto Hernández Becerra, Ponente: Dr. Fabio Morón Diaz y sentencia del Consejo de Estado de 1 de marzo de 2001, Actor: Adelqui Vásquez Patiño, Expediente 15622000, Sección Segunda, Ponente Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO Bogotá, veintiuno (21) de febrero de dos mil dos (2002).

Radicación número: 50422-23-31-000-1996-2558-01(2195-01)

Actor: GERMAN ANTONIO PEREZ VELASQUEZ

Demandado: POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID Autoridades Departamentales Decide la Sala la apelación de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Descongestión Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó de fecha 27 de diciembre de 2000 mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES GERMAN ANTONIO PEREZ VELASQUEZ acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en demanda contra el POLITECNICO COLOMBIANO, JAIME ISAZA CADAVID y solicita se declare la nulidad de la decisión contenida en el oficio expedido el 15 de marzo de 1996 por el cual el Jefe de Administración de Personal niega el reconocimiento del reajuste salarial deprecado y de la Resolución Nro. 532 de 4 de septiembre de 1996 que confirmó el acto anterior. A título de restablecimiento del derecho, solicita el reconocimiento de los valores correspondientes al ajuste del sueldo y demás asignaciones a que tenga derecho, en forma retroactiva, desde la fecha en que comenzó a regir y ha estado vigente el Acuerdo Nro. 003 de 1994 “Estatuto de Personal Docente” es decir, en los años 1994

a 1996 y en adelante. Se aduce en la demanda, que el actor es profesor de tiempo completo del POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID. Para desarrollar los mandatos de autonomía universitaria que ordena el artículo 69 de la C.P. y la Ley 30 de 1992, el Consejo Directivo expidió el Acuerdo Nro. 003 de 28 de febrero de 1994, que dispuso en su artículo 45, como método para establecer la remuneración mensual de los docentes regulares de tiempo completo, el resultado de multiplicar el puntaje total acumulado por cada docente en el escalafón por el valor del punto que anualmente fije el órgano o autoridad competente. Antes de la expedición del mencionado Acuerdo, el Sistema de Remuneraciones en la entidad, era el señalado por el Decreto 1309 de julio de 1983, pero el Acuerdo Nro. 003 de febrero de 1994 lo modificó por completo, buscando acercarse al Sistema Estatal consagrado para las universidades públicas del nivel nacional contenido en el Decreto 1444 de 1993. Con el fin de lograr una equivalencia entre los puntajes acumulados en el sistema anterior y el creado por el Acuerdo 003 de 1994, el artículo 162 del citado Estatuto, estatuye que para efectos de la asimilación de los puntos de la escala anterior al nuevo escalafón, el puntaje total acumulado a que hace alusión el artículo 45 de este Estatuto se determinará, así: “...Puntaje total acumulado igual 0.0267 por número de puntos en el escalafón anterior”. Cada punto del escalafón anterior, equivale a 0.0267 lo que significa que cada punto del escalafón actual es igual a 37.453 puntos

del viejo escalafón. Violando lo anterior, la entidad demandada, continúa limitando el valor del punto sin tener en cuenta las disposiciones de los artículos 45 y 162 del precitado Estatuto; por ello, para poder determinar en forma correcta la asignación del docente, es necesario hacer la correspondiente conversión. A principios del año 1994, el Consejo Directivo fijó el valor del punto en la suma de $69.55, durante el año 1995 el valor del punto fue definido por el mismo órgano en la suma de $85. 54 y en 1996, el valor es de $105. En consecuencia, el puntaje acumulado por el catedrático en los años 1994, 1995 y 1996, se multiplica por el valor del punto y arroja una suma de dinero superior a la que ha estado abonando la entidad demandada por concepto de salario mensual. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, mediante sentencia de 27 de diciembre de 2000 dictó sentencia denegatoria de las pretensiones. En sustento de lo anterior, se aduce que con fundamento en el artículo 300 numeral 7º de la C.P. y en razón a la naturaleza jurídica de establecimiento público de orden departamental que ostenta el INSTITUTO POLITECNICO JAIME ISAZA CADAVID, no le competía al Consejo Directivo de esta entidad, regular aspectos salariales. RAZONES DE IMPUGNACION La inconformidad de la parte actora, se centra en que las normas del Estatuto Docente compiladas en el Acuerdo Nro. 003 de 1994, gozan de presunción de

legalidad y por ende, su aplicación es imperativa, dado que no ha sido anulado ni suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Refiere que la actuación de la entidad demandada es “insólita” porque desconoce los postulados de la buena fe que contempla el artículo 83 de la C.P., pues expidió un Estatuto que consagra un régimen especial para los docentes aplicando lo desfavorable y desconociendo lo favorable, so pretexto de no ser de su competencia establecerlo. Al igual, no tuvo en cuenta los principios consagrados en el artículo 209 de la C.P., que deben guiar la función administrativa y en especial, el de la moralidad, porque que no se entiende cómo invocando la autonomía universitaria, el ente demandado expide un Estatuto de Personal Docente que consagra un régimen especial de remuneración y luego lo desconoce afirmando que no era el competente para establecerlo. Para resolver, SE CONSIDERA Los actos administrativos que pretenden enjuiciarse, están conformados por el oficio de 15 de marzo de 1996 expedido por el Jefe de Personal del POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID mediante el cual se negó al actor el reconocimiento de un reajuste salarial y la Resolución Nro. 532 de 4 de septiembre de 1996 dictada por el Rector del Centro Educativo, que confirmó en alzada la mentada solicitud. El fundamento de la petición, está radicada en las disposiciones contenidas en los artículos 45 y 162 del Acuerdo Nro. 003 de 1994 “Estatuto de Personal Docente” que contemplaron la remuneración de los docentes regulares de tiempo completo,

como el resultado de multiplicar, el puntaje total acumulado por cada docente en el escalafón por el valor del punto que anualmente fije el órgano o autoridad competente. Los puntos se establecieron de acuerdo con la valoración de los siguientes factores: a) Los títulos correspondientes a estudios en los niveles de educación superior; b) La categoría dentro del escalafón docente; c) La experiencia calificada; d) La productividad académica y e) Las actividades de dirección académicaadministrativa. (fl77v). Para efectos de la asimilación de los puntos de la escala anterior al nuevo escalafón, el puntaje total acumulado a que hace alusión el artículo 45 del Estatuto se determina, así: puntaje total acumulado= 0.0267 No. de puntos en el escalafón anterior. (artículo 162). En consecuencia, se solicita al ente demandado, reconocer los valores correspondientes al ajuste del sueldo y demás asignaciones, en forma retroactiva, desde la fecha en que empezó a regir y ha estado vigente el Acuerdo Nro. 003 de 1994, es decir durante los años 1994 a 1995 y en adelante. En primer término, resulta necesario analizar la competencia del POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID para proferir el Acuerdo Nro. 003 de 1994, aspecto que implica determinar, si goza de las prerrogativas de la autonomía universitaria y si con base en dicha autonomía, pueden los centros educativos que la ostentan establecer el salario de los docentes en la forma como se hizo en el referido Acuerdo. El concepto de autonomía universitaria envuelve dos connotaciones; la primera la

facultad de gozar de las prerrogativas de los entes autónomos y la segunda, la potestad de autodeterminarse desde el punto de vista académico, como de orientación ideológica. La primera atañe a un factor administrativo y la segunda, tiene injerencia con un aspecto doctrinario. En abundante jurisprudencia, la CORTE CONSTITUCIONAL ha expresado, que la Constitución Política, de manera inequívoca al preceptuar el principio de autonomía universitaria, erigió un régimen especial para las universidades cuyo establecimiento se defirió a la ley. En este sentido, en cumplimiento del mandato constitucional, se expidió la Ley 30 de 1992, cuyo artículo 29, envuelve la expresión de la mentada autonomía al contemplar que ésta comprenderá los siguientes aspectos: a) Darse y modificar sus estatutos; b) Designar sus autoridades académicas y administrativas; c) Crear, desarrollar sus programas académicos, lo mismo que expedir los correspondientes títulos; d) Definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión; e) Seleccionar y vincular a sus docentes, lo mismo que a sus alumnos; f) Adoptar el régimen de alumnos y docentes y g) Arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. El artículo 16 de la Ley 30 de 1992, clasifica a las instituciones de educación superior en las categorías de instituciones técnicas profesionales, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y universidades. A su turno, el artículo 57 ibídem, consagra que las universidades estatales y oficiales tendrán el carácter de entes universitarios

autónomos cuya organización comprende un régimen especial, vinculado al Ministerio de Educación Nacional en lo referente a las políticas y la planeación del sector educativo, dotados de personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto, de acuerdo con las funciones que le corresponden. Prevé, el parágrafo de la norma en mención, que las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal. Aplicando las preceptivas normativas anteriores, concluye la Sala que el POLITECNICO COLOMBIANO JAIME ISAZA CADAVID no goza de las prerrogativas de la autonomía universitaria desde el punto de vista administrativo, toda vez que es una INSTITUCION UNIVERSITARIA creada por el Decreto Departamental Nro. 33 de 1964 en cumplimiento de lo previsto en la Ordenanza Nro. 41 de 1963 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia y en consecuencia, su naturaleza jurídica es la de establecimiento público del orden departamental, régimen jurídico que ostentaba al momento de expedirse los actos acusados y que difiere sustancialmente del que la ley ha instituido para las UNIVERSIDADES propiamente dichas al otorgarles el carácter de entes universitarios autónomos. Para los fines de la providencia, pertinente resultada hacer alusión a la sentencia de la CORTE CONSTITUCIONAL Nro. C-368/99 que sobre el particular refirió: “...Obsérvese que la propia Ley 30 de 1992 “por la cual se

organiza el servicio público de la Educación Superior”, establece la distinción entre “universidades estatales u oficiales” y otras “instituciones de Educación Superior” (artículo 58), distinción esta de profundas consecuencias en el campo jurídico, como quiera que a los entes educativos que “no tengan el carácter de universidad” según lo previsto en dicha ley, se les asigna la categoría jurídica de “establecimientos públicos”. Dada esa diversidad en la naturaleza jurídica, se explica luego que las demás disposiciones del título III de la citada Ley 30 de 1992, se ocupen, de manera específica de desarrollar lo atinente a la autonomía universitaria respecto de los establecimientos que, según la ley, son “universidades estatales u oficiales”, régimen que resulta distinto al tratarse de las instituciones de educación superior diferentes a las universidades, como queda claramente dispuesto en el artículo 80 de la misma ley, en el cual se prescribe que el régimen del personal docente y administrativo de estas, será el “establecido en el estatuto general y reglamentos respectivos”. .... Ahora bien. Como quiera que además de las universidades oficiales y estatales existen otras “instituciones de educación superior”, es claro que a estas últimas no se extiende la autonomía universitaria que se garantiza en el artículo 69 de la Carta, razón esta por la cual la conclusión inexorable es que con relación a ellas podrá el legislador establecer normas específicas, teniendo en cuenta para el efecto su naturaleza jurídica”. (se subraya). Los rasgos propios de los establecimientos públicos, difieren sustancialmente de los

perseguidos por el Constituyente al erigir a las universidades de una naturaleza especial (entes universitarios autónomos) que les permite desarrollar a plenitud los postulados que envuelve la autonomía universitaria. Esta identidad, se observa claramente en el propósito del constituyente de conferirles una libertad de acción que obviamente no puede extenderse a límites arbitrarios, pues como entidades públicas que manejan recursos públicos, cumplen funciones frente a la sociedad, deben someter su gestión al control de ésta y del Estado, y no pueden rechazar la implementación de los mecanismos de articulación que se establezcan. La CORTE CONSTITUCIONAL al pronunciarse sobre la inexequibilidad del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, mediante la sentencia Nro. C220/97, norma mediante la cual se pretendía someter a los entes universitarios autónomos en materia presupuestal al mismo régimen de los establecimientos, hizo los siguientes pronunciamientos: “Existiendo un régimen especial, que el legislador estableció en cumplimiento de normas constitucionales, no hay razón válida para que a las universidades del Estado se les apliquen las disposiciones del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, norma impugnada, que ordena que para efectos presupuestales se les asimile a los establecimientos públicos, mucho menos cuando ello implicaría vulnerar su condición esencial de entes autónomos del Estado... Las universidades oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113 de la C.P., y al igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su

naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente.... Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder público, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos...”. (se subraya). En consonancia con las ideas precedentes, las INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS, en razón a su asimilación a los establecimientos públicos, no ostentan la autonomía propia de los entes universitarios autónomos y en consecuencia, el POLITECNICO JAIME ISAZA CADAVID por su indiscutible naturaleza jurídica de establecimiento público del orden departamental, no puede predicar atributos que son propios de los entes que ostenten el privilegio de la autonomía. Siendo así, en materia salarial, el ente demandado no contaba con el poder omnímodo de disponer la regulación de los salarios de su personal docente y por ende, con la expedición de los artículos 45 y 162 del Acuerdo 003 de 1995, se arrogó la competencia de los órganos departamentales contemplada en el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, que en dicho aspecto está deslindada en la Asamblea

Departamental, a quien le compete fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, en las Juntas Directivas de los establecimientos públicos con la determinación de la planta de personal dentro del marco estructural y funcional adoptado previamente por las Asambleas, y en el Gobernador con la aprobación de las correspondientes plantas. Adecuando la norma en mención a las previsiones de la Ley 4ª de 1992 y la Ley 489 de 1998, se concluye que respecto de los establecimientos públicos departamentales, las competencias anteriores, deben sujetarse a los límites máximos que establezca el Gobierno Nacional. En consecuencia, en el orden territorial, aunque la aprobación de las plantas no requiere ser avalada por el Gobierno Nacional, es entendible que las autoridades departamentales que ejecuten las competencias del artículo 305 del Decreto 1222 de 1986, deben dar aplicación al principio de competencia complementaria, teniendo en cuenta los límites máximos salariales de los empleados territoriales que establezca el Gobierno Nacional. Vistas así las cosas, de manera indefectible emerge la ilegalidad de los artículos 45 y 162 del Acuerdo Nro. 003 de 1994, en atención a su contrariedad con el ordenamiento jurídico, y de contera, fluye la necesidad de inaplicarlo parcialmente en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. En efecto, la facultad de “inaplicar” los actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico superior en ejercicio de la excepción de ilegalidad, fue ratificada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-037 de 26 de enero de

2000 y atribuida exclusivamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del trámite de una acción sometida a su conocimiento, pudiendo llevarse a cabo incluso oficiosamente. Con esta decisión, se confirma la hegemonía del principio de jerarquía normativa Kelseniana que se consagra el artículo 12 de la Ley 153 de 1887. Las inferencias expuestas, fluyen de la lectura de la sentencia enunciada: “...Con todo, el orden jerárquico que emana de la Constitución, a pesar de no impedir la penetración de los principios constitucionales en todas las dimensiones del que hacer judicial, da soporte a la existencia de la excepción de ilegalidad y a que su consagración por el legislador resulte acorde con la Carta. Sin embargo, su aplicación y su invocación no pueden ser generales, ni la obligatoriedad de los actos administrativos normativos ha sido dejada por el constituyente al libre examen de las autoridades y los particulares. Tal facultad de inaplicar actos administrativos contrarios a las normas superiores, se reserva la jurisdicción contencioso administrativa..... De todo lo anterior se concluye que la llamada excepción de ilegalidad se circunscribe entre nosotros a la posibilidad que tiene un juez administrativo de inaplicar, dentro del trámite de una acción sometida a su conocimiento, un acto administrativo que resulta lesivo del orden jurídico superior. Dicha inaplicación puede llevarse a cabo en respuesta a una solicitud de nulidad o de suspensión provisional formulada en la demanda, a una excepción de ilegalidad propiamente tal aducida por el demandado, o aún puede ser pronunciada de oficio...”

(subrayado no original). La inaplicación de los artículos 45 y 162 del Acuerdo Nro. 003 de 1994, implican la pérdida de sustento jurídico de las pretensiones de la demanda y la confirmación de la sentencia apelada. Se adicionará el fallo para inaplicar, por la vía de la excepción de ilegalidad, el Acuerdo Nro. 003 de 1994 en los artículos enunciados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia proferida el 27 de diciembre de 2000 por la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. ADICIONASE para declarar que se inaplican, en este caso particular, los artículos 45 y 162 del Acuerdo Nro. 003 de 1994 proferido por el Consejo Directivo de la institución universitaria POLITECNICO COLOMBIANO “JAIME ISAZA CADAVID”, por contrariar el artículo 305 del Decreto 1222 de 1986.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL

CONSEJO DE ESTADO. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA DEVUELVASE

EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en Sala de Decisión celebrada el día veintiuno (21) de febrero de dos mil dos (2002).

TARSICIO CACERES TORO JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria