CE - 5_050012331000200801200021SENTENCIA20220404135746_TCListadoTitulados133113697905800407-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022)

CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-31-000-2008-01200-02

Demandante COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTES LTDA.- COONORTE LTDA.

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE – COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRAYAL Tema: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA PROMOVER LA ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS

ADMINISTRATIVOS DE ADJUDICACIÓN DE RUTAS PARA PRESTAR EL

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR

COLECTIVO DE PASAJEROS. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN

EN LA CAUSA POR ACTIVA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 15 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se declaró probada la falta de legitimación material en la causa por activa de la Cooperativa Norteña de Transportes Ltda.- en adelante Coonorte Ltda.-, propuesta por la Nación – Ministerio de Transporte y la Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Yarumal -en adelante Cootrayal Ltda.-, y en consecuencia, se denegaron las

pretensiones de la demanda.

I-. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Coonorte Ltda., por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda1 en contra del Ministerio de Transporte y a Cootrayal Ltda., con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: «[…] 1.1. DECLARAR NULA: La Resolución Nro. 00391 de septiembre de 21 de 2006, “por la cual se adjudica la ruta YARUMAL – ANGOSTURA Y VICEVERSA, en la modalidad de servicio público terrestre automotor de pasajeros por carretera, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRAYAL.”, proferida por la Dra. Flor Alicia Peláez Ossa, Directora Territorial Antioquia – Chocó del Ministerio de Transporte. 1.2. DECLARAR NULA: La Resolución Nro. 00281 de mayo 16 de 2007, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., contra la Resolución 1 Folios 717 a 785, cuaderno principal 2.

2 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA.

Nro. 391 de septiembre de 2006 de la Dirección Territorial Antioquia – Chocó, en la

modalidad de servicio público automotor de pasajeros por carretera a la Cooperativa Multiactiva de Transporte de Yarumal “COOTRAYAL.”, proferida por el Dr. Raúl Francisco Ochoa Jaramillo, Director Territorial Ad-Hoc del Ministerio de Transporte. 1.3. DECLARAR NULO: el acto ficto resultante del silencio administrativo de la administración y concretamente del Director Territorial Ad-Hoc Antioquia para Coonorte Ltda., funcionario del Ministerio de Transporte, en la medida en que dicho Ministerio se abstuvo de resolver los recursos interpuestos por Coonorte Ltda contra la Resolución 281 de mayo de 16 de 2007. 1.4. Que, como consecuencia de la nulidad anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Transporte indemnizarle el daño emergente y lucro cesante causados a Coonorte Ltda., por haber adjudicado la ruta YARUMAL – ANGOSTURA Y VICEVERSA, en la modalidad de servicio público terrestre automotor de pasajeros por carretera, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRAYAL, bajo el siguiente esquema de prestación de servicio:

CLASE DE NO. DE NRO. NRO. DE PRECIO

VEHÍCULO PASAJEROS HORARIOS HORARIOS

(SILLAS SALE SALE DE OFRECIDAS) YARUMAL ANGOSTURA AUTOMÓVI 4 18 18 5000

L CAMPERO 9 6 6 5000

CAMIONET 9 19 19 5000

AS […] 1.5. Que se ORDENE el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido

por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo»2. I.2. Los hechos3

2. Los hechos relevantes que sustentan la demanda son los siguientes:

3. El representante legal de Cootrayal Ltda. solicitó ante la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte la adjudicación de la ruta Yarumal – Angostura y Viceversa, de conformidad con las especificidades relacionadas con las rutas, características y clase del vehículo, petición que se tramitó con el radicado 10893 de 31 de octubre de 2003.

4. Mediante Resolución 602 de 16 de marzo de 2004, el Ministerio de Transporte aceptó el impedimento presentado por la Directora Territorial de Antioquia - Chocó, Flor Alicia Peláez Ossa, por tener vínculo en segundo grado de afinidad con el representante legal de Coonorte Ltda., designando al señor Raúl Francisco Ochoa Jaramillo, como director ad hoc. 2 Folios 719 a 722 cuaderno principal 2. 3 Folios 722 a 739 cuaderno principal 2.

3 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA.

5. A pesar de lo anterior, la Dirección Territorial de Antioquia - Chocó, a cargo de la señora Flor Alicia Peláez Ossa ordenó la apertura de la Licitación Pública LP-DTA001 de 29 de junio de 2006, mediante la Resolución 00233 de 29 de junio de 2006, con el fin de seleccionar la propuesta más favorable para adjudicar la ruta Yarumal

Angostura y Viceversa. El contenido de la citada resolución fue publicado en los periódicos: La República y Portafolio, el día 4 de julio de 2006.

6. La Dirección Territorial de Antioquia - Chocó debió otorgarle la oportunidad de intervenir en el procedimiento administrativo, mediante citación, por tener un interés directo en el proceso de adjudicación, como quiera que Coonorte Ltda., también tenía adjudicada la ruta Yarumal - Angostura y Viceversa.

7. Luego de surtirse el correspondiente proceso de licitación, la Dirección Territorial de Antioquia expidió la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006, mediante la cual adjudicó a Cootrayal Ltda. la ruta Yarumal - Angostura y viceversa, para las modalidades de automóvil, campero y camioneta, de conformidad con las especificaciones relacionadas en el citado acto. La mencionada ruta se adjudicó por el término de cinco (5) años, la capacidad transportadora aparece reseñada en el citado acto y su contenido le fue notificado al representante legal de Cootrayal Ltda. por edicto, aclarando que en dicho documento no aparece la constancia de fijación y desfijación.

8. El contenido de la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006 tan solo pudo ser conocido por la parte actora con ocasión de un derecho de petición presentado el día 27 de diciembre de 2007, el cual fue resuelto por la Dirección Territorial de Antioquia - Chocó, mediante el Oficio MT 305-000206. En dicha respuesta se le

informó que la ruta Yarumal – Angostura y viceversa se adjudicó a favor de Cootrayal Ltda., que el auto de apertura de la licitación había sido publicado en los periódicos: La República y Portafolio y que, para la fecha de la mencionada respuesta, el citado acto se encontraba ejecutoriado.

9. Al haber sido notificado por conducta concluyente, interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación en contra de la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006.

10. El Director Territorial de Antioquia, ad-hoc, expidió la Resolución 281 de 16 de mayo de 20074, en virtud de la cual rechazó el recurso de reposición y el de apelación incoado por Coonorte Ltda., al considerar que la recurrente no tenía interés en el asunto; decisión que le fue notificada por edicto que se fijó el día 28 de mayo de 2007 y se desfijó el día 12 de junio de 2007. 4 «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., contra la Resolución No. 00391 de septiembre de 2006 de la Dirección Territorial Antioquia – Chocó, por medio de la cual se adjudicó la ruta Yarumal – Angostura y viceversa en la modalidad de servicio público automotor de pasajeros por carretera a la Cooperativa Multiactiva de

Transporte de Yarumal COOTRAYAL». 4 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA.

11. El día 8 de junio de 2007, Coonorte Ltda., presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra de la Resolución 281 de 16 de mayo de 20075, en tanto que insistió que le asistía un interés directo en participar en el procedimiento administrativo de adjudicación, así fuera de manera tardía, y reclamó que la ausencia de interés directo o la falta de legitimación no fue prevista por el legislador como causal de rechazo de los recursos.

12. El día 22 de mayo de 2008, presentó un nuevo escrito, (radicado 32667), en virtud del cual solicitó a la Dirección Territorial que resolviera los recursos de reposición y, en subsidio el de apelación interpuestos en contra de la Resolución 281 de 16 de mayo de 2007.

13. Mediante Oficio MT-1100-2-MT-27675 de 16 de mayo de 2008 (respuesta ratificada mediante el Oficio MT-1100-2-MT-32145 de 5 de junio de 2008), la Dirección Territorial ad hoc informó que «[…] los recursos interpuestos por esa empresa contra la Resolución 391 de 06 de septiembre de 2006 (sic) fueron resueltos con la Resolución 281 de mayo de 2007, agotándose de esta manera, en consecuencia, la vía gubernativa. Por lo tanto, le estoy devolviendo la documentación que usted acompañó con el oficio antes citado».

I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación I.3.1.- Normas violadas

16. La demandante formuló como cargos de violación los relativos a: (i) la falta de

competencia del funcionario que expidió los actos demandados; (ii) la transgresión al debido proceso y el desconocimiento del derecho de audiencia o defensa y, (iii) la falsa motivación. En apoyo de lo anterior citó las siguientes normas constitucionales, legales y reglamentarias como transgredidas: los artículos 29, 120, 121 y 209 de la Constitución Política; el 334 del Código de Régimen Municipal; 3, 14, 30, 48, 52, 53, 55, 62 y 63 del CCA.; 40 del Código Disciplinario Único; 25, 27 y 29 del Decreto 171 de 2001 y las Resoluciones 3202 de 28 de diciembre de 19996 y 7147 de 2001 I.3.2.- El concepto de la violación I.3.2.1.- Falta de competencia. El apoderado de la parte demandante señaló que los actos administrativos demandados son nulos por falta de competencia, en vista de que la Directora Territorial de Antioquia, Flor Alicia Peláez, funcionaria que participó en el trámite del proceso licitatorio de adjudicación se encontraba impedida, porque era la cuñada del representante legal de Coonorte Ltda., tal y 5 Folios 581 a 601 cuaderno principal 1. 6 «Por la cual se establece el manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera». 5 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA.

como lo reconoció la misma cartera de Transporte, mediante la Resolución 602 de 2004. I.3.2.2Violación al debido proceso y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa. Alegó que Coonorte Ltda. tenía adjudicada la ruta Yarumal – Angostura por parte del extinto Instituto Nacional de Transporte - INTRA, por lo que era evidente que le asistía un interés directo y legítimo en el proceso de adjudicación de la ruta. De ahí que, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 29 de la Constitución Política, y 14 del CCA., ha debido de ser citada, con el fin de poder participar en el procedimiento administrativo.

14. Igualmente, expresó que la decisión de rechazo de los recursos desconoce los artículos 52 y 53 del CCA., en tanto que la legislación no prevé como causal de rechazo de un recurso la ausencia de interés jurídico en la actuación o la falta de legitimación. Al respecto, precisó que las causales de rechazo son regladas y obedecen a aspectos meramente formales, pero no a razones de tipo sustantivo, motivo por el cual, lo procedente era que la administración decidiera el fondo del asunto7.

15. Explicó que la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006 contentiva del acto de adjudicación de la ruta no se encontraba en firme, porque contra la misma procedían los recursos de la vía gubernativa los cuales no se habían agotado. Sin embargo, y a pesar de ello, la Dirección Territorial de Antioquia expidió las tarjetas de operación a favor de Cootrayal Ltda.

I.3.2.3.- Falsa motivación. Explicó que el estudio técnico presentado por Cootrayal Ltda. presentaba varias irregularidades que debieron ser advertidas por la Dirección Territorial de AntioquiaChocó. En apoyo a su aserto, advirtió que no se cumplieron los requisitos y estudios pertinentes para establecer la necesidad de una nueva ruta, pues no se cuantificó la oferta ni la demanda y mucho menos la selección vehicular y la preferencia horaria; se tuvo en cuenta el transporte público intermunicipal en tránsito y no el origen -destino; no se indicó con claridad el lugar de la toma de la información, es decir, cuál fue el sitio de aforo; las planillas no señalan el corredor vial donde se realizó la encuesta; se desconocen los datos de los coordinadores y aforadores que participaron en la toma de las muestras; no se indicó la regional del Ministerio de Transporte a la que le correspondía la toma de información; los formatos no tienen numeración; no se anotó la hora del paso del vehículo por el sitio 7 Indicó que «[…] la administración trató por todas las maneras posibles e imposibles de evitar que Coonorte participara en la discusión relativa a la apertura de la licitación y a la adjudicación de la ruta a la empresa Cootrayal. Y cuando Coonorte alegando la calidad de interesado que es más que evidente y notoria, interpone los recursos pertinentes contra la actuación consistente en la adjudicación de la ruta, poniendo de presente las irregularidades cometidas en dicha adjudicación, la administración en lugar de producir un acto de carácter sustantivo, manifestándole que se niega a revocar la actuación en la medida en que Coonorte no es interesado

en el asunto, acto en el cual se ventila un aspecto sustantivo totalmente nuevo y a su vez discutible, simplemente procede a rechazar los recursos bajo el mismo pretexto, incurriendo entonces, en una nueva fuente de ilegalidad que el administrado tiene derecho a discutir frente a la administración». 6 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA. o retén; existen inconsistencias en relación con la cantidad de las sillas; las encuestas carecen de detalle, entre otros aspectos.

II.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

16. La magistrada ponente a cargo de la sustanciación del proceso, mediante autos de 8 de junio de 20098 y de 15 de febrero de 20109, admitió la demanda y ordenó notificar al Ministerio de Transporte y a Cootrayal Ltda., en su calidad de litisconsorte necesario, respectivamente, quienes contestaron de manera oportuna la demanda.

II.1. Contestación de la demanda por el Ministerio de Transporte,

17. La cartera de transporte contestó de manera oportuna la demanda10 y solicitó que se desestimaran las pretensiones. Inicialmente, propuso como excepciones que tituló: i) «falta de legitimación en la causa por activa»; ii) «ineptitud sustantiva de la demanda»; iii) «presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte y demandados por el actor11» y, (iv) de «inexistencia de impedimento12». 18. (i) Excepción de falta de legitimación en la causa por activa. Luego de

recordar el contenido normativo del artículo 85 del CCA13, advirtió que Coonorte Ltda. carecía de legitimación en la causa por activa para incoar la presente demanda, toda vez que, los actos administrativos acusados de ilegalidad no violentan ningún derecho legítimo de la actora, en razón a que esta no se hizo parte en el proceso licitatorio, como así lo reconoció Coonorte Ltda. en el escrito de demanda. Sumado a lo anterior, si bien se autorizó a Cootrayal Ltda. a cubrir la misma ruta, lo fue para diferente clase de vehículos, dado que Coonorte Ltda., mediante la Resolución 0317 de 23 de junio de 1998, estaba autorizada para cubrir la ruta Yarumal-AngosturaViceversa, pero para la clase de vehículo «bus y/o buseta y microbús». 8 Folios 838 a 839 del cuaderno principal 2. 9 Folio 845 del cuaderno principal. 10 Folios 857 a 864 cuaderno principal 2. 11 Expresó que, las Resoluciones 391 de 21 de septiembre de 2006 y 281 de 16 de mayo de 2007, expedidas por el Ministerio de Transporte están revestidas del principio de presunción de legalidad, por lo que resulta imperativo su aplicación y cumplimiento. 12 Adujo que, para poder configurarse el conflicto de intereses, el interés particular y directo debe ser real, efectivo o inminente y no potencial, pues la empresa Coonorte Ltda., no se hizo parte del proceso licitatorio. 13 «Artículo 85. Acción de nulidad y restablecimiento: Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca

en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente». 7 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA. 19. (ii) Excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Consideró que el actor en la causa carecía de interés para incoar la presente demanda, en la medida que Coonorte Ltda. no fue parte del proceso de adjudicación de la ruta y, además de ello, hubo una indebida escogencia de la acción para demandar.

20. En cuanto al fondo del asunto explicó que, de acuerdo con las Leyes 105 de 199314 y 336 de 199615, le corresponde al Estado la planeación, control, regulación y vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas, como ocurre con la prestación del servicio público de transporte. Precisó, además, que el transporte goza de protección y está sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras en la materia.

21. Aseguró que la apertura de la licitación se publicó en los periódicos «La República» y «Portafolio», el día martes 4 de julio de 2006, dando aplicación a los principios consagrados en el artículo 209 como son la publicidad, economía, transparencia y en cumplimiento de lo dispuesto en la Circular MT-7710 5030 de 4 de marzo de 2003.

22. Adujo que en la licitación pública son llamados de manera general quienes

muestran un interés en participar, procedimiento que culmina con la adjudicación a favor del oferente que presente la propuesta que más se adecúe a las exigencias y necesidades de la administración. Como proceso de carácter reglado, aseveró, debe desarrollar plenamente los principios de igualdad, transparencia, publicidad, economía y selección objetiva. Luego, entonces, Coonorte Ltda. debió acogerse a la norma especial y no «pretender imponer la norma general para ocultar su actitud negligente». II.2. Contestación de la demanda por parte de la Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Yarumal – Cootrayal Ltda.

23. Propuso como excepciones las que tituló: (i) «falta de legitimidad en la causa para solicitar la nulidad de los actos administrativos de que trata la demanda» y (ii) «falta de legitimación en la causa para haber interpuesto los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra los actos administrativos de que trata la demanda», en atención a que Coonorte Ltda. no se hizo parte en el proceso licitatorio de adjudicación de la ruta Yarumal -Angostura y Viceversa. En tal sentido, Coonorte Ltda., debió acudir al llamamiento oportuno que se hizo mediante las publicaciones en prensa, las cuales, efectivamente se hicieron.

24. Precisó que si bien Coonorte Ltda., para la fecha del proceso licitatorio tenía autorizada la ruta Yarumal-Angostura y Viceversa, lo era en la modalidad de vehículos buses y microbuses. Lo anterior significa que, si bien ambas empresas 14 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos

entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 15 «Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte». 8 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA. usaban la misma ruta, las modalidades transportadoras eran diferentes (Cootrayal Ltda. para automóviles, camperos y camionetas y Coonorte Ltda. para vehículos buses y microbuses). Bajo tal premisa, aseguró que la actora no era titular de un derecho adquirido por el solo hecho de tener asignada una ruta en modalidad diferente a la que solicitó en su época Cootrayal Ltda.

25. Advirtió que, en el transporte no existen derechos adquiridos, por cuanto se trata de un servicio público esencial, inherente a la finalidad social del Estado quien tiene a su cargo el deber de asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Igualmente, sostuvo que el proceso licitatorio inició a partir de una solicitud que presentó Cootrayal Ltda., ante el Ministerio de Transporte. En consecuencia, no resulta aplicable el artículo 28 del CCA, dado que no fue una actuación administrativa iniciada de oficio sino a petición de parte.

26. En definitiva, indicó que con la publicación que hizo el Ministerio de Transporte de la apertura de la licitación pública en la página web y en los dos diarios de amplia circulación se cumplió a cabalidad con la forma de notificación a terceros interesados. De ahí que la parte demandante dentro de los diez (10) días siguientes

a la fecha de publicación del aviso pudo presentar su propuesta y hacerse parte del proceso licitatorio, sin embargo, no lo hizo.

III.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

27. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, a través de la sentencia de 15 de enero de 201516 denegó las pretensiones de la demanda. La parte resolutiva del citado fallo dispuso: «[…] PRIMERO. –SE DECLARA probada la falta de legitimación material en la causa por activa de Coonorte Ltda. propuesta por la Nación – Ministerio de Transporte y por Cootrayal, y en consecuencia, SE NIEGAN las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO. SIN CONDENA EN COSTAS, en esta instancia». TERCERO. En firme la presente providencia, archívese el expediente dejando las constancias de rigor. […]».

28. El Tribunal de primera instancia, previo a un eventual estudio de fondo del asunto se pronunció sobre la excepción de la falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el Ministerio de Transporte y por la empresa Cootrayal Ltda.

29. Refirió que la excepción propuesta por las partes se fincó en que la adjudicación de la ruta Yarumal – Angostura, se efectuó a través de licitación LP-DTA-001 de 19 de junio de 2009, proceso en el cual no se hizo parte Coonorte Ltda. y, además, porque si bien el proceso de adjudicación se adelantó para la misma ruta en que operaba la parte demandante, lo era para una modalidad de transporte diferente. 16 Folios 934 a 943 cuaderno principal 2.

9 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA.

De ahí que al accionante no le asistía ningún interés para cuestionar la legalidad de los actos administrativos censurados.

30. Luego de reproducir el contenido del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, estimó que la normativa aplicable obligaba a publicar avisos en dos diarios de amplia circulación dentro de los diez (10) días siguientes a la apertura de la licitación para adjudicar una ruta, en un tamaño no inferior a 1/12 página, en aras de dar cumplimiento con el principio de publicidad y permitir que cualquier interesado que cumpliera los requisitos pueda participar en el proceso. Advirtió que, en el caso concreto, se dio apertura a la Licitación LP-DTA-001 de 29 de junio de 2006, por medio de la Resolución 00233, la cual fue publicada en dos diarios de amplia circulación el día 4 de julio de 2006.

31. Describió que al precitado proceso licitatorio se presentó Cootrayal Ltda., sin que se observe prueba de que Coonorte Ltda. u otro interesado hayan intentado allegar solicitud para hacerse parte en el proceso, tal y como quedó consignado en el Acta 004 de 18 de julio de 2006 de la Dirección Territorial de Antioquia del

Ministerio de Transporte.

32. Sostuvo que era diáfano afirmar que no era obligatorio notificar personalmente de la apertura de la licitación a Coonorte Ltda., porque lo procedente era llevar a

cabo la publicación mediante avisos, para que, cualquier interesado pudiera participar en el proceso de adjudicación de la ruta de naturaleza pública. Además de ello, agregó, que no podía considerarse que la parte actora tenía un derecho adquirido sobre cualquier modalidad de transporte que se llegare a licitar. Señaló, además, que de conformidad con la normatividad aplicable no existe prohibición alguna en el sentido de que se adjudique una ruta si solamente se hace presente un único proponente.

33. Bajo dicha cuerda argumental, estimó que a la parte actora no le asistía interés para demandar los actos enjuiciados en este proceso, en tanto que el acto de adjudicación creó una situación particular y concreta únicamente a favor de Cootrayal Ltda. y tampoco se acreditó que se haya afectado o lesionado un derecho o un interés legítimo de la actora. A lo anterior, adicionó, que Coonorte Ltda. operaba para la fecha del proceso licitatorio, en una modalidad de transporte distinta de la que se adjudicó en el proceso de licitación, pues mientras la adjudicación en comento se adjudicó la ruta YarumalAngostura y Viceversa, en la modalidad de campero, automóvil y camioneta, Coonorte Ltda. operaba la misma ruta, pero en la modalidad de buses y microbuses, según la Resolución 0317 de 23 de mayo de 1998.

34. En apoyo a su postura, recordó que uno de los presupuestos necesarios de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el de la legitimación en la causa por activa, el cual depende o está determinado por la

existencia de un interés directo o inmediato en relación con el acto administrativo, o lo que es lo mismo, por la circunstancia de que el acto administrativo afecte de 10 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA. manera directa e inmediata un derecho o interés jurídicamente protegido de personas determinadas.

35. Por último y frente a la aplicación de lo decidido mediante sentencia de 4 de diciembre de 2013 (radicado 2008-01225-00, MP: Liliana Patricia Navarro), que fuere proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sostuvo que se trata de un caso que no es análogo al ahora analizado.17

36. Con fundamento en las razones precitadas, estimó que Coonorte Ltda. no logró acreditar que tenía un interés directo e inmediato en la anulación de los actos demandados, configurándose de esta manera, la falta de legitimación material en la causa por activa y, por lo tanto, las pretensiones de la demanda estaban llamadas a fracasar.

IV.- RECURSO DE APELACIÓN

37. Inconforme con la anterior decisión, Coonorte Ltda. presentó recurso de apelación, con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de primera instancia18,

en el siguiente sentido:

38. De la violación al debido proceso. Opinó que Coonorte Ltda., en virtud de lo dispuesto en los artículos 28 y 35 del CCA, ha debido ser citada desde el inicio del

proceso licitatorio, es decir, desde el momento en que Cootrayal Ltda. presentó los estudios tendientes a que se adjudicara la ruta, con el fin de poder oponerse a la gestación del mismo.

39. Por otro lado, a su juicio, sí le asistía un interés directo a pesar de que operaba la ruta Yarumal - Angostura y Viceversa en la modalidad de buses y microbuses, la cual era diferente de aquella que se adjudicó en la licitación que es objeto de cuestionamiento (automóviles, camperos y camionetas). Ello, por cuanto era evidente que la parte actora podía verse afectada en términos de demanda en el servicio que era prestado por ella.

40. Aclaró que en el presente caso no pretende discutir la validez del proceso licitatorio sino el hecho de que, como tercero interesado en la actuación administrativa, tenía derecho a ser citado desde el momento en que Cootrayal Ltda. presentó los estudios tendientes a que se le adjudicara la ruta en mención. 17 Lo anterior, agregó, porque «[…] se trató de un proceso en el que se demandó el acto que otorgaba una licencia de funcionamiento, no una adjudicación por licitación-, que el proceso administrativo allí cuestionado re regía en gran medida por el Decreto 1927 de 1991 -permitiendo la oposición técnica y jurídica de tercerosy no por el Decreto 171 de 2001, y finalmente y quizás sea uno de los puntos más relevantes, que en el caso de la sentencia citada Coonorte Ltda. se hizo parte en el proceso administrativo desde la denominada fase de autorización de constitución previa, quedando así legitimado para intervenir, mientras que en el caso de marras,

la hoy accionante no se hizo parte del proceso licitatorio que concluyó con la adjudicación de la ruta, es decir, no es la misma situación de hecho y derecho de la convocada en el proceso de la referencia». 18 Folios 944 a 955 del cuaderno 1 del Consejo de Estado. 11 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02

ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDACOONORTE LTDA.

41. De la falta de competencia. Por otro lado, insistió que, desde la apertura del proceso de licitación a