CE - 5_080012331000201000254011SENTENCIA20221109113901-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 08001233100020100025401

ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ACTORA: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA.

TESIS: EL ACTA DE IMPOSICIÓN DE MEDIDA PREVENTIVA DE 6 DE OCTUBRE DE 2009 SÍ ES UN ACTO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL. SE REVOCA PARCIALMENTE LA SENTENCIA APELADA Y SE ORDENA A TRIBUNAL QUE SE

PRONUNCIE DE FONDO, ÚNICAMENTE, EN CUANTO A LA PRETENSIÓN DE

NULIDAD FORMULADA CONTRA ESA MEDIDA PREVENTIVA. LOS RESTANTES

DOCUMENTOS NO SON ACTOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL, POR LO

QUE SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA EN LO DEMÁS.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Subsección de Descongestión1, por medio de la cual declaró probado de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para conocer de fondo las pretensiones formuladas. 1 En adelante el Tribunal Administrativo del Atlántico. 2

Número único de radicación: 08001 23 31 000 2010 00254 01

Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA.

I.- ANTECEDENTES I.1.- La CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo -CCA-, mediante apoderado, presentó demanda contra el DISTRITO ESPECIAL DE BARRANQUILLA, en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Que es nula el ACTA DE VISITA DE VERIFICACIÓN PROGRAMADA DE FECHA OCTUBRE 6 DE 2009, acto administrativo

firmado por la COMISIÓN DE GARANTÍA DE CALIDAD DE LA

SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA DISTRITAL.

SEGUNDA: Que es ilegal y nula la visita de verificación realizada el día 06 de octubre de 2009 en las instalaciones de la CLÍNICA

CERVANTES BARRAGÁN LTDA.

TERCERA: Que es nula el ACTA DE IMPOSICIÓN DE MEDIDA PREVENTIVA FECHADA DE OCTUBRE 6 DE 2009, por la cual supuestamente se impuso medida preventiva “conforme a lo dispuesto en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979, consistente en la suspensión del servicio cuyos estándares se incumplen” y por la cual “se imponen 18 sellos para el cierre temporal de la institución”.

TERCERA (sic): Que es nulo el INFORME DE VISITA DE VERIFICACIÓN DE ESTÁNDARES DE HABILITACIÓN, el cual nos fue notificado el día 15 de octubre de 2009.

CUARTA: Que es nulo el Acto Administrativo PRESUNTO expedido

por la Secretaría de Salud Pública Distrital, por medio del cual se comisionó a los funcionarios de esa institución MARIANA ARTETA,

SILVANA RAMIREZ MEJÍA, MARTHA TURIZO RODELO, MARIELA

SENIOR DE CORTÉS, MARÍA VERÓNICA VARGAS POLO, ADELAIDA SANTANDER, GLADIS RODRIGUEZ, ZINDY JARAMILLO y NELCY HERNANDEZ para realizar la visita de verificación en las dependencias de la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA.

QUINTA: Que es ilegal y/o contrario a derecho el oficio de fecha 29 de septiembre de 2009 emanado de la SECRETARÍA DE SALUD

PÚBLICA DISTRITAL - OFICINA GARANTÍA DE CALIDAD, suscrito

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. por HUMBERTO MENDOZA CHARRIS, Jefe de Aseguramiento con funciones del Jefe Oficina Garantía de Calidad (Revisado por NELCY HERNÁNDEZ) por medio del cual se comunica a MARIANA ARTETA,

SILVANA RAMÍREZ MEJÍA, MARTHA TURIZO RODELO, MARIELA

SENIOR DE CORTÉS, MARÍA VERÓNICA VARGAS POLO, ADELAIDA

SANTANDER, GLADIS RODRIGUEZ, ZINDY JARAMILLO Y NELCY

HERNÁNDEZ, que "Han sido comisionados para realizar la visita de verificación de la institución prestadora de servicios de salud...’’ SEXTA: Que es nula y/o contraria a derecho la comunicación de fecha 29 de septiembre de 2009 emanada de la SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA DISTRITAL OFICINA GARANTÍA DE CALIDAD, suscrito por HUMBERTO MENDOZA CHARRIS, Jefe de Aseguramiento con Funciones del Jefe Oficina Garantía de Calidad, dirigida a la representante legal de la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA, doctora MABEL ALEJANDRA ESCOBAR CHARRIS, y recibida por MAGALI, anunciando UNA VISITA PARA LOS DÍAS 05 Y O6 DE OCTUBRE DE 2009 en las instalaciones de la Clínica, por haber sido entregada en una dirección diferente a la indicada en escrito anterior y a pesar de (sic) conocimiento previo que tenía la institución oficial de que a la representante legal de la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA se le negaba todo acceso a la mencionada Clínica tanto por acciones de hecho como por fallo de una acción de tutela.

SÉPTIMA: Que es nulo el acto administrativo PRESUNTO, consistente en la RESOLUCIÓN MOTIVADA a que obliga el ANEXO

TÉCNICO No. 2 de la Resolución No. 1043 de 2006 que dispone que la APLICACION DE CONDUCTAS debe hacerse dentro de los cinco (5) días siguientes de recibido el informe presentado por el grupo de verificación y este término venció el día 23 de octubre de 2009

sin que tal resolución motivada se hubiera dictado ni notificado, pues dicho Informe del Grupo de Verificación tiene fecha OCHO (8) DE OCTUBRE DE 2009 y fue notificado el día 15 DE OCTUBRE y a la fecha de presentación de esta demanda hoy 16 de abril de 2010, es decir, cinco (5) meses y veinticuatro (24) días después de notificado el informe aun dicha resolución motivada no se ha proferido, razón por que se está incurriendo en VIAS DE HECHO al mantener la Clínica cerrada en presunto Prevaricato por Omisión.

OCTAVA: Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, en calidad de restablecimiento del derecho, condénase al DISTRITO

ESPECIAL INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA y a la SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA DISTRITAL DE BARRANQUILLA, a pagar a mi representada CLİNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA, domiciliada en Barranquilla, con NIT 890.110.424-0 y Registro Mercantil No. 44.281 de la Cámara de Comercio de Barranquilla, lo Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. dejado de percibir por el cierre ilegal de la Clínica Cervantes Barragán Ltda, lo mismo que los ingresos y utilidades dejados de percibir y todos los demás perjuicios materiales y morales causados

por la Secretaría de Salud Pública Distrital de Barranquilla, los cuales se resumen y sintetizan razonadamente en esta demanda en el Capítulo denominado "PERJUICIOS" y en los demás apartes, ítems y capítulos de esta demanda en que estos perjuicios se indiquen y se demuestren por los medios probatorios de ley dentro del proceso.

NOVENA: Que además se condene a los demandados a cancelar a mi representada el valor equivalente a la pérdida de su Good Will, a las pérdidas sufridas por la desviación de su clientela, e igualmente los perjuicios morales y demás perjuicios materiales ocasionados con las medidas y decisiones administrativas de la Secretaría de Salud Pública Distrital de Barranquilla contra mi representada.

DÉCIMA: Que la liquidación y pago de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas de moneda de curso legal en Colombia, y que se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor, conforme a lo dispuesto en el Artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

SÉPTIMA (sic): Que, para el cumplimiento de la sentencia, se ordena dar aplicación a los artículos 176 y 177 del C.C.A […]”. I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, la Sala extrae, en síntesis, los siguientes: 1.- Que el 26 de febrero de 1981, con Escritura Pública núm. 03 de 26 de febrero de 1981, se constituyó la sociedad denominada CENTRO DE FRACTURAS LIMITADA la que, posteriormente, cambió su razón social a la de CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN

LTDA., mediante Escritura Pública núm. 150 de 30 de enero de 1992, cuyo gerente y representante legal era uno de sus socios, el señor

ALFONSO CESAR CERVANTES VILLARREAL.

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. 2.- Que el 30 de diciembre de 2008, mediante Acta de Junta de socios, se designó como nuevo gerente y representante legal de la sociedad CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., a la señora ROCÍO MARINA BARRAGÁN BACH, toda vez que el señor CERVANTES VILLARREAL fue destituido debido a que desarrolló una serie de conductas contrarias a la decisión tomada por la Junta Directiva y dispuso irregularmente de los bienes de la sociedad, lo que generó al interior de la Clínica una serie de problemas administrativos. 3.- Que en el mes de febrero, mediante actos fraudulentos y desconociendo la decisión mayoritaria de la Junta, el señor ALFONSO CESAR CERVANTES VILLARREAL impidió el acceso de los socios a la Clínica y bajo un contrato de arrendamiento irregular, suscrito con su hijo y socio DANIEL ARTURO CERVANTES BARRAGÁN, le dio apertura a la institución con el nombre de “NUEVA CLÍNICA CERVANTES S.A.S.” aduciendo para ello una “falsa condición’’ de gerente y representante legal de la IPS CLÍNICA

CERVANTES BARRAGÁN LTDA. 4.- Que el 13 de febrero de 2009, en reunión extraordinaria de la Junta de Socios de la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. fue nombrada nueva gerente y representante legal de dicha sociedad MABEL ALEJANDRA ESCOBAR FLÓREZ, pese a lo cual el señor CERVANTES VILLAREAL le impidió la entrada a la Clínica. 5.- Que la IPS NUEVA CLÍNICA CERVANTES S.A.S. funcionó como presunto operador administrativo de la CLÍNICA CERVANTES BARRAGAN LTDA., usurpando su código de habilitación y funcionando a pesar de que no contaba con las autorizaciones legales para prestar servicios de salud, lo cual fue permitido por la Secretaría de Salud Pública Distrital de Barranquilla. 6.- Que el 24 de julio de 2009, con ocasión de las denuncias realizadas por parte de la sociedad CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., la Secretaría de Salud Pública Distrital de Barranquilla junto con la Superintendencia de Salud practicaron una “visita especial” en las instalaciones de la Clínica, sin previa notificación a la sociedad, por tanto, no se encontraban presentes ni la representante legal ni la gerente administrativa de esta.

7.- Que el 6 de octubre de 2009 la Comisión Técnica designada por la Secretaría de Salud Distrital de Barranquilla, mediante Acta, decidió imponer a la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. una Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. medida preventiva “conforme a lo dispuesto en el artículo 576 de la Ley 9 de 1979, consistente en la suspensión del servicio, debido al incumplimiento de los estándares para la prestación de servicios de salud y, en consecuencia, se impusieron 18 sellos para el cierre temporal de la Institución. 8.- Finalmente, con fundamento en lo anterior, la Secretaría de Salud Distrital expidió el Auto núm. 0088 con fecha 28 de octubre de 2009, “[…] Por medio del cual se ordenó la apertura de investigación contra la IPS CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. […]’’, y resolvió formular cargos en su contra por el presunto incumplimiento de las condiciones técnico-administrativas, tecnológicas, científicas y de suficiencia patrimonial para la prestación de los servicios de salud, concediéndole 10 días hábiles para presentar descargos por escrito y “aportar o solicitar pruebas que sean conducentes y pertinentes, tendientes a esclarecer los

hechos […]’’. I.3.- En apoyo de sus pretensiones, la demandante adujo que los actos acusados vulneraron los artículos 29 de la Constitución Política, 44 del Código Contencioso Administrativo, 53 del Decreto 1011 de 2006; 1° y 7° la Resolución núm. 1043 de 2006; 11, 13, 17, 19, 20, Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. 22 y 41 del Decreto 2240 de 1996 y 40 del Decreto 1545 de 1998.

Como concepto de la violación adujo, en síntesis, lo siguiente: Sostuvo que la Secretaría de Salud Pública Distrital de Barranquilla vulneró el Anexo Técnico núm. 2 del Manual Único de Procedimientos de Habilitación contenido en la Resolución núm. 1043 de 3 de abril de 2006, que indica los perfiles mínimos de los verificadores según el tipo de servicio. Explicó que, de conformidad con el Manual invocado para verificar el cumplimiento de los requerimientos técnicos y administrativos de la IPS, como prestadora de servicios de salud de mediana y alta complejidad, se asignaron profesionales de áreas del conocimiento diferentes a la medicina, razón por la que el grupo verificador designado carecía de competencia para adelantar dicha visita e imponer la medida de cierre temporal.

Agregó que la Secretaría de Salud Distrital desconoció el reporte de novedades presentado por la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., en el que se nombró como representante legal a la señora MABEL ALEJANDRA ESCOBAR FLOREZ, así como los demás requerimientos efectuados en procura de solventar la difícil e Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. irregular situación administrativa que se presentaba con la Clínica, omitiendo ejercer sus funciones de control y verificación, lo que condujo, posteriormente, a la decisión de cierre, adoptada como consecuencia de la ilegal operación de la NUEVA CLÍNICA CERVANTES S.A.S. en sus instalaciones bajo un contrato de arrendamiento ilegal.

Alegó, además, que la visita en la que se impuso la medida preventiva a la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., no fue notificada conforme a la Ley y, por ende, se adelantó ilegalmente en ausencia de la representante legal de la IPS, lo que generó la vulneración del debido proceso de la institución. Planteó la violación del Decreto 2240 de 1996 pues, a su juicio, lo procedente en este caso no era el cierre temporal de la IPS sino la suspensión temporal de los servicios como medida preventiva, toda vez que la decisión adoptada estaba prevista en el ordenamiento jurídico como una sanción y, en el presente caso, no se había agotado

el procedimiento legalmente establecido para ello. Adujo que la sanción impuesta no fue debidamente motivada, pues en el Acta no se señalaron los peligros o riesgos que dieron origen a Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. su imposición, como tampoco la duración del cierre temporal ordenado ni las condiciones para que desapareciera el riesgo que dio lugar a ello.

Anotó que mediante auto proferido el 26 de abril de 2010 por el Tribunal Administrativo del Atlántico2 dentro del proceso radicado con el núm. 2010-00245-00, se inadmitió la demanda para su corrección por defectos en el poder, en la demanda y sus anexos; requerimiento atendido por el apoderado de la parte demandante. Manifestó que, en la misma fecha, dentro del proceso radicado con el núm. 08-001-23-31-001-2010-00254-00, que correspondió a otro Despacho, se admitió la demanda presentada por la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., contra el DISTRITO ESPECIAL DE BARRANQUILLA –SECRETARÍA DE SALUD DISTRITAL, y se despachó desfavorablemente la suspensión provisional solicitada respecto de los actos administrativos acusados. Con ocasión de lo anterior, la parte actora advirtió la existencia de doble radicación respecto del mismo proceso, lo que ocurrió por su

extensión y la distribución en los anexos de múltiples copias de la 2 Folios 424 a 427 C. 2 Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. demanda, razón por la que se adelantó el trámite necesario para su unificación bajo el radicado No. 2010-00254-00, en el que se continuó con el trámite procesal correspondiente, posterior a la etapa admisoria y de resolución de la suspensión provisional ya adelantada.

I.4.- El Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por intermedio de apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda3 y se opuso a las pretensiones formuladas por la parte demandante proponiendo como única excepción la que denominó “inexistencia de violación de normas superiores”. Como sustento de defensa, afirmó la legalidad de la actuación desplegada por estar ajustada a los parámetros constitucionales y legales, que regulan el control y vigilancia de las instituciones prestadoras de servicios de salud. Señaló que las pretensiones formuladas carecen de respaldo fáctico, jurídico y probatorio; y que la situación descrita en los hechos de la demanda, lejos de sustentar la ilegalidad aducida corresponde a movimientos internos de la Clínica, irrelevantes para los efectos de este proceso. 3 Folios 522 a 527 c. 2.

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA.

Finalmente, alegó que el manejo de la sociedad o el control de sus decisiones internas no eran de competencia de la Secretaría de Salud del Distrito, por lo que el cierre de la Clínica se originó precisamente en la profunda crisis administrativa advertida en la visita. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia de 24 de octubre de 20144, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió de conocer de fondo las pretensiones formuladas por la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. Como fundamento de la decisión, manifestó que de conformidad con los hechos y el concepto de violación planteados en la demanda no existía claridad frente a los actos administrativos definitivos proferidos por el Distrito de Barranquilla, a través de los cuales se materializó la decisión cuestionada, ya que solo se convocaron como objeto de la pretensión anulatoria las “actas de visita” efectuadas por la Secretaría de Salud Distrital a la IPS demandante, mediante las cuales se adoptó inicialmente una medida preventiva. 4 Folio 641 a 653 c. 2. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA.

A partir de lo anterior, concluyó que la actuación administrativa acusada ostentaba un carácter preventivo y temporal, dirigido a que la Clínica adoptara las medidas necesarias para la prestación adecuada del servicio de salud, en las condiciones y parámetros exigidos en la Ley, sin que en los actos enunciados como objeto del juicio de legalidad se encontrara materializada una decisión definitiva de la administración que fuera susceptible de control jurisdiccional. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La actora interpuso recurso de apelación5, en el que solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y el conocimiento de fondo de las pretensiones de nulidad y restablecimiento formuladas. Como sustento del recurso manifestó su desacuerdo con la decisión adoptada por el a quo, al considerar que el fallo únicamente se refirió al Acta de Visita del 6 de octubre de 2009, ignorando los demás documentos aportados al proceso y la adición de la demanda allegada en la que se agregaron al petitum dos nuevas condenas respecto de las resoluciones núms. 04012010 de 2010 y 0623 de 16 de julio de 2010, proferidas por la Secretaría de Salud Pública Distrital de Barranquilla. 5 Folio 655 a 672 c. 2. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Indicó que los actos demandados sí tienen carácter definitivo, puesto que hay una decisión administrativa de fondo que aún mantiene cerrada la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., a pesar de las irregularidades presentadas durante el proceso sancionatorio. Tras reiterar los hechos que dieron lugar a la demanda, en los que resaltó la controversia interna existente en el manejo, propiedad y administración de la Clínica, atribuyendo la responsabilidad de lo ocurrido a la SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD por la omisión en el ejercicio de sus funciones, afirmó que los actos acusados sí eran demandables por haber tomado decisiones de fondo respecto de la operación y servicios prestados en la CLINICA CERVANTES

BARRAGÁN LTDA.

Al respecto, se refirió puntualmente al acto que designó la Comisión Técnica, sin que hiciera parte de ella un médico, decisión que consideró era definitiva y por sí sola controvertible judicialmente. Que con la expedición de los actos administrativos núm. 04012010 de 2010 y 0623 de 16 de julio de 2010, se materializó la posibilidad de controvertir toda la actuación, incluidos los actos inicialmente demandados, además de resaltar que la misma Secretaría negó por Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. improcedente el recurso de apelación oportunamente interpuestos contra estas últimas decisiones.

Finalmente, señaló que toda la actuación se adelantó con violación del debido proceso, con una protuberante falla del servicio, con la omisión del cumplimiento del deber de control y vigilancia por parte de la SECRETARÍA DE SALUD DISTRITAL y la inexcusable desatención de los requerimientos efectuados por las legítimas directivas de la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA., en procura de que no se postergara la irregular situación generada con la usurpación efectuada por el anterior gerente y la NUEVA CLÍNICA

CERVANTES S.A.S.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada, así como el Agente del Ministerio Público, guardaron silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

V.1.- Problema jurídico Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA.

La Sala analizará si en el presente caso había lugar a declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, como lo ordenó el a quo, o si, por el contrario, la demanda de nulidad y restablecimiento formulada por la CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. reunía los requisitos sustanciales

suficientes para su conocimiento y pronunciamiento de fondo respecto de la actuación y los actos administrativos demandados. V.2.- Caso concreto V.2.1.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 del CCA6, son susceptibles de impugnación judicial a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho: i) los actos administrativos definitivos que ponen fin a una actuación administrativa, ii) los que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, y iii) los actos de trámite que hagan imposible continuar una actuación administrativa, toda vez que la expresión de la voluntad de la Administración a través de los mismos supone la creación, modificación o extinción de una situación jurídica de carácter particular y concreto, cuyo control corresponde a esta jurisdicción, 6 “[…] Artículo 50. Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: (…) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […]” Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 17

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. por virtud de lo establecido en las normas citadas y en el artículo 85 del CCA7.

En este orden de ideas, se tiene que salvo situaciones excepcionales

de expresa consagración legal, -como en aquellos eventos en los que el legislador habilita el control judicial de actos preparatorios o preliminares-, o que impliquen la redefinición de la naturaleza de un acto administrativo al imposibilitar la continuación de una actuación administrativa, se excluyen de enjuiciamiento por vía de la acción subjetiva de nulidad los meros actos de trámite, preparatorios o de ejecución, dado su contenido netamente informativo o procedimental. A partir de lo anterior y de acuerdo con lo establecido en el artículo 138 del CCA, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad definitiva de la Administración frente a una situación jurídica particular puesta a su consideración, junto a los demás actos que constituyan una unidad jurídica con el mismo8, pues ello compone necesariamente la 7 Ver auto de 9 de febrero de 2017, expediente 2016-01542, consejera ponente María Elizabeth García González. 8 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencias de 15 de agosto de 2019, expediente núm. 2002-03257-01 y de 17 de agosto de 2017, expediente núm. 2000-03882-02, consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 18

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. órbita de decisión del Juez de lo Contencioso Administrativo frente a

una pretensión anulatoria subjetiva, precisamente, por la identidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse o diferirse el análisis de su legalidad. Al respecto, la norma anteriormente citada dispuso lo siguiente: “[…] Artículo 138. <Modificado por el Decreto 2304 de 1989>. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión […]”. Ahora, de conformidad con el artículo 135 del mismo ordenamiento9, constituye presupuesto indispensable para acudir ante esta jurisdicción en acción contenciosa de nulidad y restablecimiento del derecho, que se haya agotado la vía gubernativa. Así, el respectivo acto administrativo definitivo con el que se considera se conculcó un 9 “[…] Artículo 135. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. <Subrogado por el artículo 22 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989>. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. El silencio negativo, en relación con la primera

petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 19

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. derecho amparado por el ordenamiento jurídico, debe someterse a su agotamiento, que según lo prescribe el artículo 63 ibidem10 se entiende superado cuando i) contra el acto administrativo no procede recurso alguno, ii) cuando los recursos ejercidos se han resuelto y iii) cuando el acto administrativo queda en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición y de queja, cuya interposición es facultativa.

Esta exigencia legal implica entonces el ejercicio de los recursos de Ley frente a los actos administrativos de carácter particular y concreto, fundamentalmente, del recurso de apelación cuando éste resulta procedente, caso en el cual su ejercicio es obligatorio, so pena de tornarse improcedente el acceso a la vía judicial en aplicación de los preceptos legales anteriormente mencionados. De lo anterior se infieren como salvedades, respecto del obligatorio agotamiento de la vía gubernativa, aquellos casos en los que en desarrollo de una actuación administrativa i) opera el silencio administrativo respecto de la primera petición, ii) cuando contra una 10 “[…] Artículo 63. Agotamiento de la vía gubernativa. El agotamiento de la vía

gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1 y 2 del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja […]”. Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 20

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Actora: CLÍNICA CERVANTES BARRAGÁN LTDA. decisión proceden únicamente los recursos de reposición o de queja. -cuya interposición es facultativa-, y iii) cuando en el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración no se hayan in