CE-52001-23-31-000-1996-08183-01(15940)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Subsección C

Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO

Bogotá, D. C, enero veinticuatro (24) de dos mil once (2011) Radicación: 520012331000199608183 01 (15.940)

Demandante: Escuela Normal Nacional de Pasto Demandado: Ministerio de Educación Nacional y Otro Referencia: Apelación sentencia contractual Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 30 de octubre de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño -fls. 249 a 278, cdno. ppal.-, en la que resolvió:

“1. DENEGAR LAS SUPLICAS DE LA DEMANDA PRESENTADA POR

LA ESCUELA NORMAL NACIONAL DE PASTO FRENTE A LA

NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – CENTRO

EXPERIMENTAL PILOTO DE NARIÑO.”

ANTECEDENTES

1. La demanda La presentó la Escuela Normal Nacional de Pasto, en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, contra el Ministerio de Educación Nacional y el señor Silvio Belalcazar Arévalo. 1.1. Pretensiones: Formuló las siguientes: “1.- Que son nulas las resoluciones números 019 de mayo 30 de 1996 y 020 de junio 11 de 1996, expedidas por el Director del Centro Experimental Piloto de Nariño – CEPmediante las cuales, respectivamente, en forma unilateral se dio por terminado el contrato interadministrativo de diciembre 11 de 1995, celebrado entre el Centro Experimental Piloto de Nariño y la entidad

que ahora en lo judicial represento, y se resuelve el recurso de reposición, confirmándose la primera. “2. Condénase a la Nación –Ministerio de Educación Nacionaly a la persona natural SILVIO BELALCÁZAR ARÉVALO, a pagar a la Escuela Normal Nacional de Pasto, el valor de los perjuicios de orden material –daño emergente y lucro cesanteque le fueron ocasionados, los cuales en lo mínimo ascienden a la suma de $30’102.172,oo o a la que resulte probada en el proceso o se liquide mediante incidente. “3. El monto de los perjuicios que deben ser pagados por la demandada será actualizado en su valor.” “4. (…) 1.2. Los hechos. El 11 de diciembre de 1995, la Escuela Normal Nacional de Pasto y el Centro Experimental Piloto de Nariño –en adelante CEP-, celebraron un contrato interadministrativo, cuyo objeto fue “la profesionalización de docentes no escalafonados, nivel A, en sus dos etapas”, con el propósito de que obtuvieran el título de Bachiller Pedagógico. Advierte que de estos convenios ya se habían celebrado antes, entre las mismas partes, acuerdos de la misma naturaleza. Las actividades se debían realizar en dos momentos: i) a partir del 14 de diciembre y hasta el 17 de enero de 1996 y ii) entre julio y agosto de 1996. La Primera Etapa se ejecutó sin dificultades, no así la Segunda, porque el CEP pretendió modificar las condiciones del contrato, especialmente las de contenido económico, con lo que no estuvo de acuerdo la Normal Nacional de Pasto. El cambio consistía en que “… lo que pretendió el funcionario

representante legal del CEP es hacer derivar a esa entidad un 20% de la totalidad de los ingresos, a percibirse de los alumnos que de esa manera costeaban el programa.” –fl. 2, cdno. 1Como la Normal Nacional no aceptó la propuesta, el Director del CEP declaró la terminación unilateral del convenio –mediante la Resolución No. 019 de mayo 30 de 1996-, decisión impugnada por la Normal Nacional de Pasto, pero confirmada por el CEP mediante la Resolución No. 020 de junio 11 de 1996. Esencialmente, se le imputó a la entidad actora el incumplimiento de los compromisos pactados, pues para el CEP: i) la Normal Nacional no lo tuvo en cuenta para escoger los docentes de la Segunda Etapa del proyecto, ii) los funcionarios de la Normal Nacional fueron descorteses en una reunión donde se discutieron estos temas –llevada a cabo el 21 de mayo de 1996-, y iii) la Normal incumplió las cláusulas 5, 6, 10, 11, 13 y 19 del convenio –fl. 3, cdno. 1-. La parte actora centró los cargos de ilegalidad de los actos administrativos demandados en el hecho de que el art. 14 de la ley 80 prohíbe ejercer poderes exorbitantes en los contratos interadministrativos, y por esta razón se deben anular las resoluciones demandadas. Como si fuera poco, en gracia de discusión, los argumentos que fundamentaron la terminación del convenio interadministrativo tampoco constituyen casuales de terminación unilateral, de las previstas en el art. 17 de la ley 80 de 1993. Finalmente, rechazó que el contrato se hubiera incumplido, sobre todo porque

cuando se declaró ese hecho no había empezado la ejecución de la Segunda Etapa del proyecto de formación, luego, es claro que lo único que molestó al CEP era que la Escuela Norma Nacional no compartía su pretensión de apropiarse del 20% de los recursos que generaba el programa, alterando las cláusulas económicas del convenio. Por estas razones se pretende una indemnización, por concepto de daño emergente –gastos en que incurrió la Normal Nacional, y que no le rembolsarony de lucro cesante –valor del contrato dejado de percibirpor la suma de $30’102.172.

2. Contestación de la demanda. 2.1. El señor Silvio Belalcázar Arévalo. Intervino a título personal, como demandado en el proceso, aunque actuó durante los hechos objeto de este trámite en calidad de Director del CEP, y por tanto fue quien suscribió el convenio, y también las resoluciones que lo terminaron.

Admitió que el CEP terminó unilateralmente el convenio, debido al incumplimiento de la Escuela Normal Nacional de Pasto de algunas obligaciones a su cargo, concretamente de la que establecía que los profesores encargados de impartir las clases serían definidos conjuntamente entre la Normal Nacional y el CEP. Sin embargo, aquélla pretendió imponer los profesores que dictarían los cursos, que provenían de la Escuela Normal, mientras que la cláusula del contrato establecía que debían hacerlo ambas instituciones -Cl. 6-. De esta manera, niega que el CEP pretendiera modificar las condiciones económicas del convenio. También rechazó que la Normal Nacional de Pasto hubiera padecido algún

perjuicio, porque el convenio no tenía ánimo de lucro, y porque lo recaudado durante la ejecución del acuerdo sólo beneficiaba a los profesores que hubieran impartido la capacitación. Del mismo modo, discutió la naturaleza jurídica del convenio celebrado entre las instituciones, pues considera que no se trata de un contrato, regido por la ley 80, sino de un acuerdo o pacto entre dos instituciones, financiado con recursos de los alumnos interesados en los programas académicos. Finalmente, invocó las siguientes excepciones: - “Falta de legitimidad para demandar” y “carencia de derecho para demandar”, porque sólo los eventuales profesores que se hubieran vinculado a la segunda etapa de formación del programa académico podrían demandar los perjuicios que hipotéticamente hubieran recibido. Por tanto, la Escuela Normal no puede reclamarlos, porque no los sufrió. - “La innominada que resulte probada”: pero no se sustentó. 2.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional. No contestó la demanda.

3. Incidente de nulidad La parte actora propuso un incidente de nulidad, argumentando que la contestación de la demanda fue presentada en nombre del CEP, según poder que otorgó el señor Silvio Belalcázar Arévalo, en favor de dicha institución, a sabiendas de que carece de personalidad jurídica. Por esta razón, considera que el Ministerio de Educación Nacional no contestó la demanda, y que el CEP no puede ser admitido como parte procesal –fls. 167 y ss., cdno 1-.

Mediante auto de 21 de abril de 1997, el a quo negó esta solicitud. Indicó

que debe entenderse que quien contestó la demanda fue el señor Silvio Belalcázar Arévalo, no el CEP, y que el Ministerio de Educación Nacional no lo hizo. De esta manera, declaró que el CEP no es parte del proceso –fls. 187 a 190, cdno. 1-.

4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 4.3.1. Alegatos de la parte actora. Insistió en los argumentos de ilegalidad e incumplimiento expresados en la demanda, especialmente lo relativo a la falta de competencia para declarar la terminación unilateral, en un contrato interadministrativo -fls. 234 a 236, cdno. 1-. 4.3.2. Alegatos del señor Silvio Belalcazar Arévalo. Reiteró la posición expuesta al contestar la demanda, esto es, que la Escuela Normal Nacional de Pasto incumplió el contrato, y que esa circunstancia justificaba la terminación unilateral del mismo, además de que no existe prueba del daño que dice padecer la entidad actora –fls. 221 a 223, cdno. 1-. 4.3.3. Alegatos del Misterio de Ecuación Nacional. No participó en esta etapa del proceso. 4.3.4. Ministerio Público. Considera que existen diferencias entre un convenio interadministrativo y un contrato, o por lo menos no siempre se pueden asimilar. En el caso concreto “… la procuraduría es de (sic) concepto que existe una diferencia marcada entre contratación interadministrativa y convenios celebrados entre instituciones pertenecientes a una misma Entidad Administrativa; si el convenio hubiera sido celebrado por un Ente del Ministerio de Educación y otro Ente, sería factible asimilar ese convenio a un

contrato interadministrativo, pero en el caso que nos ocupa, tanto el Centro Experimental Piloto de Nariño como la Normal Nacional de Pasto, dependen económica y administrativamente del Ministerio de Educación Nacional; que el fin del CEP es la coordinación para una eficiente administración docente en el departamento de Nariño bajo la dirección del Ministerio de Educación y la labor de la Normal Nacional de Pasto es la formación de docentes para que se ocupen de la labor educativa, igualmente bajo la dirección del Ministerio de Educación Nacional…”-fl. 229, cdno. 1Luego citó algunas normas que regulan el asunto objeto del convenio celebrado, para concluir que el CEP tiene asignada la función de autorizar la instrucción de cursos de profesionalización para profesores no escalafonados, que ese era el objeto del convenio de 1995, luego no contiene un contrato propiamente dicho. Por esta razón, al convenio sub iudice no se le puede aplicar la ley 80 de 1993. Finalmente, consideró que no están probados los perjuicios, y solicita que se nieguen las pretensiones –fls. 225 a 232, cdno. 1-.

5. La sentencia del tribunal Administrativo de Nariño El a quo desestimó las suplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Aceptó, en lo esencial, la argumentación expuesta por el Ministerio Público, y concluyó que el acuerdo celebrado no era un contrato estatal sino un acto administrativo, que autorizaba a la Escuela Normal Nacional de Pasto a impartir una instrucción especializada. A esta conclusión llegó luego de citar varias normas que regulan los Centros Experimentales Piloto, de los cuales

consideró que tienen una competencia para contratar, limitada a ciertos objetos, y que, en cambio, tiene facultades amplias para autorizar la instrucción y formación de profesores. Por esta razón, entendió que los actos administrativos que terminaron el convenio no tienen naturaleza contractual, porque no provienen de un negocio jurídico, de modo que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de controversias contractuales. Por la misma razón no se violaron ni los arts. 1602 y 1603 del Código Civil, ni el 14 de la ley 80, porque no se está ante un contrato estatal, ya que “... se ha planteado una controversia contractual cuando en realidad se trata de un convenio de dos entidades que cumplen funciones acordes con su finalidad, que en caso de incumplimiento puede dar lugar a responsabilidad administrativa con indemnización de perjuicios…” –fl. 274, cdno. ppal.-, y resulta que el actor no demostró la ilegalidad de los actos demandados, siendo su deber hacerlo, para desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre ellos –fls. 249 a 276, cdno. Ppal.-.

6. El recurso de apelación Lo propuso el actor, mediante recurso sustentado el 12 de marzo de 1999.

No acepta la tesis del a quo, según la cual el convenio suscrito entre la Escuela Normal Nacional de Pasto y el CEP no contiene un contrato sino un acto administrativo. Se apoyó en la noción de contrato, que ofrece el art. 32 de la ley 80 de 1993, y a partir de allí considera que el convenio sub iudice contiene una declaración de voluntad, bilateral, generadora de obligaciones,

incluida la estipulación económica prevista en la cláusula 12. Reivindicó la facultad para contratar que tenía el Director del CEP, y por eso no acepta la afirmación de que si fuera un contrato lo habría tenido que celebrar el Ministro de Educación Nacional –fls. 289 a 296, cdno. ppal.-. En esto términos, solicita que se revoque la decisión y que se condene a pagar los perjuicios a los demandados.

7. El trámite en esta instancia 7.1. Alegatos de las partes: No intervinieron en esta instancia del proceso. 7.2. El Ministerio Público. Solicitó revocar la decisión de primera instancia. Considera que el convenio celebrado es un auténtico contrato estatal, porque de allí surgieron obligaciones para las partes que consintieron en celebrarlo, entidades que, por demás, tenían capacidad jurídica para hacerlo.

Descartó que el hecho de que las partes sean dos entidades estatales, que buscan realizar un fin público, le reste naturaleza contractual al convenio. Finalmente, considera que ninguna de las partes de un contrato interadministrativo tiene el poder de terminar unilateralmente el negocio jurídico, porque la ley 80 de 1993 no autoriza el ejercicio de las prerrogativas exorbitantes en estos acuerdos. Por esta razón le parece evidente la falta de competencia con que actuó el CEP, y pide que se anulen los actos administrativos demandados. Consecuencia de esta decisión es que también deben prosperar las pretensiones indemnizatorias, en los términos en que se haya probado el perjuicio. CONSIDERACIONES La Sala es competente para conocer de este proceso, por tratarse de un asunto contractual de doble instancia, como se definió en auto de mayo 7 de

1.999 –fl. 298, cdno. Ppal.-.

1. Contexto general del convenio de 1995

El Decreto 2.762 de 1980 y la Resolución 2.224 del mismo año, reglamentaron el Estatuto Docente -Decreto 2.277 de 1979en lo relacionado a la capacitación de los maestros, la formación permanente y en servicio y su profesionalización. En estas normas se define la profesionalización como "el programa que se ofrecerá a los educadores en servicio que deseen obtener el título de bachiller pedagógico, técnico en educación, tecnólogo en educación o licenciado en ciencias de la educación." Con la expedición de la ley 115 de 1994 -Ley General de la Educaciónse redefinió el régimen de los educadores al servicio del Estado, y entre ellas se dispuso, en el parágrafo primero del art. 105, que: PARÁGRAFO 1o. Al personal actualmente vinculado se le respetará la estabilidad laboral y en el caso de bachilleres no escalafonados, tendrán derechos a incorporarse al Escalafón Nacional Docente siempre y cuando llenen los requisitos respectivos, en un plazo no mayor de dos (2) años. Si transcurrido este plazo no se han escalafonado, serán desvinculados del servicio educativo, salvo los bachilleres que se encuentren prestando sus servicios docentes en zonas de difícil acceso y en proceso de profesionalización comprobado, en cuyo caso contarán con dos años adicionales para tal efecto. Para que el personal no escalafonado pudiera ingresar al régimen de carrera, la ley 115 les concedió un término de 2 años para cumplir los requisitos

requeridos, entre ellos era necesario contar con estudios profesionalizantes, concretamente la calidad de “Bachiller Pedagógico”. Para facilitarles este objetivo se expidió la resolución No. 5660 de 1994, por medio de la cual se establecieron las condiciones para que un buen número de maestros cumplieran con ellos –los bachilleres no escalafonados-. Luego se expidió el Decreto 709 de 1996, que reglamentó y desarrolló el programa de formación de educadores, y estableció condiciones para su mejoramiento profesional. El artículo 28 estableció: "los programas de profesionalización de bachilleres no escalafonados que vienen adelantándose en las entidades territoriales, a través de los centros experimentales piloto, de acuerdo con los criterios establecidos por la Resolución 5660 de 1994, continuarán desarrollándose hasta el vencimiento del plazo otorgado a tales educadores para su profesionalización." En estos términos, el proceso de profesionalización de docentes fue una medida de carácter especial, transitoria y excepcional, para regularizar la vinculación de unos docentes en particular, a la entrada en vigencia de la Ley 115 de 1994. Los docentes a quienes se dirigió el proceso de profesionalización, señalado en la Ley 115 de 1994, eran los bachilleres no escalafonados vinculados al servicio educativo estatal para el 8 de febrero de 1994. Ahora, los planes de profesionalización para estos docentes los autorizaba, organizaba y supervisaban los Centros Experimentales Pilotos –CEPen cada región, en coordinación con las Secretarías de Educación Departamental y/o Distrital, en cumplimiento de lo que disponía la Resolución No. 5660, pero en

todo caso su desarrollo estaba a cargo de las escuelas normales o de las instituciones de educación superior.

2. Lo probado en el proceso Se encuentra acreditado, con documentos que se pueden valorar, según las exigencias de los arts. 252 y ss. del CPC.: 2.1. Que entre las parte de este proceso se suscribió, el 11 de diciembre de 1995, un convenio, de dos años de duración, cuyo objeto fue “… la profesionalización de docentes no escalafonados, Nivel A, en sus dos etapas…”, con el propósito de que los maestros-alumnos obtuvieran el título de Bachiller Pedagógico –fls. 16 a 17, cdno. 1-. 2.2. Que el Director del CEP de Nariño, declaró la terminación unilateral del convenio –mediante la Resolución No. 019 de mayo 30 de 1996-, aduciendo el incumplimiento de algunas obligaciones de la Normal Nacional de Pasto, específicamente la de tener en cuenta al CEP para escoger los docentes responsables de las cátedras, en la Segunda Etapa del proyecto. De este hecho se da cuenta en los actos administrativos demandados, a propósito de una reunión sostenida entre las partes del convenio, donde se planteó y materializó la desavenencia que tenían acerca de la manera de avanzar en la ejecución del programa de capacitación.

El CEP consideró que la Normal Nacional de Pasto incumplió las cláusulas quinta, sexta, décima, décima primera, décima tercera y décima novena del convenio, y por eso lo terminó unilateralmente, aduciendo que en él se entiende incluida la potestad de darlo por terminado, por motivos de inconveniencia o de incumplimiento de las obligaciones recíprocas –fls. 18 a

21, cdno. 1-. 2.3. La anterior decisión fue impugnada por la Normal Nacional de Pasto, pero el CEP la confirmó, mediante la Resolución No. 020 de junio 11 de 1996 –fls. 26 a 28, cdno. 1-. 2.4. También obra en el expediente una gran cantidad de comunicaciones cruzadas entre las partes del contrato, pero la Sala relacionará las pertinentes para esta decisión -en el siguiente apartado de esta providencia-, pero no considerará las que sean innecesarias para tomar la decisión

3. El caso concreto. 3.1. La naturaleza contractual del convenio suscrito entre el CEP y la

Normal Nacional de Pasto. El primer aspecto que abordará la Sala es el estudio acerca de la naturaleza del convenio suscrito el 11 de diciembre de 1995, entre las partes de este proceso, teniendo en cuenta que el a quo y el Ministerio Público -en la primera instanciaconsideran que no se trata de un contrato; mientras que la parte apelante y el Ministerio Público -en esta instanciaconsideran que sí lo es. Al analizar el documento que contiene el acuerdo de voluntades, la Sala encuentra que efectivamente se trata de un contrato estatal, atendiendo a la definición que de él hace el artículo 32 de la ley 80 de 1993, en cuya virtud: “… Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación…”

De conformidad con esta disposición, si se analizan los distintos acuerdos que se incorporan en las cláusulas del convenio de 1995, se encuentra que el CEP y la Normal Nacional de Pasto regularon la ejecución de un proyecto educativo de formación, que contiene un objeto preciso, unas condiciones de desarrollo y un resultado final, que se configura a partir de una serie de derechos y obligaciones para cada parte del negocio. Entre los compromisos adquiridos se encuentra que el CEP supervisaría la realización del curso de formación profesional, y también el cumplimiento de los requisitos exigidos a los alumnos que se inscribieran en él –Cl. segunda-. Del mismo modo, la Escuela Normal Nacional de Pasto se comprometió a adelantar el curso de profesionalización, en la ciudad de Tumaco, en dos etapas que se realizarían en el período de vacaciones escolares –Cls. tercera y cuarta-. Para cumplir sus obligaciones, la Normal Nacional de Pasto también se comprometió a presentar al CEP, antes de iniciar los cursos, los planes y programas académicos y administrativos del mismo –Cl. quinta-. En forma especial, se comprometió a “… proveer el personal docente, administrativo y de servicios para la profesionalización, teniendo en cuenta, en primer lugar el personal que labora en esta institución y en el Centro Experimental Piloto de Nariño, y sólo a falta de este se podrá vincular a personal docente de otros establecimientos educativos.” –Cl. sextaEl aspecto económico del convenio se reguló en las cláusulas octava, novena, décima, décima primera y décima segunda. Se acordó que la financiación del programa sería costeado por los alumnos, que la administración de los recursos lo haría la Escuela Normal Nacional de Pasto, que ésta también

presentaría al CEP un proyecto de presupuesto y luego un informe financiero de ingresos y egresos, y que también era su deber pagar los gastos que ocasionara la dirección de los cursos, el personal docente y administrativo que se vinculara a los mismos y “… dispondrá del resto recaudado por concepto de matrículas como contraprestación del servicio prestado.” Incluso, se acordó que la Normal Nacional de Pasto debía disponer de los recursos necesarios para asumir el desplazamiento del personal del CEP, que debía cumplir las obligaciones de vigilancia y control asumidas en el contrato. Finalmente, entre otros acuerdos, la Normal Nacional de Pasto también se comprometió a expedir el título de Bachiller Pedagógico, a las personas que cursaran el programa de profesionalización, en sus dos etapas –Cl. décima quinta-. Para la Sala, estos convenios son propios de un contrato estatal, porque cumplen con los requisitos que la ley establece para que adquieran esa naturaleza1; pero no se desconoce que en otros eventos el acuerdo de dos 1 En la sentencia de 20 de mayo de 2009 –Sección Tercera, exp. 28.694manifestó esta Sala, sobre un tema similar: “No obstante lo dicho, no está por demás señalar que ni el nombre ni la forma que adopte un escrito son determinantes para desentrañar la naturaleza de un negocio jurídico. Es decir, un contrato es tal porque cumple con los elementos de existencia que exige la ley, no porque en el cuerpo del texto se le denomine de ese modo. “De allí que un contrato es lo que es, aunque se denomine así mismo acuerdo, pacto, tratado, convención, alianza, concierto, compromiso, ajuste, estipulación, trato u otro semejante, pues

-se insiste-, no es el nombre sino el contenido obligacional, emanado de sujetos capaces de entidades estatales no reviste la naturaleza de contrato estatal, como ocurre en el caso que se trae a colación -sentencia de 20 de mayo de 2009 –Sección Tercera, exp. 28.694-, donde se analizó un acuerdo de contenido problemático: “Para avanzar en el estudio del tema, con fundamento en las pruebas relacionadas, se debe analizar la naturaleza del ‘Acta de Compromiso’, así como el cumplimiento de los requisitos legales para su perfeccionamiento, con el fin de definir si se está ante un contrato administrativo, debidamente suscrito por el municipio de la Argentina. “En tal sentido, se encuentra que los compromisos contenidos en el Acta, suscrita entre ASOINJAR y el Municipio de la Argentina, fueron: “ ‘PRIMERA. – Que la Asociación se compromete a disponer de una hectárea de terreno, ubicada en la Vereda las Águilas para la transformación de las basuras, siempre y cuando el municipio se comprometa a adecuar el sitio para dicho fin. SEGUNDA. –La asociación se compromete a sembrar inicialmente DOS MIL (2.000) kilos de pie de cría de lombriz roja californiana y a la vez el municipio se comprometa (SIC) a proporcionar el alimento en el zoocriadero que consiste en los desechos orgánicos que arroja el casco urbano del municipio de la Argentina Huila, durante un término de seis (6) años que en caso de incumplimiento indemnizará los daños y perjuicios causados a la Asociación contados a partir de la presente acta. TERCERA. – ASOINJAR se

compromete a atender a todas aquellas personas interesadas en conocer el proceso de transformación de las basuras en humos y carne e igualmente el obligarse y dirigido a producir efectos, lo que estructura la naturaleza convencional de un acuerdo de voluntades. Incluso, un documento de esta naturaleza bien podría carecer de calificativo o nombre, y no obstante ser un contrato, pues es el contenido, no la forma estética o los calificativos, lo que lo define.” municipio se compromete a divulgar la labor que aquí realizada (SIC) por la Asociación Integral de jóvenes agricultores.’ (Negrillas fuera de texto) “La cláusula tercera del documento no fue objeto de discusión acerca de su cumplimiento, razón por la cual no será analizada por la Sala. Ahora bien, de la primera y segunda cláusula se entiende que el Municipio de la Argentina pretendía comprometerse, básicamente, a: i) adecuar el lote en el cual se criarían las lombrices y ii) suministrar el alimento para las lombrices, consistente en los desechos orgánicos que se recogen en el casco urbano del Municipio. A su vez, ASOINJAR se comprometería a sembrar 2000 kilos de pie de cría de lombriz roja californiana para hacer la transformación de la basura. Las anteriores obligaciones debían llevarse a cabo en un plazo de seis (6) años. “En la demanda, ASOINJAR, solicitó que se declare que entre ella y el Municipio de la Argentina se celebró un contrato de prestación de servicios; al paso que el Municipio señaló que el ‘Acta de compromiso’ no

constituye un contrato administrativo, porque no estableció claramente las obligaciones que el Municipio tenía a cargo, ni tampoco un término para cumplir con la adecuación del terreno. “Es así como, todo indica que se está en presencia de un documento que no tiene los elementos mínimos de un contrato, y menos de uno administrativo. En efecto, se trató de una declaración de intención para adelantar un programa conjunto, pero sin la fuerza vinculante necesaria que caracteriza el contrato. Para esto basta observar, por ejemplo, en la denominada cláusula primera, que “… la Asociación se compromete a disponer de una hectárea de terreno, ubicada en la Vereda las Águilas para la transformación de las basuras, siempre y cuando el municipio se compromete (SIC) a adecuar el sitio para dicho fin…”, asunto que precisamente no ocurrió, porque el actor demanda precisamente para que se declare que el municipio no cumplió esta aparente obligación. “Desde este punto de vista, el documento aportado por el actor no constituye un contrato, porque el art. 1495 del Código Civil dispone que “contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa”, y resulta que en este documento el municipio no se comprometió a algo en particular, sino que expresamente se dispone que ASOINJAR se obligaba a realizar algunas prestaciones, siempre y cuando el municipio se comprometiera a adecuar el lote de terreno; en otras palabras, se pospuso la definición o concreción de dicha obligación, pues de haberse hecho en este documento se habría dispuesto que el municipio asumía dicha

obligación. “En estos términos, lo declarado en el acta no fue más que una intención que no tiene el carácter de obligación exigible a la entidad pública como parte de un contrato, es decir, no fue un compromiso firme entre las partes. “De esta manera, las actividades contenidas en la denominada ‘Acta de Compromiso’ no constituyen un contrato, pues no expresan un deber reciproco de dar y hacer algunas cosas, por parte de quienes la suscribieron, en favor de la otra parte. En estos términos, no contiene los elementos de un negocio jurídico, como en efecto, lo entendió el a quo. (…) “No obstante esto, se insiste, para la Sala la denominada ‘Acta de Compromiso’ no contiene los elementos de un contrato, y por eso no vincula a las partes, en los términos de sus cláusulas. “Adicional al anterior argumento, y en la perspectiva de demostrar la misma conclusión, es decir, que el acta contiene una simple declaración de intenciones, no de obligaciones a cumplir, es evidente que el contratante y el contratista no definieron buena parte de la forma en que las obligaciones debían ejecutarse, con el detalle que la prudencia, la planeación y la seriedad que los negocios exigen -como debió ser la descripción de las obras que debía realizar el Municipio para adecuar el terreno, o la cantidad y/o frecuencia con que las basuras debían llevarse a la Vereda de las Águilas-, de manera que lo que se describió adolece de claridad, e impide su ejecución y cumplimiento por las partes del documento. En definitiva, estas razones demuestran que el Acta no contiene un

contrato.” Fácilmente se advierte que la doctrina expresada en e