CE-52001-23-31-000-1999-00124-01-2011

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil once (2011)

Expediente: 20739

Radicación: 52001-23-31-000-1999-0012401

Actor: Jesús Alberto Garzón Barahona Demandado: Municipio de La Florida Referencia: Apelación sentencia acción contractual Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 20 de abril de 2001, por la cual negó las pretensiones de la demanda (fls. 348 a 368, cdno. ppl).

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso

1. El municipio de La Florida (Nariño) celebró un contrato de obra pública con el señor Jesús Alberto Garzón Barahona para la construcción de la planta de tratamiento del acueducto municipal, contrato que fue suspendido en 3 ocasiones por razones imputables a la administración, quien primero suspendió el contrato por cambio del sitio en el que debían ser construidas las obras, al considerar inconveniente adelantarlas en el lugar inicialmente previsto, con lo cual evidenció el incumplimiento de su deber legal de planeación en materia de contratación; luego, suspendió el contrato dos veces por no contar con los recursos para cancelar las obras ejecutadas por el contratista, con lo cual incurrió en incumplimiento de sus obligaciones contractuales y le ocasionó perjuicios al demandante, por el no pago de la totalidad de las actas de obra ejecutada y las actas de reajuste, que le deben ser indemnizados.

II. Lo que se demanda

2. El 15 de febrero de 1999, a través de apoderado debidamente constituido y en ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, el señor Jesús Alberto Garzón Barahona presentó demanda en contra del municipio de La Florida (Nariño), cuyas pretensiones

fueron (fls. 2 a 18):

1. Declarar que el ente municipal denominado municipio de LA FLORIDANARIÑO, de acuerdo a los hechos relacionados acápites atrás ha incumplido el contrato de obra signado con el No. 19, cuyo objeto es, LA CONSTRUCCIÓN DE PLANTA DE TRATAMIENTO Y ACUEDUCTO MUNICIPAL, suscrito por mi mandante en condición de CONTRATISTA, Ing. JESÚS

ALBERTO GARZÓN BARAHONA.

2. Como consecuencia de la anterior determinación, se proceda a dar por terminado o se decrete la resolución del contrato de obra atrás puntualizado.

3. Una vez declarada la resolución del contrato, se proceda a liquidar el mismo y para lo cual se tenga en cuenta los siguientes guarismos que se cuantifican hasta la fecha de presentación de esta demanda, causados por NEGLIGENCIA E IMPRECISIÓN del ente municipal demandado, que deberán

ser reparados o indemnizados a mi poderdante:

SALDO ACTA PARCIAL DE OBRA No. 03:

DIECIOCHO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL DOCE PESOS

($18’598.012.oo).

Fecha de presentación: AGOSTO 08 DE 1998.

Interés bancario corriente: Arroja un quantum de SIETE MILLONES DOSCIENTOS

CINCUENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS ($7’252.656.oo),

hasta la presentación de esta demanda. (DE ACUERDO A CERTIFICACIÓN

SUPERBANCARIA).

Corrección monetaria: Arroja un quantum de UN MILLÓN SETECIENTOS

TREINTA Y CINCO MIL QUINIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS ($1’735.575.oo).

(DE ACUERDO A CERTIFICACIÓN EMANADA DE BANREPÚBLICA).

Reajustes: Se determina en la suma de NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL VEINTISEIS PESOS ($ 924.026.oo). (DE ACUERDO A LOS ÍNDICES DE CAMACOL).

Monto al cual se le aplica el interés bancario corriente y resulta un valor de CUATROCIENTOS CATORCE MIL SETENTA Y SEIS PESOS ($414.076.oo), y una corrección monetaria por un valor de NOVENTA Y NUEVE MIL CIENTO SEIS PESOS ($99.106.oo). Sumas cuantificadas a 31 de enero de 1999, y que serán actualizados a la fecha de resolución del contrato. VALOR CUANTIFICADO POR ACTA FINAL: DIECIOCHO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS VEINTISIETE PESOS ($18’581.827.oo) ya descontado la totalidad de amortización al anticipo.

Fecha de presentación: NOVIEMBRE 10 DE 1988.

Interés bancario corriente: Arroja un quantum de DOS MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CINCO PESOS ($2’683.505.oo), hasta la presentación de esta demanda. (DE ACUERDO A CERTIFICACIÓN

SUPERBANCARIA).

Corrección monetaria: Arroja un quantum de QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL

CIENTO CINCUENTA Y SIETE PESOS ($566.157.oo) (DE ACUERDO A

CERTIFICACIÓN EMANADA DE BANREPÚBLICA).

Reajustes: Se determina en la suma de DOS MILLONES CUATROCIENTOS

OCHENTA Y OCHO MIL NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS ($2’488.978.oo).

(DE ACUERDO A LOS ÍNDICES DE CAMACOL). Monto al cual se le aplica el interés bancario corriente y resulta un valor de TRESCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS ($359.447.oo), y una corrección monetaria por un valor de SETENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($75.835.oo). Sumas cuantificadas a 31 de enero de 1999, y que serán actualizados a la fecha de resolución del contrato. REAJUSTES AL ACTA PARCIAL No. 01: Fecha de presentación: SEPTIEMBRE 20 DE 1998. Se determina en la suma de NOVECIENTOS VEINTICUATRO MIL VEINTISEIS PESOS ($924.026.oo). (DE ACUERDO A LOS ÍNDICES DE CAMACOL). Monto al cual se le aplica el interés bancario corriente y resulta un valor de DOSCIENTOS CINCUENTA MIL QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($250.596.oo), y una corrección monetaria por un valor de CINCUENTA Y NUEVE MIL NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS ($59.978.oo). Sumas cuantificadas a 31 de enero de 1999, y que serán actualizados a la fecha de resolución del contrato.

REAJUSTES AL ACTA PARCIAL No. 2: Fecha de presentación: SEPTIEMBRE 20 DE 1998. Se determina en la suma de OCHOCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS ($887.440.oo). (DE ACUERDO A LOS ÍNDICES DE CAMACOL). Monto al cual se le aplica el interés bancario corriente y resulta un valor de DOSCIENTOS CUARENTA MIL SEISCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($240.674.oo), y una corrección monetaria por un valor de CINCUENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS TRES PESOS ($57.603.oo). Sumas cuantificadas a 31 de enero de 1999, y que serán actualizados a la fecha de resolución del contrato. SOBRECOSTOS POR PARALIZACIÓN No. 02: Fecha de presentación: Agosto 24 de 1998.

DESCRIPCIÓN VALOR TIEMPO V/TOTAL

MAESTRO DE OBRA $700.000.oo 2 MESES

$1’400.000

CELADOR 24 HORAS $600.000.oo 2 MESES

$1’200.000

EQUIPO $ 75.000.oo 20 DÍAS$1’500.000

VALOR TOTAL: $4’100.000

Monto al cual se le aplica el interés bancario corriente y resulta un valor de UN MILLÓN CUATROCIENTOS TREINTA Y TRES MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y CUATRO PESOS ($1’433.474.oo), y una corrección monetaria por un valor de TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($337.862.oo). Sumas cuantificadas a 31 de enero de 1999, y que serán

actualizados a la fecha de resolución del contrato. SOBRECOSTOS POR PARALIZACIÓN No. 03: Fecha de presentación: Noviembre 10 de 1998

DESCRIPCIÓN VALOR TIEMPO V/TOTAL

MAESTRO DE OBRA $700.000.oo 2 MESES

$1’400.000

CELADOR 24 HORAS $600.000.oo 2 MESES

$1’200.000

EQUIPO $ 75.000.oo 20 DÍAS$1’500.000

VALOR TOTAL: $4’100.000

Monto al cual se le aplica el interés bancario corriente y resulta un valor de QUINIENTOS NOVENTA Y DOS MIL CIENTO CUATRO PESOS ($592.104.oo), y una corrección monetaria por un valor de CIENTO VEINTICUATRO MIL NOVECIENTOS VEINTE PESOS ($124.920.oo). Sumas cuantificadas a 31 de enero de 1999, y que serán actualizados a la fecha de resolución del contrato. EL GRAN TOTAL arroja un quantum que se determina así:

SALDO PENDIENTE DE PAGO: $51’207.111.oo

INTERESES MORATORIOS: $13’226.532.oo

CORRECCIÓN MONETARIA: $3’057.036.oo

SUMA TOTAL: $67’490.679.oo

SESENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA MIL SEISCIENTOS

SETENTA Y NUEVE PESOS (…)

3. La parte actora relató que el 12 de noviembre de 1997 las partes celebraron el contrato de obra n.o 019, cuyo objeto fue la construcción de la planta de tratamiento del acueducto municipal de La Florida por valor de $

147 797 514,oo, con una duración de 5 meses y medio, del cual se suscribió el acta de iniciación el 30 de diciembre de 1997.

4. El contrato fue objeto de varias suspensiones, la primera de las cuales se produjo el 31 de diciembre -acta de suspensión 01-, en razón de la inconveniencia de localizar la planta en el terreno destinado para tal fin por estar montada la antena nueva de Telecom, debiendo buscar otro sitio para la obra, que se reanudó el 20 de enero de 1998. El 31 de marzo de 1998 se suscribió el acta de suspensión n.o 02, motivada por la no disponibilidad financiera del ente contratante para la cancelación de las actas de obra n.o 01 por valor de $35 178 671,oo y n.o 02 por valor de $32 245 953,oo y pasados 60 días fueron canceladas. El 8 de junio se suscribió el acta de reiniciación de las obras y el contratista presentó nuevo cronograma de trabajo, el 8 de julio se presentó acta de recibo parcial de obra n.o 3 por valor de $43 596 023,oo para que se realizara el pago de $ 21 798 012,oo descontado el anticipo y el municipio canceló el 6 de agosto como pago parcial la suma de $ 3 200 000,oo por no existir más recursos para cancelar el saldo. El 26 de agosto de 1998 se suscribió el acta de suspensión n.o 03, aduciendo el municipio que el Findeter no había girado los recursos a su cargo por $ 40 000 000,oo imposibilitando el

pago oportuno de las actas de obra ejecutadas. A pesar de que se presentaron fórmulas de arreglo para liquidar el contrato la misma no se llevó a cabo, incurriendo el municipio en incumplimiento de sus obligaciones y a pesar de que se habían ejecutado obras correspondientes a un 99% del valor del contrato, hubo mora en el pago de unas actas parciales de obra, se debía el pago de otras y por las suspensiones de la obra, se produjo el rompimiento del equilibrio económico del contrato que se tradujo en sobre costos que fueron cancelados por el demandante, por concepto del pago del maestro de obra y el celador y por el equipo que permaneció en el sitio de las obras durante la segunda y tercera suspensión; y de otro lado, se deben los reajustes pactados en el contrato.

III. Actuación procesal

5. El Tribunal Administrativo de Nariño admitió la demanda por auto del 3 de marzo de 1999, el cual fue notificado personalmente al alcalde municipal de La Florida (fls. 99 y 152).

6. La entidad contestó la demanda aceptando unos hechos y negando otros y se opuso a las pretensiones, por cuanto consideró que no hubo incumplimiento del municipio ya que la suspensión del contrato y el no pago al contratista se debió a que Findeter no había hecho el desembolso de los 40 millones de pesos con los que se debía cancelar el objeto del contrato, no siendo el presupuesto municipal el que quedó comprometido para ello.

Además no está probado que el contratista hubiera incurrido en sobre costos por pago del maestro de obra ni por la pérdida o deterioro de materialesarena-, cuya guarda o almacenamiento estaba a su cargo como tampoco por

paralización de maquinaria, puesto que sólo estaba una mezcladora y unas motobombas que se consideran maquinaria menor y se pueden trasladar fácilmente a otro lugar para seguir utilizándolas. Finalmente, sostuvo que la obra ejecutada por el demandante se encontraba inconclusa y lo único que ha causado es perjuicios a la comunidad por no hallarse en cabal funcionamiento además de que los materiales utilizados en ella no tenían la calidad requerida, con lo cual el contratista había incumplido el contrato (fl. 104).

7. Por medio de auto del 26 de julio de 2000 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión (fl. 313), oportunidad en la cual la parte actora se refirió a las pruebas obrantes en el plenario, que a su juicio refuerzan los argumentos de su demanda en el sentido de que el contratista cumplió sus obligaciones y el municipio no, por razones que le son imputables a la entidad contratante pues fue quien se comprometió con el contrato, aunque cuestiona la calidad del peritazgo efectuado, que a su juicio es confuso y no tiene en cuenta toda la información de la ejecución contractual (fl. 315).

8. El procurador 36 judicial ante el Tribunal Administrativo de Nariño presentó concepto en el cual solicitó acceder a las pretensiones, por considerar que “(…) si bien el contrato de obra celebrado se condicionó en su pago a los desembolsos que haga FINDETER, y que por ello se celebró el convenio No. 152-95-007, este jamás cumplió con el compromiso adquirido, pero que esta circunstancia no le permite al Municipio enriquecerse ilegalmente, pues las obras cuyo pago reclama el demandante están ejecutadas (…) si bien el

informe pericial indica un saldo a favor del Municipio, en este no se han tenido en cuenta las obras adicionales, pues a pesar de indicarse que ellas existen, no se liquidan sino que se sugiere su legalización y pago por separado” (fl. 335).

9. El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 20 de abril de 2001, negó las pretensiones de la demanda por cuanto consideró que el contratista tenía conocimiento de las fuentes de financiación del contrato, en el cual quedó consignado que el pago del precio estaba sujeto a las apropiaciones presupuestales provenientes del crédito de Findeter n.o 152-95-007, recursos del Fondo de Infraestructura Urbana F.I.U. y recursos del municipio de La Florida, vigencia fiscal 1997 y que las suspensiones por él suscritas, tuvieron como causa precisamente la falta de disponibilidad financiera del municipio por la demora en los desembolsos provenientes de Findeter, de modo que el retardo en los pagos no era atribuible al municipio (fls. 348 a 367, cdno. ppl).

10. Inconforme con lo decidido por el Tribunal Administrativo de Nariño, la parte actora interpuso recurso de apelación en el cual insistió en que la entidad demandada fue quien incumplió el contrato y le ocasionó perjuicios al contratista que le deben ser indemnizados, pues él no tenía por qué soportar las consecuencias de que el municipio no contara con los recursos para pagar las obras contratadas (fl. 370, cdno. ppl).

CONSIDERACIONES

I. Competencia

11. El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en

proceso con vocación de segunda instancia1 ante esta Corporación, dado que la cuantía de la demanda supera aquella exigida para el efecto al momento de proponer el recurso, esto es, antes de la vigencia de las cuantías establecidas en la Ley 446 de 1998.

II. Los hechos probados

12. Teniendo en cuenta las normas legales sobre práctica y valoración de pruebas contenidas en el C. de P.C., aplicables en el proceso contencioso administrativo por expresa remisión del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo, en el plenario se acreditaron los

siguientes hechos, relevantes para la litis:

13. El municipio de La Florida (Nariño) y el señor Jesús Alberto Garzón Barahona celebraron el 12 de noviembre de 1997 un contrato de obra pública por el sistema de precios unitarios cuyo objeto fue “(…) la construcción de LA PLANTA DE TRATAMIENTO en filtros lentos del Acueducto Municipal de La Florida (…)” (cláusula primera), por un valor de $ 147 797 514,oo, resultantes de multiplicar las cantidades de obra por los precios unitarios respectivos mas 1 Al efecto cabe tener en cuenta que según la estimación del actor, los perjuicios materiales cuya indemnización reclama, ascienden a la suma de $ 67 490 679,oo,

(fl. 18, cdno. 1), suma superior a la exigida a la fecha de la presentación de la demanda (15 de febrero de 1999) para que el proceso fuese de doble instancia ($ 18 850 000,oo). el A.I.U, de conformidad con la propuesta del contratista, el cual sería pagado mediante la entrega de un anticipo equivalente al 50% del valor total del

contrato y el saldo mediante pagos sucesivos con base en el avance de la ejecución de la obra, de acuerdo con las actas parciales de recibo de obra que presentara el contratista debidamente refrendadas por el interventor (cláusula tercera). El plazo del contrato se pactó en 5 meses y medio contados a partir de la fecha del acta de iniciación de la obra, que debía ser suscrita el día de la entrega del anticipo (cláusula cuarta) (copia auténtica de documento público, fl. 21).

14. En el contrato se pactaron además, entre otras, las siguientes estipulaciones: La revisión o reajuste de precios respecto de cada acta de obra presentada por el contratista tomando como factor para ello la variación del índice de precios de la construcción de la ciudad de Pasto para cada mes suministrada por la seccional de Camacol (cláusula sexta). La posibilidad de ejecución de obras adicionales necesarias que fueran autorizadas por el municipio y mayores cantidades de obra (cláusulas séptima y octava). El deber de las partes de mantener el equilibrio económico del contrato (cláusula novena). La sujeción de los pagos a las apropiaciones presupuestales y la imputación presupuestal del contrato, estipulando que “El pago del precio al CONTRATISTA está sujeto, por una parte, a la forma estipulada en la cláusula Tercera y por otra parte, a las disponibilidades y apropiaciones presupuestales para tal fin en el Presupuesto del Municipio provenientes del Crédito FINDETER número 152-95-007, Recursos del Fondo de Infraestructura Urbana F.I.U. y

recursos del Municipio de La Florida, vigencia fiscal de 1997” (cláusulas once y doce). La cláusula penal pecuniaria equivalente al 10% del valor del contrato (cláusula catorce). Multas por el 1% del valor del contrato por cada día de retardo en la entrega total y final de la obra (cláusula quince). Caducidad del contrato, en caso de incumplimiento grave del contratista (cláusula dieciséis). La interpretación, modificación e interpretación unilateral del contrato (cláusula dieciocho). La constitución de la garantía única de cumplimiento del contrato (cláusula veinte). La liquidación del contrato, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la entrega final de la obra (cláusula veintiuno).

15. El 30 de diciembre de 1997 se suscribió por las partes y el interventor, el acta de iniciación de obra en la que consta que se le entregó el anticipo al contratista y que la fecha de terminación del plazo contractual es el día 15 de junio de 1998 (copia auténtica de documento público, fl. 37).

16. El contrato suscrito por las partes, fue suspendido en varias ocasiones por razones que no le son imputables al contratista, según consta en las respectivas actas de suspensión que obran en el proceso: 16.1. El 31 de diciembre de 1997, las partes y el interventor suscribieron acta de suspensión de obra n.o 001, por un lapso de 12 días “(…) para realizar los levantamientos topográficos correspondientes del terreno que se determine utilizar para la construcción de la planta (…)”, ya que “En visita realizada el día 30 de

diciembre del año en curso por el Interventor y el Contratista se observó la inconveniencia de localizar la planta de acuerdo a los planos en el terreno por existir en esta zona la antena nueva de Telecom, por lo tanto se determinó buscar el sitio más adecuado para su localización” (copia auténtica de documento público, fl. 38). 16.2. El 31 de marzo de 1998, se suscribió el acta de suspensión de obra n.o 2 por un lapso de 30 días calendario prorrogables hasta 60, en la que se consignó la siguiente justificación: “Que el Municipio no tiene disponibilidad financiera para la cancelación del acta de obra No. 001 y No. 002 debido a la demora en los desembolsos correspondientes a los aportes del Fondo F.I.U. del convenio 1300-96 de Findeter y aportes de las Utilidades de Findeter mediante el crédito código 152-96-007 los cuales se encuentran aprobados por parte de las entidades financieras” (fotocopia autenticada de documento público, fl. 39). 16.3. El 26 de agosto de 1998, las partes y el interventor de la obra suscribieron el acta de suspensión de obra n.o 003 por un término de 30 días calendario, en la que se consignaron las siguientes consideraciones: “Que a la fecha FINDETER no ha realizado el desembolso de los aportes correspondientes a UTILIDADES aprobados por la Financiera por la suma de CUARENTA MILLONES DE PESOS M.L. ($ 40.000.000.oo) imposibilitando al Municipio el pago oportuno de las actas de obra ejecutadas, a la fecha presenta el

siguiente balance: el Municipio tiene cancelado al contratista la suma de $ 109.811.069.oo y el contratista tiene ejecutado en actas parciales (Nos. 001, 002 y 003) la suma de $ 101.454.396.oo con fecha de corte a 30 de julio de 1998” (fotocopia autenticada de documento público, fl. 40).

17. El contratista ejecutó el objeto del contrato en un 80% aproximadamente y realizó obras por valor de $ 117 802 456,oo de las cuales le fueron cancelados $ 109 809 430,oo, según se desprende de los siguientes medios de prueba: 17.1. El contratista, el alcalde del municipio de La Florida y el interventor suscribieron en febrero de 1998 (no contiene la fecha exacta) el acta parcial de obra n.o 01, por un valor total de $ 35 178 671,oo del cual $ 17 589 336,oo se imputaron a amortización del anticipo, arrojando la misma cantidad como valor a pagar (fotocopia auténtica de documento público, fl. 44). 17.2. En marzo de 1998 (no contiene la fecha exacta) las partes y el interventor suscribieron el acta parcial de obra n.o 02 por un valor total de $ 30 245 953,oo, del cual se amortizó al anticipo el 50% es decir la suma de $ 15 122 977,oo, restando un valor a pagar de $ 15 122 977,oo (copia auténtica de documento público, fl. 45). 17.3. En julio de 1998 (no contiene la fecha exacta) las partes y el

interventor suscribieron el acta parcial de obra n.o 03 por un valor total de $ 43 596 023,oo, del cual se amortizó el 50% por concepto de anticipo es decir la suma de $ 21 798 012,oo, restando un valor a pagar de $ 21 798 012,oo. En esta acta consta que hasta ese momento se había ejecutado obra por valor de $ 109 020 648,oo (copia auténtica de documento público, fl. 49). 17.4. Informe del interventor del 30 de agosto de 1998 allegado por la parte demandada, en el cual consta que el contratista ejecutó un 80% de las obras objeto del contrato, por valor de $ 117 802 456,oo, de los cuales le habían sido cancelados $ 109 809 430 (anticipo más acta de obra n.o 1, acta de obra n.o 2 y abono del acta de obra n.o 3), se debía el saldo del acta de obra n.o 3 por valor de $ 18 598 012 y había un valor por cancelar en obra parcial por la preacta de obra n. o 004 de $ 7 993 026,oo, aunque faltaba valorar el suministro e instalación de 60 ML de tubería de PVC presión de 4. Que no se cuantificaba el material correspondiente a los filtros porque no se encontraban debidamente instalados en los tanques respectivos y aclaró que en cuanto a maquinaria y equipo en la obra, sólo se necesitaba herramienta menor para las actividades faltantes (documento público original, fl. 132). 17.5. El señor Juan Carlos Salazar Arcos, ingeniero civil de 34 años, rindió testimonio en el proceso en el cual manifestó que fue contratado

por el alcalde del municipio de La Florida para realizar la interventoría y administración técnica de las obras de construcción de la planta de tratamiento del acueducto urbano objeto del contrato celebrado entre la entidad territorial y el ingeniero Jesús Garzón. El testigo manifestó que el contratista había ejecutado hasta esa fecha -10 de agosto de 1999-, en la que aún se hallaba suspendido el contrato, el 82.23% del contrato que representaba un valor de $ 121 542 000,oo, y se le había cancelado la suma de $ 109 809 430,oo; que el contratista había cumplido la programación presentada, no presentó atraso en ninguno de sus trabajos y la calidad en la obra recibida mediante actas 01, 02 y 03, era buena, aclarando que había otras obras que el contratista había adelantado pero que faltaban por cuantificar formalmente y no constaban en acta porque se realizaron después de la tercera acta de suspensión, “(…) en un tiempo aproximado de 30 días que el ingeniero determinó suspender físicamente la obra. Estas obras y materiales no fueron cuantificados ni recibidos”. Explicó que las últimas suspensiones se debieron a la falta de giro de los recursos que debía enviar Findeter para la cancelación de estas obras a pesar de todas las gestiones adelantadas por el alcalde municipal para obtener dichos recursos (fl. 163).

18. El 20 de septiembre de 1998, el contratista y el interventor suscribieron el acta de reajustes de obra n.o 01, 02 y 03, que dio un valor total por este concepto de $ 3 338 292,oo (fl. 61).

19. El contratista elaboró el acta de reajuste de obra final, pero no

aparece suscrita ni por el representante legal del municipio de La Florida ni por el interventor (fl. 64).

20. El contratista en varias oportunidades presentó reclamaciones por la mora de la entidad en el pago de las cuentas de cobro por actas de avance de obra y solicitó tomar medidas para evitarle los sobre costos derivados de la suspensión del contrato, tal y como consta en los siguientes documentos: 20.1. Oficio del 31 de marzo de 1998 con constancia de recibido, en el cual el contratista le solicita al interventor corregir el acta de obra 01, en la cual se puso el nombre del alcalde para obtener su visto bueno, cuando ese no era un requisito contractual para el trámite de las cuentas de cobro y que estaba ocasionando retardos en el mismo pues el funcionario no la había suscrito; además le informa que tiene conocimiento de que no se ha producido el desembolso por parte de Findeter, lo que va a generar inconvenientes en el pago de las actas siguientes, por lo cual le pide la suspensión indefinida del contrato hasta que se solucionen dichos problemas (copia autenticada de documento privado, fl. 66). 20.2. Oficio del 5 de mayo de 1998 con constancia de recibido, en el cual el contratista se dirige al alcalde municipal para decirle que han transcurrido 35 días desde que se paralizó la construcción y aún no se habían tomado medidas para la desaparición de los motivos de la misma, lo que le estaba generando gastos no contemplados en la propuesta, pues estaba pagando celador 24 horas, el maestro de obra con quien tenía suscrito un contrato le estaba reclamando el pago de

brazos caídos y tenía equipo que no estaba produciendo; por ello, en virtud de la cláusula contractual relativa a la ecuación contractual, le solicitó autorizar a la interventoría para que cuantificara y dispusiera de los recursos necesarios para la cancelación de los gastos adicionales (fotocopia autenticada de documento privado, fl. 67). 20.3. Oficio dirigido por el contratista al alcalde municipal del 24 de agosto de 1998, con constancia de recibido, con el cual le envía una relación de los sobre costos surgidos con ocasión de las suspensiones 2 y 3 del contrato, cuya cancelación solicitó (fls. 68 a 71): a) Suspensión de obra n.o 1: DESCRIPCION VALOR DURACION V. TOTAL Maestro $ 700 000 mes 2 $ 1 400 000 Celador 24 horas 600 000 mes 2 1 200 000 Equipo, mezcladora, Vibrador 75 000 día 20 1 500 000 VALOR TOTAL 4 100 000 b) Suspensión de obra n.o 2 hasta noviembre 4 de 1998: DESCRIPCION VALOR DURACION V. TOTAL Maestro $ 700 000 mes 2 $ 1 400 000 Celador 24 horas 600 000 mes 2 1 200 000 Equipo, mezcladora, Vibrador 75 000 día 20 1 500 000 VALOR TOTAL 4 100 000 20.4. El 26 de septiembre de 1998 el contratista le dirigió comunicación al alcalde en donde advierte que el tiempo de suspensión estipulado en el acta de suspensión n.o 3 ya transcurrió y no se ha dado solución al problema que la

motivó, le pide información sobre qué medidas se han tomado para continuar con las obras y le insiste en que como ya le ha informado, hay un material – arena lavada para los filtros lentosque se encuentra en peligro de perderse por la cercanía del invierno, lo que incidirá aún más en los costos a cargo del municipio. Que si bien el contratista había cubierto ese material, se robaron la cubierta y si no se tomaban medidas se iba a perder el mismo, siendo difícil mantener celador las 24 horas por carencia de un lugar apropiado para ello. En consecuencia, le solicita ordenar al interventor el recibo de dicho material hasta que se normalice la situación (fotocopia auténtica de documento privado, fl. 72).

III. El problema jurídico

21. Teniendo en cuenta los hechos probados y las razones de inconformidad de la parte apelante con el fallo de primera instancia, deberá la Sala establecer si se produjo el incumplimiento contractual que se le imputa a la entidad demandada por el no pago de la totalidad de las obras ejecutadas a su favor por el demandante, las actas de reajuste correspondientes y los sobre costos por mayor permanencia que éste alegó haber sufrido por las suspensiones del contrato que se produjeron, determinando si las mismas son imputables a la entidad, y si de tales incumplimientos se derivaron perjuicios al demandante que le deban ser indemnizados.

IV. Análisis de la Sala

22. De conformidad con los hechos que fueron debidamente acreditados en el plenario, no cabe duda en relación con el incumplimiento contractual de la entidad demandada así como de los perjuicios ocasionados al demandante,

los cuales le deberán ser indemnizados, como se explica a continuación. La responsabilidad contractual

23. El artículo 90 de la Constitución Política consagra una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado al establecer el deber a su cargo de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables con ocasión de las actuaciones u omisiones de las autoridades públicas, norma que constituye el fundamento constitucional de la responsabilidad estatal, no sólo extracontractual sino también de la contractual2.

24. En materia contractual, debe recordarse que todo contrato es un acuerdo de voluntades generador de obligaciones cuyo incumplimiento hace surgir, a cargo de la parte incumplida, el deber de indemnizar los perjuicios que con el mismo haya ocasionado a su co-contratante, lo cual en el régimen de los contratos estatales se traduce en la protección del patrimonio del contratista que actúa como colaborador de la administraci