CE-52001-23-31-000-1999-00502-01(6623)-2004

BIENES DEL ESTADO - Los imprescriptibles e inajenables no están sujetos a término de caducidad de la acción / BIENES DE USO PUBLICO - No hay caducidad de la acción Según el artículo 136, parágrafo 1º del numeral 12 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 “Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, la acción no caducará” (Negrilla fuera de texto). Con la disposición anterior quiso el legislador que cualquier persona, en cualquier tiempo, pudiera demandar los actos administrativos de carácter particular a través de los cuales estuvieran involucrados los bienes del Estado que por su naturaleza de uso público tienen como característica esencial su inenajenabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Como quiera que en este caso, precisamente, los cargos de la demanda están orientados a dejar sin efecto el acto acusado, porque el mismo recae sobre la venta o disposición de un bien del Estado INENAJENABLE, la acción procedente es la de nulidad instaurada, en la que cualquier persona está legitimada para demandar y no está sujeta a término de caducidad alguno. BIENES DE USO PUBLICO - Características, clases / TERRENOS DE BAJAMAR - Objeto ilícito: nulidad de la anotación al folio de matrícula inmobiliaria Según se desprende del dictamen pericial obrante a folio 55 del cuaderno de pruebas, el bien objeto de la venta que se dispuso en el acto administrativo acusado corresponde a un terreno de bajamar. En la demanda se invocan como

quebrantadas, entre otras disposiciones, las siguientes: El artículo 63 de la Constitución Política, conforme al cual los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El artículo 674 del Código Civil, que consagra que los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio, como calles, plazas, puentes y caminos. El artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984, que establece que las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares. Al confrontar el acto acusado, el dictamen del perito Oceanográfico obrante a folio 55 del cuaderno de pruebas, según el cual el inmueble de marras corresponde a un terreno de bajamar y las disposiciones antes reseñadas, fácilmente se advierte que aquél resulta violatorio de éstas, razón por la que es procedente declarar su nulidad. Ahora, como la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, es decir, que implica que las cosas vuelvan al estado anterior, es menester que como consecuencia de ella desaparezca del folio de matrícula inmobiliaria la anotación sobre la venta efectuada en cumplimiento del acto acusado por el Municipio de Tumaco a favor del señor Nemesio Quiñónez, por recaer sobre objeto ilícito, pues, de otra manera la sentencia resultaría ilusoria. En consecuencia, la sentencia apelada se adicionará en ese sentido.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 357 DE 1989 (4 de septiembre)

ALCALDÍA MUNICIPAL DE TUMACO (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 52001-23-31-000-1999-00502-01(6623)

Actor: ANGELA INÉS BECERRA CORTÉS Demandado: ALCALDÍA MUNICIPAL DE TUMACO Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 30 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del Municipio de Tumaco (Nariño) contra la sentencia de 30 de agosto de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual declara la nulidad de la Resolución 357 de 4 de septiembre de 1989, expedida por la Alcaldía Municipal de Tumaco, por medio de la cual se transfiere a título de venta, un lote de propiedad del Municipio, en proceso instaurado en ejercicio de la acción pública de nulidad. I-. ANTECEDENTES I.1-. La ciudadana ANGELA INÉS BECERRA CORTÉS, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Nariño, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, de la Resolución núm. 0357 de 4 de septiembre

de 1989, “Por la cual se transfiere a título de venta, un lote de terreno de propiedad del Municipio de Tumaco”, expedido por el Alcalde del citado Municipio. Solicita que, como corolario de la nulidad impetrada, se ordene la cancelación del registro de la escritura pública núm. 555 de 12 de septiembre de 1989, que contiene la ratificación de la venta realizada. I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación: 1º: Señala que en el año de 1989, a través de la Resolución acusada, el Alcalde del Municipio de Tumaco transfirió un lote de terreno ubicado en su totalidad en terrenos de bajamar lo que, a su juicio, resulta evidentemente inconstitucional e ilegal, a la luz de las disposiciones vigentes para la época (artículos 4º y 202 de la Constitución Política de 1886), e incluso de las disposiciones actuales (63 y 102 de la Constitución Política de 1991, 674, 675, 679 y 682 del Código Civil; inciso 1º del artículo 2º y 166 del Decreto Ley 2324 de 1984), pues son bienes de uso público, y por lo tanto inalienables, imprescriptibles e inembargables, frente a los cuales sólo es posible su uso y goce a través de concesiones, permisos o licencias que previamente autorice la Dirección General Marítima. 3º: Manifiesta que la situación de dicho terreno fue ratificada por la Capitanía del Puerto de Tumaco, la cual, mediante oficio núm. 316 de 1999, informó que la

construcción allí edificada se encuentra en zona de bajamar, y por lo tanto se constituye en bien de uso público. 4º: Considera que el Alcalde del Municipio de Tumaco carecía de competencia constitucional o legal para transferir a título oneroso terrenos situados en playas marinas o bajamares. I.3-. El Municipio de Tumaco, a través de apoderado, al contestar la demanda se refiere a las diferencias entre la acción de simple nulidad y la de restablecimiento del derecho, considerando que la primera no es procedente frente a actos administrativos de carácter particular en condiciones ordinarias; excepto en los casos en que se configuren los elementos de la llamada doctrina de los móviles y finalidades que permitiría extraordinariamente demandar actos de sentido particular a través de la acción de nulidad. Propone como excepción la ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto se intenta una acción diferente a la realmente plasmada en la misma, pues de la segunda pretensión del líbelo introductorio se observa que lo solicitado es un restablecimiento del derecho, para lo cual ya habría operado el fenómeno de la caducidad. Propone, igualmente, la falta de legitimación en la causa por activa, toda vez que el acto demandado crea situaciones jurídicas de estricto rigor subjetivo, en cabeza de Nemesio Quiñones Caicedo, a quien le fue traditado el bien allí descrito a título de venta real, y por lo tanto no existe afectación directa a la demandante. Anota que la Constitución de 1886 quedó derogada en bloque por la de 1991, y que el artículo 380 de esta última, expresamente, da cuenta de tal situación.

II-. LA SENTENCIA RECURRIDA El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, en esencia, por lo siguiente: A su juicio, el Alcalde de Tumaco, a través de la Resolución acusada, transfirió la propiedad y el dominio de un lote, que por hallarse en terrenos de bajamar es de uso público, y por lo tanto inalienable, imprescriptible e inembargable, cuestión ya advertida por la Dirección General Marítima en oficio de 5 de mayo de 1982; sin embargo, en franca oposición, el Alcalde suscribió la escritura que perfeccionaba la venta, lo que constituye causal de nulidad. Aclara que a pesar de que la Ley 47 de 1917 reconoció al Municipio de Tumaco dominio sobre los terrenos ocupados por la bajamar, la Ley 48 de 1947 derogó esta disposición, restituyéndose la propiedad a la Nación; siendo entonces los Decretos 2349 de 1971 y 2324 de 1984 el régimen normativo aplicable a éstos terrenos, el cual no fue acatado por el Municipio al expedir el acto demandado. Luego de hacer un análisis sobre la naturaleza de la acción de nulidad y sus alcances, concluye, con relación a las excepciones propuestas, que aquella puede ser presentada por cualquier persona, que el transcurso del tiempo no convalida la ilegalidad, y que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no tiene aplicación en éste caso. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El Municipio de Tumaco, a través de apoderado, manifestó su inconformidad con la decisión de primer grado, reiterando principalmente, que el acto acusado es de

carácter particular y por lo tanto no demandable a través de la acción instaurada, sino por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que el mismo se dirigió en sus efectos al señor Nemesio Quiñones, creando situaciones muy concretas, frente a las cuales no es posible que otra persona diferente reclame la presunta lesión ocasionada. Estima que la sentencia impugnada se excede de la potestad judicial al conceder pretensiones diferentes a las que identifican la naturaleza jurídica de la acción de nulidad. IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público en la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio. V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Resolución núm. 0357 de 4 de septiembre de 1989, que constituye el acto acusado, prevé: “ARTÍCULO PRIMERO.- Transfiérese a título de venta por el valor de UN MIL DOSCIENTOS SESENTA PESOS M/CTE ($1260,oo), la posesión y dominio a favor de NEMESIO QUIÑÓNEZ CAICEDO...situado en el perímetro urbano de la ciudad de Tumaco, Barrio Santander, circunscrito por los siguientes linderos y dimensiones...”. “ARTÍCULO SEGUNDO.- Otórguese a favor del señor NEMESIO QUIÑÓNEZ CAICEDO...la correspondiente escritura de compraventa del predio determinado en el artículo precedente...”. Básicamente, la inconformidad del recurrente descansa en el hecho de que la acción procedente en este caso debe ser la de nulidad y restablecimiento del derecho que, a juicio del Municipio demandado, está caducada y frente a la cual

la actora carece de legitimación. Al respecto, estima la Sala que no le asiste razón al recurrente, por lo siguiente: Según el artículo 136, parágrafo 1º del numeral 12 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998 “Cuando el objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables, la acción no caducará” (Negrilla fuera de texto). Con la disposición anterior quiso el legislador que cualquier persona, en cualquier tiempo, pudiera demandar los actos administrativos de carácter particular a través de los cuales estuvieran involucrados los bienes del Estado que por su naturaleza de uso público tienen como característica esencial su inenajenabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad. Como quiera que en este caso, precisamente, los cargos de la demanda están orientados a dejar sin efecto el acto acusado, porque el mismo recae sobre la venta o disposición de un bien del Estado INENAJENABLE, la acción procedente es la de nulidad instaurada, en la que cualquier persona está legitimada para demandar y no está sujeta a término de caducidad alguno. Según se desprende del dictamen pericial obrante a folio 55 del cuaderno de pruebas, el bien objeto de la venta que se dispuso en el acto administrativo acusado corresponde a un terreno de bajamar. En la demanda se invocan como quebrantadas, entre otras disposiciones, las siguientes: El artículo 63 de la Constitución Política, conforme al cual los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. El artículo 674 del Código Civil, que consagra que los bienes de uso público son

aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio, como calles, plazas, puentes y caminos. El artículo 166 del Decreto Ley 2324 de 1984, que establece que las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares. Al confrontar el acto acusado, el dictamen del perito Oceanográfico obrante a folio 55 del cuaderno de pruebas, según el cual el inmueble de marras corresponde a un terreno de bajamar y las disposiciones antes reseñadas, fácilmente se advierte que aquél resulta violatorio de éstas, razón por la que es procedente declarar su nulidad. Ahora, como la declaratoria de nulidad produce efectos ex tunc, es decir, que implica que las cosas vuelvan al estado anterior, es menester que como consecuencia de ella desaparezca del folio de matrícula inmobiliaria la anotación sobre la venta efectuada en cumplimiento del acto acusado por el Municipio de Tumaco a favor del señor Nemesio Quiñónez, por recaer sobre objeto ilícito, pues, de otra manera la sentencia resultaría ilusoria. En consecuencia, la sentencia apelada se adicionará en ese sentido. Es de resaltar que en esta instancia se dispuso poner en conocimiento del mencionado señor Quiñónez la causal de nulidad en que se incurrió en la primera instancia al no haberlo vinculado al proceso, no obstante tener interés directo en las resultas del mismo, dándosele un término de tres días siguientes a su notificación para que la alegara so pena de que quedara saneada (folios 50 a 55

del cuaderno núm. 2). A folio 74, ibídem, consta la notificación personal efectuada al señor Nemesio Quiñónez. Como quiera que el tercero no hizo manifestación alguna al respecto, de acuerdo con el artículo 144, numeral 1, del C. de P.C., en armonía con los artículos 140, numeral 9, y 145, ibídem, la nulidad se considera saneada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada, en cuanto dispuso declarar la nulidad del acto acusado. ADICIÓNASE dicha sentencia, así: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se ordena la cancelación de la escritura pública núm. 555 de 12 de septiembre de 1989, de la Notaría Única de Tumaco. Ofíciese a dicha Notaría y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Tumaco para que haga la correspondiente anotación en el folio de matrícula inmobiliaria 252-0010.406. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 22 de enero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO RAFAEL E.OSTAU DE LAFONT PIANETA