CE-52001-23-31-000-2000-1295-01(ACU-913)-2001

SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - A hogares de desastre o de calamidad pública

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (22) de junio de dos mil uno (2001).

Radicación número: 52001-23-31-000-2000-1295-01(ACU-913)

Actor: ALCALDE MUNICIPAL DE ROBERTO PAYAN

Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO

I. Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por el INURBE, parte demandada, contra la sentencia proferida el día 29 de marzo de 2001, por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se decidió: “ORDENAR AL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y REFORMA AGRARIA ‘’, para que en el término de CINCO (5) MESES CONTADOS A PARTIR DE LA EJECUTORIA DE ESTE FALLO REALICE todos los trámites y toma de las decisiones correspondientes, destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3ª de 1991 en los hogares ubicados en zonas declaradas de Calamidad Pública del MUNICIPIO DE ROBERTO PAYAN (NARIÑO), de conformidad con las reglamentaciones jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los fines previstos en el acto administrativo cuyo incumplimiento se ha demandado.” (fols. 97 y 98).

II. ANTECEDENTES

A. Demanda.

Fue presentada, por medio de apoderado, por el señor Alcalde Municipal de Roberto Payan (Departamento de Nariño) y se dirigió contra el INURBE (fols. 2 a 5).

B. Pretensiones: De la demanda se infieren las siguientes: § Ordenar el cumplimiento de los siguientes actos: de la resolución 006 de 24 de mayo de 1996 proferida por la Dirección Nacional de Atención de Desastres del Ministerio del Interior, del decreto 919 de 1989 y a las resoluciones 066, 067, y 068 del 19 de marzo de 1997 expedidas por el INURBE (Regional Nariño) por medio de las cuales se declararon elegibles los proyectos de vivienda: “Mejoramiento de Vivienda Comité de vecinos para mejoramiento de vivienda Municipio de Roberto Payan” , y que, en consecuencia, § Proceder a la realización de los estudios correspondientes para la asignación de subsidios familiares de vivienda a los beneficiarios de estos proyectos (fols. 2 a 5).

C. Hechos:

1. El día 24 de mayo de 1996 la Dirección Nacional para la Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno profirió la Resolución No. 006 mediante la cual decretó el estado de calamidad pública en todo el territorio nacional.

2. El 19 de marzo de 1997 el Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres del Departamento de Nariño expidió certificación, en la cual señaló, claramente, los motivos que ocasionaron la anterior declaración de emergencia estableciendo que las familias beneficiarias de los proyectos de mejoramiento de vivienda materia de la presente demanda,

fueron damnificadas por la naturaleza, tal como consta en las resoluciones de elegibilidad.

3. De acuerdo con la declaratoria de calamidad pública decretada para el Municipio de Roberto Payan se constituyó el Comité de Vecinos para el mejoramiento de las viviendas de los beneficiarios; este comité presentó tres proyectos de mejoramiento de vivienda denominados: COMITÉ DE VECINOS PARA MEJORAMIENTO DE VIVIENDA MUNICIPIO DE ROBERTO PAYAN, ETAPAS I, II Y III, en consideración a que el decreto 04 de 1993 establece que es él el encargado de calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda,de que trata la ley 3ª de 1991, a hogares ubicados en zonas declaradas como de emergencia, desastre o calamidad pública.

4. Con base en lo anterior el INURBE (Regional Nariño) expidió las resoluciones No. 066, 067 y 068 del 19 de marzo de 1997, mediante las cuales declaró la elegibilidad de los referidos programas de mejoramiento de vivienda y ordenó la inclusión en la relación de planes o programas asociativos elegibles para la asignación excepcional del subsidio familiar de vivienda a los hogares afectados, así: Comité de vecinos para el mejoramiento de vivienda municipio de Roberto Payan I etapa, con 200 soluciones; II etapa con 150 soluciones; III etapa con 150 soluciones.

5. El día 24 de octubre de 2000, el Alcalde en mención requirió al INURBE

(Regional Nariño) para que cumpla las normas que se consideran quebrantadas; el INURBE dio respuesta negativa; argumentó que el hecho

de haberse declarado elegibles a unas familias mediante las resoluciones mencionadas, no implica la asignación del subsidio familiar de vivienda, porque la expedición de dichos actos obedece a la verificación técnica, jurídica y económica de los programas en cuestión; además que no tiene la disponibilidad de recursos para poder suplir tales erogaciones; ello implicaría un desfase presupuestal para la Entidad y, en consecuencia, para el Tesoro Nacional.

6. Debido a lo anterior, muchas familias aún siguen viviendo la misma situación de miseria que originó la calamidad; no han obtenido solución oportuna del Estado y por lo tanto se ha vulnerado la norma constitucional que protege el derecho a disfrutar de una vivienda digna. (fols. 2 a 5).

D. Fundamentos del afirmado incumplimiento:

Vulneración de las siguientes disposiciones:

1. Del decreto 919 del 1 de mayo de 1989, que obliga a la adopción de medidas excepcionales bajo la declaratoria de situación de emergencia como la presentada en el Municipio de Roberto Payán (Nariño)

2. Del decreto 04 de 1993, que dispuso que el INURBE es la entidad competente para calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3ª de 1991, a los hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública.

3. De la Resolución No. 006 del 24 de mayo de 1996, dictada por el Director Nacional para la Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, con base en la cual profirió la citada Resolución de elegibilidad del proyecto de mejoramiento de vivienda.

4. De las Resoluciones Nos. 066, 067 y 068 de 19 de marzo de 1997 proferidas por el INURBE Regional NARIÑO, que declararon la elegibilidad del Plan de Mejoramiento de Vivienda de la Referencia, en sus etapas I, II y III.

Se dijo que no obstante la ley ordena la entrega excepcional del subsidio de vivienda a los hogares ubicados en zonas catalogadas de desastre o de calamidad pública, el INURBE ha hecho caso omiso a tal declaratoria de emergencia y ha negado brindar la solución oportuna, argumentando que dichos planes a pesar de haberse declarado elegibles no encuentran respaldo en la disponibilidad presupuestal que se requiere para su atención, situación ajena al espíritu de calamidad pública que obliga a la adopción de una respuesta inmediata (fols. 2 a 4).

E. Actuación procesal: El Tribunal admitió la demanda y, en consecuencia, ordenó notificar a la Dirección

Nacional y a la Regional Nariño del INURBE: INURBE (Regional Nariño): . Reiteró que no basta la declaratoria de elegibilidad para conferir derecho a la asignación de recursos. . Resaltó que existen un sin número de situaciones similares en el país las cuales no se han presupuestado. . Aseguró que gran parte de los recursos asignados al Departamento de Nariño han sido focalizados para la Zona Costera solucionando en parte los problemas de vivienda de esa población . Recuerda que la acción de cumplimiento no puede establecer gastos, objetivo que busca esta demanda; que el Tribunal Contencioso Administrativo carece de competencia para ordenar efectuar gastos y erogaciones que no estén

previamente autorizados por el Congreso de la Republica (fols. 27 a 33). INURBE (Dirección Nacional), señaló: . La declaratoria de elegibilidad no confiere derecho alguno a que se asignen subsidios; que postulaciones al subsidio familiar de vivienda efectuadas con anterioridad al 8 de mayo de 1999, quedan eliminadas y por lo tanto, los interesados deben volver a efectuar su postulación acorde con las disposiciones contenidas en el decreto 824 de 1999 y los programas que hayan sido declarados elegibles deben solicitar nuevamente la declaratoria de elegibilidad para ajustarse a la nueva normatividad de la política gubernamental de vivienda de interés social; y . Citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional respecto de normas que establecen gastos (art. 9 ley 393 1997) y reiteró lo dicho por la Regional mencionada (fols. 43 a 51).

F. Providencia impugnada: Ratificó la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre casos similares en los cuales se ha accedido a las solicitudes de mandamus; citó la sentencia de 25 de febrero de 1999 (1) (fols. 88 a 98).

G. Impugnación.

El INURBE no compartió el fallo proferido por el a quo, centrándose fundamentalmente en dos puntos: Se vería afectada la correlación planeación – presupuesto, como funciones económicas del Estado, por una decisión judicial que ordena erogación de gastos no presupuestados y la improcebilidad de la acción de cumplimiento por ese mismo motivo. Agregó que el Tribunal incurrió en vía de hecho por violación del artículo 9 de la

ley 393 y de la jurisprudencia contenida en la sentencia C-157 de 1998 de la Corte Constitucional, que alude a los derechos de igualdad ante la ley y debido proceso del (fols. 106 a 118). 1 Sentencia ACU1.295 de 25 de febrero de 1.999 Como no se observa nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes,

III. CONSIDERACIONES: Corresponde a la Sala decidir la impugnación presentada por el INURBE en contra de la sentencia proferida el día 29 de marzo de 2001, por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante la cual concedió las pretensiones de la demanda, promovida en ejercicio de la acción de cumplimiento.

A. Acción de cumplimiento: El artículo 87 de la Constitución Nacional señala que toda persona podrá acudir a la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo.

En cuanto a la procedencia de esta acción contra autoridades públicas la ley 393 de 1998 indica que la Acción de Cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a quien corresponde el cumplimiento de la norma con fuerza material de la Ley o Acto Administrativo (art. 5). Teniendo en cuenta ese artículo el como establecimiento público del orden nacional (art. 10 ley 3ª de 1991), está legitimado para ser sujeto pasivo en este juicio porque es una Autoridad. En cuanto a quien puede ser titular de la acción la misma ley en el artículo 4º, hace referencia a que puede ser cualquier servidor público; por lo tanto, en este caso, el accionante, como Alcalde Municipal de Roberto Payan, está legitimado como sujeto activo.

Esta Corporación, de acuerdo con la ley, ha expresado que los requisitos mínimos para que prosperen las pretensiones formuladas en ejercicio de la acción de cumplimiento, son: · Que la obligación que se pida hacer cumplir esté consignada en ley o en acto administrativo, lo cual excluye de su fundamento las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices; · Que el mandato sea imperativo, inobjetable, y que esté radicado en aquella autoridad frente a la cual se aboga por el cumplimiento; y, · Que se pruebe la renuencia de la Autoridad. ( 2 )

B. Caso concreto: El asunto sometido a reconsideración, por vía de impugnación no es nuevo para la Sala; así lo advirtió el a quo cuando produjo la sentencia de primera instancia. Por lo tanto se reiterará la posición anterior relativa a que el INURBE no ha cumplido con las normas y actos indicados en la demanda, los cuales sí contienen un contenido imperativo e inobjetable. “B. Obligatoriedad de los planes de manejo de desastres. El artículo 20 del decreto 919 de 1989 determina que el plan de manejo de desastres naturales establecido para una determinada zona “será de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas o privadas que deban contribuir a su ejecución, en los términos señalados en el decreto de declaratoria, o en los que lo modifiquen.” Por ende es clara la intención de que atendiendo una situación anómala, las autoridades deben cumplir las disposiciones consagradas en los planes de manejo de desastres para contrarrestar los efectos producidos en la

población por la referida situación. B.1 Las Facultades del frente a las situaciones de desastres naturales. El Presidente de la República expidió el decreto 4 de 1993 “Por la cual (sic) se reglamenta parcialmente la ley 3ª de 1991”, en cuyo art. 1º dispone: “No obstante cualquier otro factor, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, INURBE, será la entidad competente para calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3ª de 1991, a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública de acuerdo con lo previsto en el decreto 919 de 1989 y sus reglamentaciones, las normas que lo modifiquen, adicionen o reemplacen.” A su vez el art. 2º del mismo decreto prescribe: “En cumplimiento de lo previsto en el literal g) del art. 64 del decreto 919 de 1989, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, , adoptará las reglamentaciones necesarias a fin de dar prelación a los programas y postulaciones 2 Sentencia de 6 de noviembre de 1997. correspondientes a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública de acuerdo con lo previsto en el decreto 919 de 1989 y sus reglamentaciones, las normas que lo modifiquen, adicionen o reemplacen.” (Se subraya). La Junta Directiva del expidió el acuerdo Nº 32 de 1994 “Por el cual se dictan disposiciones sobre el otorgamiento y administración del Subsidio

Familiar de Vivienda, aplicables a Hogares ubicados en zonas de desastre o calamidad pública y asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo.”. El art. 5º, lit. A. del acuerdo estableció el procedimiento para la asignación del subsidio para los programas de atención de desastres o calamidad pública en los términos siguientes: “Para las postulaciones presentadas en los programas de atención de desastres o calamidad pública y para los programas de asentamientos humanos localizados en zonas de riesgo que son objeto de reubicación, el efectuará la asignación de manera prioritaria, sin tener en cuenta la calificación de los mismos, de conformidad con los recursos disponibles y con la demanda de programas declarados elegibles, informando posteriormente a la Junta Directiva.” (Se destaca). Por lo tanto, el principio de que no hay facultad sin norma que la reglamente, se presenta claramente en esta situación ya que el ejecutivo y el mismo INURBE son conscientes de la obligatoriedad de los planes de manejo de desastres y de las facultades frente al otorgamiento de vivienda a la población afectada que posee el .

C. Injerencia en las actividades de la administración.

Alega el demandado que la acción de cumplimiento no puede ser procedente para interferir en las decisiones administrativas. Para esta Sala, es claro que la solicitud de el cumplimiento de una norma y de protección de derechos, en ningún momento atenta contra las labores propias de la administración, por cuanto, solicitar que la autoridad de cabal cumplimiento a una norma imperativa que le impone un deber legal, constituye el ejercicio del derecho consagrado en el artículo 87 de la Constitución. Ejercer la Acción de Cumplimiento constituye un desarrollo de la pluralidad y de la

democracia de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 1 de la Carta Magna y por ningún motivo debe tomarse el ejercicio de estas acciones como una causal de intervención en la administración pública. Al respecto, la Sala pone de presente, que en el sub lite no se pretende ordenar un gasto, sino dar cabal utilización al presupuesto existente, y se atiendan las necesidades más urgentes de la comunidad.

D. Improcedencia de la acción de cumplimiento en normas que establezcan gastos.

El derecho de los actores se materializa en el acceso directo a los programas asistenciales que para tales eventos se encuentran previstos en la ley y que en su caso se concretan en el logro de la reconstrucción de sus viviendas. Esto significa que la acción impetrada no tropieza con la causal de improcedibilidad respecto a normas que establezcan gastos, por cuanto lo que estima la Sala procedente ordenar a la administración es que, dentro de un término perentorio, proceda a adelantar las acciones administrativas pertinentes y destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3ª de 1991 a los hogares ubicados en las zonas declaradas de calamidad pública del Municipio de Santa Bárbara (Nariño), de conformidad con las reglamentaciones jurídicas sobre la materia y para la plena realización de los fines previstos en los actos administrativos cuyo cumplimiento se demanda. Es oportuno señalar que el decreto 1547 de 1984 creó el Fondo Nacional de Calamidades, modificado por el decreto 919 de 1989 y reformado por el art. 35 de la ley 344 de 1996, como una cuenta especial de la Sociedad

Fiduciaria La Previsora S.A., Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con fines de interés público y asistencia social y dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar. La normatividad que regula el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres conforma una conducta -débito prestacionala cargo de las entidades públicas competentes, que conlleva la adopción y ejecución de todas las acciones pertinentes, destinadas a cumplir con los objetivos y finalidades para los cuales fue creado dicho sistema.3 Como ya la Sala ha tenido la oportunidad de expresar, no en todos los casos en los cuales el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo del art. 9º de la ley 393 de 1997, “pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación.”4 Posición que ha sido reiterada en la jurisprudencia de esta Sala. La normatividad que integra el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres aplicable al caso sub judice, no confiere a la entidad pública demandada un margen de discrecionalidad o libertad de acción en orden a comprometer o no su accionar respecto a la situación de calamidad pública, sino que se encuentra legalmente obligada a actuar positivamente

de manera pronta y eficaz. Por desgracia los desastres y calamidades públicas golpean con mayor intensidad a sectores sociales de precarios recursos económicos, tal como sucede con la población de Santa Bárbara.(..) 3 Sentencia de febrero 4 de 1999, Exp. ACU 573, Actor: Marco Tulio Ararat Sandoval. 4 Sentencia de enero 25 de 1999, Exp. ACU-552 Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. sentencia de febrero 11 de 1999, Exp. ACU-579, Actor: Rector Universidad Nacional de Colombia, con ponencia de Juan de Dios Montes.

E. El acto de postulación no confiere ningún derecho.

No es atendible la objeción expuesta por el INURBE al cumplimiento, según la cual el acto de postulación para acceder al subsidio familiar de vivienda no confiere ningún derecho. Para la Sala es claro que no se trata de un acto de postulación ordinario que han formulado los actores para aspirar a ser beneficiarios del subsidio familiar de vivienda, sino de una decisión de la propia administración que les ha conferido un tratamiento preferencial en circunstancias excepcionales, es decir, los demandantes son titulares de un derecho reconocido por el ordenamiento jurídico, debido precisamente a su condición de damnificados y, por lo tanto, se encuentran plenamente legitimados para demandar el cumplimiento de las disposiciones legales que los protegen. El Caso Concreto. Para esta sala, según las consideraciones arriba indicadas se puede concluir que: Sí una población se ve afectada por un desastre natural, se configura una situación anómala que es tratada por la administración mediante la creación

de un plan de manejo de desastre, y que dicho plan es de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y para los ciudadanos en general. En este caso el INURBE, tiene facultades precisas e imperativas para conceder ayudas a la población afectada, concediendo subsidios y facilidades para la obtención de vivienda, un desastre natural requiere la intervención oportuna e inmediata de las autoridades y su intención de contrarrestar los efectos en la población requiere a su vez, la oportuna actuación de la autoridad que en este caso no se ha dado y por ello la comunidad se ve en la necesidad de solicitar el cumplimiento de normas y la de cuidar de sus derechos, lo cual no se habría presentado si la administración hubiere obrado oportunamente”(5). De lo visto, la Sala comparte todas las consideraciones del Tribunal y por lo mismo le imprimirá confirmatoria a su decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 5 Sentencia ACU-1.297 del día 22 de marzo de 2001. Actor: Alcaldía Municipal de Santa Barbara (Nariño) PRIMERO. CONFIRMASE la sentencia impugnada, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, el día 29 de marzo de 2001. SEGUNDO. DEVUELVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Alier Hernández Enríquez Presidente de la Sala Jesús Maria Carrillo Ballesteros María Elena Giraldo Gómez Ricardo Hoyos Duque Germán Rodríguez Villamizar