CE-52001-23-31-000-2000-1296-01(ACU-825)-2001

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Asignación de subsidio familiar de vivienda de interés social / VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL - Asignación de subsidio familiar / SUBSIDIO FAMILIAR DE VIVIENDA - Declaración de elegibilidad / INURBE - Asignación de subsidio de vivienda de interés social A pesar de que el Inurbe no haya asignado los subsidios familiares de vivienda de interés social conforme a las declaraciones de elegibilidad de los planes asociativos para el mejoramiento de vivienda del municipio de Olaya HerreraBocas de Satinga, etapas II, IV y V, a que se refieren las resoluciones 74, 76 y 77 de 19 de marzo de 1.997, no puede ordenársele que realice los trámites y adopte las decisiones destinadas a calificar, adjudicar y entregar esos subsidios, como lo dispuso el Tribunal, porque no se trata de obligaciones que inevitablemente debe cumplir, además de que las postulaciones para mejoramiento de viviendas que forman parte de planes declarados elegibles antes de la entrada en vigencia del decreto 824 de 1.999 fueron eliminadas y los interesados debían iniciar nuevamente el trámite, lo cual no parece haber ocurrido en este caso, pues ninguna prueba existe al respecto, todo ello sin considerar las dificultades relacionadas con los recursos que deben estar determinados previamente en la correspondiente partida presupuestaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil uno (2.001).

Radicación número: 52001-23-31-000-2000-1296-01 (ACU-825)

Actor: ALCALDÍA MUNICIPAL OLAYA HERRERA, NARIÑO Se resuelve la impugnación interpuesta por la entidad demandada, Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe), contra la sentencia de 24 de enero de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La Alcaldía del municipio de Olaya Herrera presentó demanda contra el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (Inurbe), Regional Nariño, para que se le ordenara dar cumplimiento a las resoluciones 73, 74, 75, 76 y 77 de 19 de marzo de 1.997 proferidas por esa entidad, mediante las cuales se declaró elegible el Plan de Mejoramiento de Vivienda en sus etapas I, II, III, IV y V; al decreto 919 de 1.989, que obliga a la adopción de medidas excepcionales bajo la declaración de situación de emergencia; a la resolución 6 de 24 de mayo de 1.996 dictada por el Director Nacional para la Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno; y al decreto 4 de 1.993, por el cual se dispuso que el Inurbe es la entidad competente para calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda a los hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública.

Dijo la entidad demandante que mediante la resolución 6 de 24 de mayo de 1.996 la Dirección Nacional para la Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno declaró en estado de situación de calamidad pública todo el territorio nacional;

que según certificación de 19 de marzo de 1.997 el Comité Regional para la Atención y Prevención de Desastres en el departamento de Nariño expuso los motivos que ocasionaron esa emergencia “e hizo constar que las familias beneficiarias de los proyectos de mejoramiento de vivienda que se demanda, fueron damnificadas por la naturaleza, tal como consta en las resoluciones de elegibilidad”; que con el objeto de acogerse a los beneficios decretados mediante la referida resolución 6 de 24 de mayo de 1.996, se constituyó el Comité de Vecinos para el Mejoramiento de Vivienda, que presentó ante el Inurbe cinco proyectos denominados Comité de Vecinos para Mejoramiento de Vivienda Municipio Olaya Herrera-Bocas de Satinga Etapas I, II, III, IV y V, por ser esa entidad la encargada de calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3.ª de 1.991, a hogares ubicados en zonas declaradas de desastre o de calamidad pública; que el Inurbe expidió las resoluciones 73, 74, 75, 76 y 77 de 19 de marzo de 1.997, mediante las cuales declaró elegible el referido programa en cada una de sus etapas y ordenó su inclusión en la relación de planes para la asignación del subsidio familiar de vivienda a los hogares afectados; que se requirió al Inurbe para que diera cumplimiento a los actos y disposiciones que se estiman quebrantados, a lo cual dio respuesta el representante legal de esa entidad mediante oficio RNAR 1.406 de 7 de noviembre de 2.000 en sentido negativo, aduciendo básicamente que la

asignación del subsidio está supeditada a la disponibilidad de recursos que no han sido previstos, que las causas que dieron lugar a la elegibilidad de los proyectos desaparecieron y que esas circunstancias son ajenas al espíritu de calamidad pública que obliga a una respuesta inmediata y positiva; que como consecuencia de lo anterior, muchas familias siguen viviendo la misma situación que originó la calamidad, sin haber obtenido la solución oportuna del Estado; y que en un caso similar ocurrido en el municipio de La Florida, el Consejo de Estado mediante sentencia de 25 de febrero de 1.999 (expediente ACU-589), ordenó al Inurbe que dentro de los tres meses siguientes realizara los trámites y tomara las decisiones correspondientes, destinadas a entregar el subsidio de vivienda de que trata la ley 3.ª de 1.991.

2. La sentencia impugnada Es la de 24 de enero de 2.001 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual se ordenó al Inurbe que en el término de cinco meses contados a partir de la ejecutoria de esa sentencia, realizara los trámites y tomara las decisiones correspondientes, destinadas a calificar, adjudicar y entregar el subsidio familiar de vivienda de que trata la ley 3.ª de 1.991 a los hogares ubicados en zonas declaradas de calamidad pública del municipio de Olaya Herrera-Bocas de Satinga, de conformidad con las reglamentaciones correspondientes y para la plena realización de los fines previstos en los actos administrativos cuyo cumplimiento se ha demandado.

El Tribunal, con fundamento en lo resuelto por el Consejo de Estado mediante la

referida sentencia de 25 de febrero de 1.999, concluyó que los actos administrativos que han dejado de cumplirse y dieron lugar a la demanda, son acordes en indicar que la declaración de elegibilidad de los planes de ordenamiento de vivienda o de reconstrucción y mejoramiento se hizo siguiendo las recomendaciones y alternativas de la Dirección Nacional de Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno; que, por lo mismo, es prioritaria la reconstrucción de viviendas que resultaron afectadas por las calamidades ocurridas en el departamento de Nariño o, por lo menos, la recepción del subsidio familiar establecido en la ley 3.ª de 1.991 por parte de los propietarios de hogares ubicados en zonas declaradas de desastre, de acuerdo con lo señalado en el decreto 919 de 1.989; que para este caso, al igual que para otros municipios de ese departamento, a raíz del invierno que azotó el territorio colombiano el Gobierno Nacional expidió la resolución 6 de 24 de mayo de 1.996; que habida cuenta de que han transcurrido casi cuatro años desde la ocurrencia de la calamidad, se debía acceder a las pretensiones de la demanda, con el fin de obtener el cumplimiento de los deberes omitidos por el Inurbe; y que con la sentencia del Consejo de Estado que ha sido invocada, respaldada por otra de igual índole proferida el 10 de febrero de 2.001, se crea certeza sobre la viabilidad de pretensiones como las examinadas en este caso, en que se descarta la posibilidad de basar una sentencia denegatoria en el artículo 9.º de la ley 393 de 1.997, que solo hace referencia a normas de ley que establezcan

gastos y no a actos administrativos.

3. La impugnación La entidad demandada impugnó la sentencia anterior para que se rechace por improcedente la acción de cumplimiento, alegando que en ejercicio de esa acción no se pueden establecer gastos, por la prohibición señalada en el parágrafo del artículo 9.º de la ley 393 de 1.997; que solo el Congreso, mediante la ley de presupuesto, puede autorizar erogaciones con cargo a los recursos del Tesoro Nacional y al ejecutivo corresponde la ordenación de los gastos así autorizados previamente; que, en consecuencia, el Tribunal carecía de competencia para ordenar al Inurbe efectuara gastos y erogaciones no autorizados por el Congreso; que de otra manera se propiciaría que la rama judicial se involucrara en las decisiones que compete adoptar a la rama ejecutiva, contrariando lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución, que confiere a esta última la función de ejecutar los fines del Estado con los recursos asignados en la ley de presupuesto; que el Gobierno asigna recursos a cada una de las entidades que conforman la rama ejecutiva del poder público para el cumplimiento de las actividades que han sido presupuestadas conforme a las normas de planeación y presupuesto, y que esas órdenes expedidas en virtud de las sentencias de cumplimiento son violatorias de la Constitución y la ley y contradicen la organización sobre planeación y presupuesto que constituyen el marco de actuación legal de la administración pública; que en el país existe un sinnúmero de programas en similares condiciones que aproximadamente costarían $54.114’465.366 (a upacs de 23 de abril de 1.999) según reporte de la Subgerencia de Planeación del Inurbe, con los

cuales no cuenta la entidad ni el Gobierno; que la correlación que debe existir entre la planeación y el presupuesto como funciones económicas del Estado, se vería afectada por una decisión judicial que ordenara a una entidad estatal erogar gastos no presupuestados; que en este momento de crisis del país, aun cuando exista el propósito y la conciencia de apoyo a cada una de las familias damnificadas, no es posible atenderlas; que la aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente, para poder llevarlo a cabo; que según los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución no se puede hacer erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto, y corresponde al Gobierno decidir libremente qué gastos ordenados por las leyes se incluyen en el respectivo proyecto de presupuesto, y en las apropiaciones del presupuesto se contiene la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva; que con fundamento en una acción de cumplimiento no se puede establecer una erogación de un gasto no presupuestado, además de que según la normativa que regula el subsidio la declaración de elegibilidad no da derecho a la asignación, sino que se encuentra supeditada a la disponibilidad de recursos para el efecto; que el Consejo de Estado, al decidir sobre la impugnación de las sentencias que definieron las demandas de cumplimiento por hechos similares en los municipios de Páez, Gachucal, Belén y Túquerres, mediante sentencia de 3 de febrero de 2.000 revocó aquellas y rechazó por improcedente la acción, con fundamento en la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 9.º de la ley 393 de 1.997; que

el Tribunal Administrativo de Nariño, en la sentencia impugnada, incurrió en una vía de hecho, por violación directa de la referida norma e indirecta de la sentencia C-157 de 29 de abril de 1.998 dictada por la Corte Constitucional, en la que se interpretó esa disposición en el sentido de que no podía la rama judicial establecer gastos a la rama ejecutiva, porque esa situación implica inmiscuirse la una en la otra, lo cual está prohibido por el artículo 113 de la Constitución; que el decreto 2.686 de 1.999, mediante el cual se liquidó el presupuesto de Inurbe para el año 2.000, fijó el presupuesto de inversión para el año 2.001 en $39.200’000.000, suma que será ejecutada para la asignación de subsidios familiares de vivienda conforme a la política de vivienda de interés social prevista en los decretos 824 y 1.538 de 1.999 y 568 de 2.000”; que por las razones anteriores la sentencia impugnada viola el artículo 113 de la Constitución y los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, abusa de la autonomía que la Constitución reconoce a la administración de justicia y carece de sustentación fáctica y jurídica.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Mediante las resoluciones 73, 74, 75, 76 y 77 de 19 de marzo de 1.997, el Director de la Regional Nariño del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y reforma Urbana (Inurbe) declaró elegible el plan asociativo Comité de Vecinos

para el Mejoramiento de Vivienda Municipio de Olaya Herrera-Bocas de Satinga, en sus etapas II, III, IV y V, presentado por la Organización Juan Manuel Ayala Navas, para ejecutarse en ese municipio, en el cual constan en total 810 mejoramientos de vivienda, con un valor por solución de $2’233.301,12 por cada una, con una duración prevista para su ejecución de seis meses y como máximo de 18 meses contados a partir de la fecha de asignación del subsidio familiar de vivienda, y ordenó su inclusión en la relación de planes o programas asociativos elegibles para la asignación excepcional de ese subsidio. La entidad demandada manifestó que profirió las referidas resoluciones, las cuales no dan derecho por sí solas a la asignación de recursos, sino que están supeditadas a la disponibilidad presupuestaria que para ello tenga el Inurbe; que las resoluciones 73 y 75 ya fueron cumplidas; que mediante la resolución 1.272 de 30 de diciembre de 1.997 se asignaron subsidios para el mejoramiento de vivienda a las etapas I y III de los programas que se mencionan en la demanda, con lo cual se ha logrado satisfacer las necesidades de esa población; que el Congreso es el único órgano que puede autorizar erogaciones con cargo al Tesoro Nacional mediante la ley de presupuesto y al ejecutivo corresponde la ordenación de tales gastos y erogaciones previamente autorizadas por el Congreso; y que el parágrafo del artículo 9.º de la ley 393 de 1.997 establece la improcedencia de la acción para el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Dijo también que la declaración de elegibilidad de los proyectos constituye la

verificación de las exigencias técnicas, económicas y financieras, para que en caso de que fuera asignado el recurso el proyecto pudiera contar con un subsidio que facilita el Estado para las familias que se encuentren en situación de calamidad, violencia o bajos ingresos, para proteger el derecho a una vivienda digna; que según lo dispuesto en el artículo 30 del decreto 706 de 1.995, la declaración de elegibilidad no implica compromiso de asignación de subsidios; que el artículo 67, parágrafo, del decreto 824 de 1.999 señala que en ningún caso la declaración de elegibilidad de un plan o conjunto de soluciones generará derecho alguno a la asignación de subsidios; y que en el artículo 75 del mismo decreto fue establecido que las postulaciones pendientes ante el Inurbe, radicadas con anterioridad a la vigencia de ese decreto, serían eliminadas, y los interesados debían iniciar el trámite de nuevo, de conformidad con los procedimientos indicados en el mismo decreto. Se advierte, primeramente, que mediante la resolución 1.272 de 30 de diciembre de 1.997 expedida por el Gerente General de Inurbe, se asignaron subsidios familiares de vivienda de interés social a numerosas personas del municipio de Olaya Herrera, según resoluciones de elegibilidad 73 y 75 de 19 de marzo de 1.997 (folios 53 a 27). Entonces, no es cierto que el Inurbe haya incumplido esas resoluciones y que se haya negado a brindar la solución oportuna. Por otra parte, mientras la entidad demandante alega que la ley ordena la entrega excepcional del subsidio de vivienda a los hogares ubicados en zonas

catalogadas de desastre o calamidad, el Inurbe ha estimado que la declaración de elegibilidad no implica compromiso de asignación de subsidios, conforme a lo dispuesto en el artículo 30 del decreto 706 de 1.995, y que según el parágrafo del artículo 67 del decreto 824 de 1.999 la declaración de elegibilidad de un plan o conjunto de soluciones no implica compromiso de asignación de subsidios ni genera derecho a la asignación de subsidios para su aplicación a las soluciones de vivienda. El artículo 30 del referido decreto 706 de 1.995, “por el cual se reglamenta parcialmente la ley 3.ª de 1.991 en cuanto a la aplicación del subsidio familiar de vivienda en dinero para áreas urbanas”, dice: “ARTÍCULO 30. Elegibilidad de la oferta. Las soluciones a las cuales puede aplicarse el subsidio familiar de vivienda deberán formar parte de proyectos o conjuntos de soluciones previamente declarados elegibles por las entidades otorgantes, después de la evaluación de las características técnicas, económicas, financieras y ambientales, de conformidad con lo establecido en el presente decreto. La declaratoria de elegibilidad no implica compromiso de asignación de subsidios. PARÁGRAFO. Las Cajas de Compensación no podrán declarar la elegibilidad de los proyectos que construyan directamente”. El parágrafo primero del artículo 67 del decreto 824 de 1.999, dice: “ARTÍCULO 67. Verificación de condiciones de elegibilidad. […]. PARÁGRAFO PRIMERO. En ningún caso la declaratoria de elegibilidad de un plan o conjunto de soluciones generará derecho alguno a la asignación de subsidios para su aplicación a

las soluciones de vivienda que lo conforman”. Y en el artículo 75 transitorio del mismo decreto 824 de 1.999, fue establecido: “ARTÍCULO 75. Postulaciones pendientes ante el Inurbe. Las postulaciones pendientes ante el Inurbe, radicadas con anterioridad a la vigencia del presente decreto serán eliminadas y los respectivos interesados deberán iniciar el trámite de nuevo, de conformidad con los procedimientos determinados en este decreto.” De las normas transcritas resulta que, a pesar de que el Inurbe no haya asignado los subsidios familiares de vivienda de interés social conforme a las declaraciones de elegibilidad de los planes asociativos para el mejoramiento de vivienda del municipio de Olaya Herrera-Bocas de Satinga, etapas II, IV y V, a que se refieren las resoluciones 74, 76 y 77 de 19 de marzo de 1.997, no puede ordenársele que realice los trámites y adopte las decisiones destinadas a calificar, adjudicar y entregar esos subsidios, como lo dispuso el Tribunal, porque no se trata de obligaciones que inevitablemente debe cumplir, además de que las postulaciones para mejoramiento de viviendas que forman parte de planes declarados elegibles antes de la entrada en vigencia del decreto 824 de 1.999 fueron eliminadas y los interesados debían iniciar nuevamente el trámite, lo cual no parece haber ocurrido en este caso, pues ninguna prueba existe al respecto, todo ello sin considerar las dificultades relacionadas con los recursos que deben estar determinados previamente en la correspondiente partida presupuestaria. En cuanto al decreto 919 de 1.989, “por el cual se organiza el Sistema Nacional

para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”; la ley 3.ª de 1.991, “por la cual se crea el sistema nacional de vivienda de interés social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial (ICT) y se dictan otras disposiciones”, y el decreto 4 de 1.993, “por medio del cual se reglamenta parcialmente la ley 3.ª de 1.991”, no dijo la entidad demandante qué artículos de los decretos y de la ley referidos fueron incumplidos, omisión que la Sala no puede suplir oficiosamente, y se limitó a señalar que la ley ordena la entrega excepcional del subsidio de vivienda a los hogares ubicados en zonas catalogadas de desastre o de calamidad pública y que el Inurbe tiene competencia para calificar, adjudicar y entregar ese subsidio. Se reitera, sin embargo, que la declaración de elegibilidad de planes asociativos de viviendas para postulantes al subsidio familiar de vivienda, que es en realidad de lo que se trata en el presente caso, no confiere derecho alguno a que se asigne ese subsidio. Finalmente, con respecto a la resolución 6 de 24 de mayo de 1.996 dictada por el Director Nacional para la Atención de Desastres del Ministerio de Gobierno, no trajo la entidad demandante copia de la referida resolución, como manda el artículo 10, numeral 2, de la ley 393 de 1.997, y el Tribunal tampoco dispuso que así se hiciera, como correspondía, según lo establecido en el artículo 12 de la misma ley, por lo cual el incumplimiento alegado no puede ser examinado.

Según lo expuesto, entonces, se revocará la providencia impugnada para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Revócase la sentencia de 24 de enero de 2001 proferida por el Tribunal

Administrativo de Nariño. En su lugar, deniéganse las pretensiones de la demanda. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

MARIO ALARIO MÉNDEZ

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ ROBERTO MEDINA LÓPEZ

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General