CE-52001-23-31-000-2000-1429-01(1228-02)-2003

BONIFICACION REMUNERATIVA ESPECIAL - No reconocimiento porque el ente territorial demandado no ha reglamentado este derecho. Evolución normativa / DOCENTE - Niega la bonificación remunerativa especial por servicios en zonas de difícil acceso o que se encuentren en situación crítica de inseguridad o mineras / DOTACION DE CALZADO Y VESTIDO DE LABOR - No reconocimiento Corresponde al Alcalde Municipal de Puerto Asís “determinar y autorizar” el otorgamiento de la bonificación remunerativa especial, pues esta competencia que la ley ha establecido en cabeza de la primera autoridad municipal tiene como finalidad lograr que el reconocimiento de dicha prestación se adecue a las condiciones fiscales de los municipios y cumpla con los requisitos legales en materia de presupuesto. Por ende, el otorgamiento de esa bonificación se sujeta a la “previa incorporación de los recursos necesarios, provenientes del situado fiscal o de sus rentas propias dentro del plan de Desarrollo Educativo de la entidad territorial y con el lleno de los requisitos legales que regulan el respectivo presupuesto”. Se establece en el plenario que aquella entidad territorial no ha reglamentado el reconocimiento de la bonificación especial, porque según lo manifiesta el Alcalde Municipal de Puerto Asís en el acto administrativo acusado, ello se debe a la “caótica y difícil” situación económica por la que atraviesa el municipio, sin que la parte demandante probara en el proceso que lo allí afirmado careciera de fundamento y, en consecuencia, la entidad territorial demandada se encontraba en condiciones económicas que le permitían llevar a cabo el reconocimiento solicitado a la administración con recursos propios o provenientes del situado fiscal. Como lo dijo la Sala en asunto de naturaleza jurídica similar al

que ahora conoce, “Así las cosas, la razón aducida por el Alcalde de Puerto Asís en el sentido de carecer de los medios económicos suficientes para atender la solicitud de otorgamiento de la Bonificación Remunerativa Especial del demandante se ajusta a las previsiones que estableció la ley sobre el particular” (Sentencia de 10 de octubre de 2002, expediente No. 1226-02. C.P. Doctor Jesús María Lemos). De otra parte, en relación con el decreto No. 000075 de febrero 13 de 1997 aludido en la petición presentada el 6 de diciembre de 1999 por el apoderado de la actora ante la administración municipal e invocado como infringido en el escrito introductorio del proceso, precisa la Corporación que dicho decreto sólo comprende a los docentes y directivos docentes de la planta departamental del Putumayo, norma no aplicable a la demandante, no obstante su condición de docente, por encontrarse vinculada a la planta del municipio de Puerto Asís. De otro lado, en lo atinente a la reclamación del “pago de la dotación que por ley le corresponde” a la actora, planteada en la solicitud de diciembre 6 de 1999 y a que hace mención la demanda para efecto del restablecimiento del derecho en el evento de que se decrete la nulidad del acto enjuiciado, observa la Corporación al respecto que habiendo el Tribunal del conocimiento denegado las súplicas del escrito introductorio del proceso, ninguna inconformidad sobre el particular expuso el apelante en el recurso de apelación. La inconformidad del recurrente allí manifestada y la argumentación que la sustenta, se encamina a

que se revoque la sentencia pero con el fin de que se condene al Municipio de Puerto Asís al pago de la bonificación impetrada en la demanda. Y como lo ha reiterado la Sala en numerosas ocasiones, la función que corresponde al ad-quem respecto de la decisión adoptada por el a-quo al desatar el recurso de apelación se limita a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente en el citado recurso. No obstante lo anterior, dirá la Sala que no está acreditado en el proceso que, de acuerdo con lo previsto en la ley 70 de 1988 y sus normas reglamentarias, la demandante devengara una remuneración inferior a dos veces el salario mínimo legal para tener derecho a la dotación de calzado y vestido de labor que reclama. Conforme a lo expuesto por la Corporación, la sentencia apelada de 19 de octubre de 2001, debe confirmarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., cinco (05) de junio de dos mil tres (2003) Radicación número: 52001-23-31-000-2000-1429-01(1228-02)

Actor: AIDA LEDY GALÍNDEZ HERNANDEZ Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO ASIS Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 19 de octubre de 2001 por el Tribunal

Administrativo de Nariño. ANTECEDENTES Aida Ledy Galíndez Hernández, mediante apoderado, solicitó ante el

Tribunal declarar la nulidad del oficio de 10 de octubre de 2000 (fl. 16) expedido por el Alcalde Municipal de Puerto Asís, por el cual no se reconoce, ni se ordena pagar lo adeudado a favor de la demandante por conceptos del reconocimiento de la bonificación remunerativa especial consagrada en el decreto No. 0707 de 1996, pago de la dotación por calzado y vestido a que tiene derecho por ley desde el citado año, pago de intereses a las cesantías desde 1996 y pago de las primas semestrales desde 1999. Lo anterior en virtud a que la actora tiene derecho a lo solicitado por prestar sus servicios a la mencionada entidad estatal como docente de carácter municipal desde el 29 de marzo de 1996. Pidió asimismo el correspondiente restablecimiento del derecho (fl. 2). Como hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones, expone, en resumen, que se vinculó como docente municipal por decreto No. 237 de 1996 y desde entonces hasta la presente fecha ocupa el empleo de docente al servicio del Municipio de Puerto Asís; que tiene derecho a que se le reconozca lo previsto en el decreto No. 0707 de 1996, sin que desde esa época se le haya cancelado lo allí dispuesto. Afirma que por decreto No. 000075 de 1997 dictado por la Secretaria de Educación Departamental y suscrito por el señor Gobernador y Secretario de Educación Departamental se reglamentó el otorgamiento de estímulos para docentes y directivos docentes que laboran en zonas de difícil acceso, dando cumplimiento a lo expuesto en el decreto No. 0707 de 1996, señalando que para

los docentes que trabajan en los núcleos de desarrollo educativo de Puerto Guzmán, Puerto Caicedo, Villa Flor, Puerto Asís (occidente), Puerto Asís (oriente), Paujil y Orito: el 10%, en el cual se enmarcan las situaciones del orden municipal, “no habiéndose hasta el momento dictado la norma emanada del ejecutivo municipal, para dicha reglamentación y forma de pago” (fl. 3). Manifiesta que el aludido decreto estableció el porcentaje de mínimo y máximo dentro del margen concedido por ley, para que se reconozca la bonificación remunerativa de pago mensual fijada en el decreto No. 0707 de 1996, correspondiéndole a los núcleos educativos de Puerto Asís el 10% sobre el valor total del sueldo devengado por el docente en la respectiva categoría; que el aludido municipio adeuda a la actora las sumas correspondientes a la bonificación, en proporción a todos y cada uno de los meses desde que se hizo exigible el derecho hasta la fecha en que se cause la erogación del fisco municipal y el consecuente pago. Plantea que el pago de la dotación de calzado y vestido tampoco ha sido reconocido y a que tiene derecho por ley y que no se ha cancelado desde 1996, como tampoco de 1999 hasta la presente la prima semestral de servicios, la cual se debe cancelar en los meses de junio y diciembre. Desde la posesión de la actora no se le ha cancelado los intereses a la cesantía. Así las cosas, el Municipio de Puerto Asís está en mora del pago de lo debido y, por ende, deberá pagar las obligaciones a la demandante, según lo ordenan las normas sobre moratoria en el sector público.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal en la sentencia apelada denegó las pretensiones de la demanda (fl. 87). Sostuvo, en síntesis, que no es viable interpretar, de conformidad con la normativa legal pertinente, que por el hecho de asumir las entidades territoriales la carga de administrar y manejar la educación en sus niveles preescolar, primaria y secundaria oficial, con los recursos del situado fiscal, tengan la obligación, sin precepto alguno que así lo disponga de extender el sector educativo regional al local o viceversa, porque ello limitaría la autonomía que por Constitución tienen los entes de dichos niveles, para fijar la asignación salarial de los empleos de la administración. Reitera que al margen de la respuesta dada por la administración, las pretensiones de cobrar sumas de dinero por normas de carácter departamental para docentes de dicho nivel, no comprometen a la entidad territorial damandada, ya que los decretos 707 de 1996 y 75 de 1997, expedidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Putumayo, no comprenden a los docentes de nivel local. Añade que la demandante demostró estar adscrita en el sector educativo del Municipio de Puerto Asís – Putumayo – designada por el decreto No. 237 de 1996 de la Alcaldía del referido municipio; que la bonificación reclamada hace mención del mismo en las zonas occidente y oriente, pero sujetos a una reglamentación de carácter departamental para los docentes regionales, circunstancia que le impide a la actora el beneficio reclamado de una entidad diferente a la cual presta sus servicios.

Por consiguiente, el Municipio de Puerto Asís, no puede adeudar suma alguna correspondiente a bonificaciones decretadas por la Gobernación del Departamento y su Secretaria de Educación. De otra parte, la dotación de calzado y vestido, así como la prima semestral de servicios y los intereses a la cesantía, en modo alguno pueden indicar la incursión en mora de la parte demandada, pues la solicitud inicial que se cumplió con el diligenciamiento administrativo hace relación sólo al 10% señalado para los docentes del nivel regional y no para los locales. FUNDAMENTO DEL RECURSO En el escrito contentivo del recurso de apelación (fls. 95 a 99) sostiene, en resumen, el apoderado de la actora que en el presente caso se ha vulnerado un derecho, el cual consiste en que hasta la presente fecha no se ha cancelado a la demandante la bonificación establecida en el 10% en cumplimiento a lo reglamentado por el señor Gobernador del Departamento del Putumayo en el decreto No. 00075 de 1997 y por tal razón, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 85 del C.C.A., modificado por el artículo 15 del decreto No. 2304 de 1989, se instauró la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Anota que en el fallo impugnado, no se hace ningún análisis de lo previsto en el decreto No. 0707 de 1996 y mucho menos del decreto proferido por el señor Gobernador del Departamento de Putumayo; que la ley general de la educación establece que, con los recursos del situado fiscal y demás que se determinen por ley, se cubrirá el gasto del servicio educativo estatal, garantizando

el pago de salarios y prestaciones sociales del personal docente. Y el parágrafo del artículo 175 de esa ley prevé que el régimen salarial de los educadores de los servicios estatales de los órdenes departamental, distrital o municipal, se regirá por el decreto ley 2277 de 1979, ley 4ª de 1992 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Dice que en el caso sub-lite, esto en cuanto hace referencia a la bonificación especial está modificado por el decreto No. 0707 de 1996 y que a pesar de haber sido reglamentado por el señor Gobernador del Departamento del Putumayo, el señor Alcalde Municipal de Puerto Asís no ha dado cumplimiento, perjudicando así los intereses de la actora en lo atinente a su patrimonio económico. Precisa que con el proceder omisivo del citado funcionario se ha vulnerado el derecho a la igualdad consagrado en la Constitución, si se tiene en cuenta que la bonificación reclamada se viene cancelando cumplidamente a los docentes municipales de la Hormiga, Villagarzón y Orito (Putumayo). Admitido el recurso de apelación (fl. 104), agotado el trámite de rigor de la segunda instancia y no observándose causal de nulidad que incida en lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes CONSIDERACIONES: Se trata de dilucidar en el caso sub-judice la legalidad del oficio del 10 de octubre de 2000 (fl. 16) proferido por el Alcalde del Municipio de Puerto Asís, acto administrativo mediante el cual se decide la petición formulada, entre

otras personas por la demandante, por conducto de apoderado , el 6 de diciembre de 1999 encaminada al “reconocimiento y pago de los derechos económicos contemplados, en su favor y otorgados a través del decreto 0707 de abril 17 de

1996. Y el pago de la dotación que por ley le corresponde” (fl. 8).

Tal como se infiere del contenido de la aludida petición, la parte actora no agotó la vía gubernativa para poder ocurrir ante esta jurisdicción en demanda de los derechos que reclama atinentes al pago de los intereses a las cesantías desde el año de 1996 y pago de primas semestrales a partir de 1999 (fl. 2). Consta en el proceso que la demandante por decreto No. 237 de 29 de marzo de 1996 expedido por el Alcalde Municipal de Puerto Asís fue designada en propiedad como docente de primaria “en una plaza municipal de una Escuela que funciona en este municipio”, cargo del cual tomó posesión en la misma fecha (fls. 9 y 11). Ahora bien, como se sabe, el artículo 134 de la ley 115 de 1994 estableció a favor de determinados docentes la bonificación remunerativa especial. Dicha normativa legal reguló el incentivo especial para ascenso en el escalafón a los docentes estatales que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras, los cuales disfrutarán, además de una bonificación especial y de una disminución en el tiempo requerido para el ascenso, dentro del escalafón, según reglamentación que expida el Gobierno Nacional. El mencionado artículo de la ley 115 fue reglamentado por el artículo

1º del decreto No. 707 del 1º de abril de 1996, precepto que reiteró que los docentes y directivos docentes que presten sus servicios en los establecimientos estatales de educación preescolar, básica o media ubicados en zonas de difícil acceso o que se encuentran en situación crítica de inseguridad o en territorios de explotación minera, gozarán de una disminución en el tiempo requerido para el acceso dentro del escalafón nacional docente y de una bonificación remunerativa especial hasta tanto se desempeñen de manera permanente en tales zonas, según lo “dispuesto en el presente reglamento”. Asimismo, el artículo 3º del citado decreto No. 707 señala que los gobiernos departamental, distrital y municipal, según el caso, determinarán y autorizarán además, el otorgamiento de una bonificación remunerativa especial para los docentes y directivos docentes de que trata el decreto, previa incorporación de los recursos necesarios, provenientes del situado fiscal o de sus rentas propias, dentro del plan de desarrollo educativo de la entidad territorial y con el cumplimiento de los requisitos legales que regulan el correspondiente presupuesto; que la autoridad competente por reglamento territorial indicará la cuantía, oportunidad, forma de pago y momento a partir del cual comienza a percibirse el beneficio de la bonificación, aplicando los criterios que allí se determinan. De tal forma, corresponde al Alcalde Municipal de Puerto Asís “determinar y autorizar” el otorgamiento de la bonificación remunerativa especial, pues esta competencia que la ley ha establecido en cabeza de la primera autoridad municipal tiene como finalidad lograr que el reconocimiento de dicha

prestación se adecue a las condiciones fiscales de los municipios y cumpla con los requisitos legales en materia de presupuesto. Por ende, el otorgamiento de esa bonificación se sujeta a la “previa incorporación de los recursos necesarios, provenientes del situado fiscal o de sus rentas propias dentro del plan de Desarrollo Educativo de la entidad territorial y con el lleno de los requisitos legales que regulan el respectivo presupuesto”. Se establece en el plenario que aquella entidad territorial no ha reglamentado el reconocimiento de la bonificación especial, porque según lo manifiesta el Alcalde Municipal de Puerto Asís en el acto administrativo acusado, ello se debe a la “caótica y difícil” situación económica por la que atraviesa el municipio, sin que la parte demandante probara en el proceso que lo allí afirmado careciera de fundamento y, en consecuencia, la entidad territorial demandada se encontraba en condiciones económicas que le permitían llevar a cabo el reconocimiento solicitado a la administración con recursos propios o provenientes del situado fiscal. Como lo dijo la Sala en asunto de naturaleza jurídica similar al que ahora conoce, “Así las cosas, la razón aducida por el Alcalde de Puerto Asís en el sentido de carecer de los medios económicos suficientes para atender la solicitud de otorgamiento de la Bonificación Remunerativa Especial del demandante se ajusta a las previsiones que estableció la ley sobre el particular” (Sentencia de 10 de octubre de 2002, expediente No. 1226-02. C.P. Doctor Jesús María Lemos). De otra parte, en relación con el decreto No. 000075 de febrero 13 de 1997 aludido (fl. 24) en la petición presentada el 6 de diciembre de 1999 por el

apoderado de la actora ante la administración municipal e invocado como infringido en el escrito introductorio del proceso (fl. 4), precisa la Corporación que dicho decreto sólo comprende a los docentes y directivos docentes de la planta departamental del Putumayo, norma no aplicable a la demandante, no obstante su condición de docente, por encontrarse vinculada a la planta del municipio de Puerto Asís. En efecto, el decreto No. 000075 de 1997 dictado por el señor Gobernador del Putumayo y el Secretario de Educación Departamental dispuso que previa incorporación de los recursos necesarios provenientes del situado fiscal, los docentes y directivos docentes de la planta departamental, condición que como ya se vio no acredita la actora por su carácter de docente municipal, que presten sus servicios en los diferentes municipios y núcleos de desarrollo educativo, percibirán una bonificación equivalente a un porcentaje proporcional según tiempo de servicio, calculado sobre la asignación básica mensual del educador, de acuerdo con su grado en el escalafón nacional docente, pagadero mensualmente con un mínimo del 8% y un máximo del 16%, en la forma allí establecida. En sentencia de 28 de noviembre de 2002, expediente No. 1236 –02 C.P. Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, manifestó la Corporación sobre el aspecto que se controvierte, lo siguiente: “En conclusión, para la Sala es evidente que el estímulo al cual pretende acceder el libelista, no tiene carácter declarativo por la circunstancia de que normas del orden nacional lo consagren, puesto que su reconocimiento quedó sujeto a la reglamentación que sobre

la materia efectúen los entes territoriales encargados a su turno de sufragarlo y en la medida de sus reales posibilidades económicas. De manera que como el goce del derecho no se plasma solamente en el texto de la ley dado que la carga presupuestal se trasladó a los municipios y su reconocimiento procede en consonancia con el entorno presupuestal de éstos, advierte la Sala que la pretendida bonificación, para el momento en que fue peticionada era una simple expectativa porque quedó sujeta a una reglamentación que en la práctica difícilmente se concreta. Finalmente, en lo atinente a la violación del derecho de igualdad, consistente en que los docentes de los municipios de la Hormiga, Villagarzón y Orito (Putumayo) reciben la Bonificación Remunerativa Especial por laborar en zonas de difícil acceso en una política discriminatoria con relación al actor, advierte la Sala que no es válido predicar la violación de tal derecho, porque son diversas las autoridades administrativas que tenían a su cargo y dentro de la órbita de sus competencias determinar y autorizar el pago del derecho pretendido”. De otro lado, en lo atinente a la reclamación del “pago de la dotación que por ley le corresponde” a la actora, planteada en la solicitud de diciembre 6 de 1999 y a que hace mención la demanda para efecto del restablecimiento del derecho en el evento de que se decrete la nulidad del acto enjuiciado, observa la Corporación al respecto que habiendo el Tribunal del conocimiento denegado las súplicas del escrito introductorio del proceso, ninguna inconformidad sobre el particular expuso el apelante en el recurso de apelación. La inconformidad del

recurrente allí manifestada y la argumentación que la sustenta, se encamina a que se revoque la sentencia pero con el fin de que se condene al Municipio de Puerto Asís al pago de la bonificación impetrada en la demanda. Y como lo ha reiterado la Sala en numerosas ocasiones, la función que corresponde al ad-quem respecto de la decisión adoptada por el a-quo al desatar el recurso de apelación se limita a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente en el citado recurso. No obstante lo anterior, dirá la Sala que no está acreditado en el proceso que, de acuerdo con lo previsto en la ley 70 de 1988 y sus normas reglamentarias, la demandante devengara una remuneración inferior a dos veces el salario mínimo legal para tener derecho a la dotación de calzado y vestido de labor que reclama. Conforme a lo expuesto por la Corporación, la sentencia apelada de 19 de octubre de 2001, debe confirmarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F ALLA CONFIRMASE la sentencia del diecinueve (19) de octubre de dos mil uno (2001), proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el proceso promovido por la señora Aida Ledy Galíndez Hernández. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día cinco (05) de junio de dos mil tres (2003).

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHÁ SANDOVAL

Secretaria Ad-hoc