CE-52001-23-31-000-2001-0608-01(7527)-2001

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONCEJAL - Causal conflicto de intereses / CONCEJAL - Pérdida de la investidura por conflicto de intereses / CONFLICTO DE INTERESES - Concepto En el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 se define el conflicto de intereses el cual se presenta cuando para los concejales exista un interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho. La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado en múltiples oportunidades el alcance de lo que se entiende por “conflicto de Intereses”, señalando que el sentido que expresa el “conflicto de intereses” se refiere a situación de carácter particular, estrictamente personal en la que tenga interés el Congresista –en este caso el Concejalque signifique aprovechamiento personal de su investidura. Debe existir entonces, como lo dice la norma, un interés directo en la aprobación de determinado proyecto buscando un favorecimiento personal o de alguna de las personas indicadas en la disposición legal. Este aprovechamiento de la investidura para procurar la aprobación de un determinado proyecto en beneficio personal, constituye una causal de pérdida de la misma si se tiene en cuenta que la institución de la pérdida de investidura tiene precisamente por objeto la “moralización y legitimación de la institución política de representación popular”. Si se observa el Certificado de la Cámara de Comercio, se encuentra que el concejal obra como Representante Legal y miembro principal de la Junta Directiva de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos de El

Tambo (Nariño). La inclusión de estas partidas, con el voto del Concejal fue la que provocó la demanda de solicitud de pérdida de su investidura como concejal por considerar que había incurrido en conflicto de intereses. Sobre el particular la Sala encuentra que al desempeñarse el Concejal como Presidente de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos para la fecha de la aprobación del citado Plan Operativo Anual de Inversiones del Municipio de El Tambo, y teniendo en cuenta que los rubros que allí se aprobaron están dirigidos a la financiación de un proyecto de Impacto Social y evaluación de la sostenibilidad social en el área fiquera, de singular importancia dada la representatividad económica que tiene el sector fiquero en la economía de este municipio, es innegable el conflicto de intereses que surge así los dineros no tuvieran como destinación específica la asociación a cargo del Concejal. Prospera entonces el cargo relacionado con violación del artículo 70 de la Ley 136 de 1994 sobre conflicto de intereses pues, el acusado debió declararse impedido y no intervenir en la aprobación de los presupuestos aprobados para las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001 para el Municipio de El tambo, así no existiera una partida que pudiera beneficiar en forma directa a la Asociación que preside el señor Luis Isaac Jiménez Melo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá D. C., diciembre trece (13) del año dos mil uno (2001)

Radicación número: 52001-23-31-000-2001-0608-01(7527)

Actor: CARLOS JAVIER GOMEZ LOPEZ Demandado: LUIS ISAAC JIMÉNEZ MELO Referencia: Perdida de investidura de Concejal Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño del 31 de agosto de 2001, mediante la cual se decretó la pérdida de investidura de Concejal del Municipio de El TamboNariño, al señor LUIS ISAAC JIMÉNEZ

MELO.

I. ANTECEDENTES El 29 de octubre de 2000 se llevaron a cabo en el Municipio de El Tambo las elecciones para Concejales, resultando elegido el señor Luis Isaac Jiménez Melo, del Movimiento Comunal y Comunitario de Colombia y quien, además, se desempeña como Presidente de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos de El Tambo, entidad de carácter privado.

El señor Luis Isaac Jiménez ha firmado convenios, documentos de compraventa y escrituras y ha realizado trámites ante la Alcaldía en representación de dicha Asociación, sin haberse declarado impedido durante los debates para la aprobación del presupuesto Municipal de El Tambo para las vigencias 2000 y 2001, a pesar de tener interés personal en los proyectos que benefician a la Asociación de Fiqueros y Artesanos. El señor Luis Isaac Jiménez ha hecho efectivos los recursos del presupuesto municipal de El Tambo, por intermedio de la Asociación de Fiqueros y Artesano de El Tambo, así:

-Pago de funcionamiento y construcción de obras en la granja de propiedad de la Asociación, ubicada en el sector de El Cardal, vereda Bello Horizonte. En el presupuesto aparece como inversiones en el Centro Multiplicador Cuyícola que funciona en la misma granja . - Recursos destinados a la Hecogenina, se invirtieron en la construcción de unas instalaciones físicas en el lote propiedad de la Asociación de Fiqueros y Artesanos. Se violaron los numerales 2 y 4 del artículo 45 y el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 40, numeral 3 de la Ley 617 de 2000.

II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia del 31 de agosto de 2001, decretó la pérdida de investidura del Concejal Luis Isaac Jiménez Melo, co base en los siguientes argumentos: - Las causales de pérdida de investidura de los Concejales Municipales se encuentran previstas en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 la cual no consagra dentro de ellas la violación del régimen de inhabilidades, no siend entonces de recibo esta causal. Si en gracia de discusión fuera aplicable este artículo, no cobijaría a Luis Isaac Jiménez Melo en virtud de que su elección tuvo lugar el 29 de octubre de 2000, fecha ésta en la que el régimen de inhabilidades previsto en la citada Ley 617 aún no se encontraba vigente, pues conforme al artículo 86 de la misma, dicho régimen rige para las elecciones que se realicen a partir del año

2001. En cuanto tiene que ver con el régimen de incompatibilidades, las causales

atribuidas al Concejal demandado se encuentran previstas en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, según el cual los concejales no pueden: “2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelantes se establecen.

3. Ser miembro de juntas o concejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo”.

En el acervo probatorio no obra prueba alguna que evidencie que el Concejal Luis Isaac Jiménez Melo haya actuado como apoderado de personas naturales o jurídicas ante entidades municipales o personas a las que se les haya encomendado la administración de tributos pertenecientes al Municipio de El Tambo. Tampoco hay evidencia de relación contractual alguna con dichas entidades o personas. Lo que sí se ha demostrado es que el 22 de Marzo de 2000, la Asamblea General de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos de El Tambo, lo eligió como Presidente de la misma, cargo del que tomó posesión en esa fecha. Esta Asociación no pertenece al sector central ni al descentralizado de este ente territorial, ya que conforme al artículo 2 de sus estatutos se trata de “una entidad gremial sin ánimo de lucro y de derecho privado integrada por personas naturales dedicadas al cultivo del fique y de otros productos agropecuarios, como también para campesinos dedicados a la artesanía con la fibra del fique”. No existen pruebas que demuestren que esta asociación administre tributos procedentes del

Municipio de El Tambo. La alegada violación al régimen de incompatibilidades por parte del concejal demandado, carece de respaldo probatorio. En relación con la violación del régimen de conflicto de intereses, el cual está previsto en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, complementada por el artículo 48, numeral 1 de la Ley 617 de 2000, la causal se configura cuando un concejal no se declara impedido de participar en los debates o votaciones que se realicen con el fin de adoptar una decisión en la que, en razón de sus funciones, deba participar, existiendo para él interés directo en la misma porque lo afecte de alguna manera. Se encuentra debidamente acreditado que el señor Luis Isaac Jiménez Melo fue elegido como concejal del Municipio de El Tambo para el período 2001-2003 en los comicios celebrados el 29 de octubre de 2000. También está demostrado que fue elegido Presidente de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos del Municipio de El Tambo en Asamblea General realizada el 29 de marzo de 2000 por lo que ostenta la calidad de representante legal de la misma. Finalmente se encuentra probado que como Concejal del Municipio de El Tambo intervino en los debates y aprobación del proyecto de Acuerdo por el cual se expidió el presupuesto de ingresos y gastos del Municipio de El tambo para la vigencia fiscal del 2000 y en los debates y aprobación del proyecto de Acuerdo por el cual se expidió el Plan Operativo Anual de Inversiones del Municipio de El Tambo para la misma vigencia del año 2000, así como también intervino en los debates y aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos del mismo Municipio para la

vigencia fiscal 2001. Dentro del Plan Operativo Anual de Inversiones del Municipio de El Tambo para la vigencia del año 2000, existe un programa denominado “otros sectores”, 5.2.4. y 5.2.5., asignaciones para cofinanciar un proyecto de impacto social y evaluación de la sostenibilidad social en el área fiquera y para la administración del centro multiplicador cuyícula para el sector fiquero. La administración municipal ejecutó recursos que en los presupuestos para las vigencias 2000 y 2001 se asignaron para el sector fiquero. El Concejal demandado intervino en la discusión y aprobación de dichos presupuestos. El interés del Concejal al discutir y aprobar las partidas destinadas al sector fiquero del Municipio de El Tambo Nariño contenidas en los mencionados presupuestos, no lo afectan en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general puesto que no todos los habitantes del ente territorial pertenecen a ese sector. Debido a su condición de Presidente de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos del Municipio de El Tambo, su interés es directo en cuanto que lo afecta a él y a los otros afiliados. El Concejal demandado debió abstenerse de participar en los debates y aprobación de estos presupuestos declarándose impedido y, como no lo hizo, incurrió en violación del régimen de conflicto de intereses consagrado en el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, complementado por el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

III. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El recurso de apelación se fundamentó en la siguiente forma:

• Si bien es cierto que el Concejal demandado es Presidente y representante legal de la Asociación de Fiqueros y Artesanos del Municipio de El Tambo y participó en los debates y aprobación de los proyectos de Acuerdo mediante los cuales se expidió el Presupuesto de Rentas y Gastos para las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001, también es cierto que a estos debates concurrió en igualdad de condiciones frente a un sector de la comunidad. En ninguno de los rubros del proyecto de Acuerdo que fueron debatidos y aprobados se contempló algún tipo de asignación de recursos para la citada Asociación.

Para que se configure la causal de conflicto de intereses se necesita que exista indudablemente un interés directo en la adopción de la decisión que de alguna forma afecta al Concejal. Con la expedición del presupuesto de rentas y gastos para las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001, concretamente con el rubro de asignaciones para cofinanciar un proyecto de impacto social y evaluación de la sostenibilidad social en el área fiquera se estaba beneficiando a la generalidad de los habitantes de esa localidad puesto que se trata de un renglón de la economía que tiene prevalencia en esa zona agrícola y artesanal por excelencia. En ninguna parte del presupuesto se observa que se individualice siquiera un rubro en relación con la asignación de recursos para la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos del Municipio. A folio 240 del expediente obra informe de la Asociación en el cual da a conocer que en ninguno de los presupuestos municipales se han asignado recursos a esa organización. El Secretario de Hacienda del Municipio expidió una constancia según la cual en

las vigencias fiscales del 2000 y 2001 no se encontró un rubro destinado para la Asociación de Fiqueros y Artesanos de El Tambo. Además, de los documentos remitidos por la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria UMATA, en los cuales se discriminan los principales renglones de la economía en el municipio de El Tambo, se observa la notable preponderancia que tienen el sector fiquero y cuyícola en la vida de los habitantes de ese sector, resultando que existen 1.030 hectáreas de terreno destinadas al cultivo del fique, y en estas actividades se ocupa un altísimo porcentaje de la población. En relación con el conflicto de intereses, es necesario considerar la situación personal del concejal demandado y las circunstancias dentro de las cuales actuó en los debates y aprobación de los proyectos de Acuerdo mediante los cuales se expidieron los presupuestos de rentas y gastos del Municipio de El Tambo para las vigencias fiscales 2000 y 2001, situación que no ha sido considerada por el a quo ya que no se han valorado algunos documentos allegados al proceso con los que se acredita que el demandado actuó orientado hacia el interés general y no particular.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1 Del marco constitucional y legal de la pérdida de investidura de los

Concejales. La Constitución Política en su artículo 312 consagró que correspondía a la ley determinar las calidades, inhabilidades e incompatibillidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los Concejos. El legislador al expedir la Ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes

a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, definió en el artículo 43 las inhabilidades para ser Concejal, mientras que en el artículo 45, ibídem, consagró las incompatibilidades para el desempeño del cargo. Se aduce, por parte del demandante, violación de los numerales 2 y 4 de este artículo 45, los cuales establecen: “Ley 136 de 1994. Artículo 45. Incompatibilidades. Los concejales no podrán:

2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos provenientes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen.

(...)

4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de éste”.

Por su parte, el artículo 70 de la misma ley define lo que se entiende por conflicto de interés, así: “Artículo 70. Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad

económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella”. Posteriormente se expidió la Ley 617 de 2000, del 6 de octubre de dicho año, mediante la cual se reformó parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adicionó la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictaron normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictaron normas para la racionalización del gasto público nacional. La Ley 617 de 2.000, mediante la cual el legislador provee al fortalecimiento de la descentralización y a la racionalización del gasto público nacional, dispuso, en el capítulo V un conjunto de reglas orientadas a la búsqueda y mantenimiento de la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital. Bajo la perspectiva enunciada, en virtud del artículo 48 de la mencionada Ley, se reguló el proceso de Pérdida de Investidura de Diputados, Concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales, estableciéndose las siguientes causales: Ley 617 de 2000. Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1 Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de

considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. (...)”. Es evidente que la voluntad del legislador plasmada en el artículo 48 de la Ley 617 de 2.000 está orientada a la efectividad de esta nueva acción introducida por el constituyente de 1.991, como uno de las herramientas pilares del interés público orientado a la moralización de la gestión pública y de las costumbres políticas, máxime tratándose, de quienes han llegado a formar parte de las corporaciones públicas en virtud de los mecanismos de elección popular que sustentan el sistema democrático colombiano. Dentro de este marco constitucional y legal, es necesario entrar entonces al examen del caso sub judice en el cual se solicita la pérdida de la investidura de concejal de Luis Isaac Jiménez Melo, quien ha venido desempeñando el cargo de Concejal del Municipio El Tambo (Nariño) desde el año de 1998, en virtud de la reelección de que fuera objeto en el año 2000.

2. Análisis del caso concreto frente a las disposiciones que regulan la pérdida de investidura de concejales municipales.

El señor Luis Isaac Jiménez Melo, quien venía desempeñándose como Concejal del Municipio de El Tambo, en el mes de Marzo de 2000 fue designado Presidente de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos de El Tambo, cargo que desempeña hasta la fecha. De conformidad con el Certificado de existencia y representación de entidades sin ánimo de lucro expedido por la respectiva Cámara de Comercio y que obra en el expediente,

esta asociación es de naturaleza agropecuaria y campesina nacional y no nacional. La solicitud de pérdida de investidura se fundamenta en dos razones principales, a saber: a Violar el régimen de incompatibilidades e, b Incurrir en conflicto de intereses a En cuanto a la violación de los numerales 2 y 4 del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 que consagran las incompatibilidades para el desempeño del cargo de Concejal, encuentra la Sala que los citados numerales se refieren, en primer lugar a ser apoderado ante las entidades públicas del mismo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo y, en segundo lugar, a celebrar contratos o realizar gestiones como personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos. Si se examina el acervo probatorio obrante en el expediente, no se encuentra documento alguno que demuestre que el señor Luis Isaac Jiménez Melo, en su condición de Concejal, haya celebrado contratos o servido de apoderado ante entidades públicas municipales, de modo que hubiera podido incurrir en las incompatibilidades consagradas en la ley. No prospera el cargo. a Conflicto de Intereses: En el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 se define el conflicto de intereses el cual se presenta cuando para los concejales exista un interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho.

La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado en múltiples oportunidades el alcance de lo que se entiende por “conflicto de Intereses”, señalando que el sentido que expresa el “conflicto de intereses” se refiere a situación de carácter particular, estrictamente personal en la que tenga interés el Congresista –en este caso el Concejalque signifique aprovechamiento personal de su investidura. Debe existir entonces, como lo dice la norma, un interés directo en la aprobación de determinado proyecto buscando un favorecimiento personal o de alguna de las personas indicadas en la disposición legal. Este aprovechamiento de la investidura para procurar la aprobación de un determinado proyecto en beneficio personal, constituye una causal de pérdida de la misma si se tiene en cuenta que la institución de la pérdida de investidura tiene precisamente por objeto la “moralización y legitimación de la institución política de representación popular”. Si se observa el Certificado de la Cámara de Comercio que obra a folio 9 del expediente, se encuentra que LUIS ISAAC JIMÉNEZ MELO, obra como Representante Legal y miembro principal de la Junta Directiva de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos de El Tambo (Nariño). En la aprobación del Plan Operativo Anual de Inversiones del Municipio de El Tambo para la vigencia fiscal del año 2000, en el punto 5.2.4. se encuentra el rubro denominado “Cof. Proyecto Impacto social y evaluación de la sostenibilidad social en el área fiquera y bajo el 5.2.5 otro rubro que se denomina “Administración centro multiplicador cuyícula para el sector fiquero”.

La inclusión de estas partidas, con el voto del Concejal Luis Isaac Jiménez Melo fue la que provocó la demanda de solicitud de pérdida de su investidura como concejal por considerar que había incurrido en conflicto de intereses. Sobre el particular la Sala encuentra que al desempeñarse el Concejal Jiménez Melo como Presidente de la Asociación Agropecuaria de Fiqueros y Artesanos para la fecha de la aprobación del citado Plan Operativo Anual de Inversiones del Municipio de El Tambo, y teniendo en cuenta que los rubros que allí se aprobaron están dirigidos a la financiación de un proyecto de Impacto Social y evaluación de la sostenibilidad social en el área fiquera, de singular importancia dada la representatividad económica que tiene el sector fiquero en la economía de este municipio, es innegable el conflicto de intereses que surge así los dineros no tuvieran como destinación específica la asociación a cargo del Concejal. Prospera entonces el cargo relacionado con violación del artículo 70 de la Ley 136 de 1994 sobre conflicto de intereses pues, el acusado debió declararse impedido y no intervenir en la aprobación de los presupuestos aprobados para las vigencias fiscales de los años 2000 y 2001 para el Municipio de El tambo, así no existiera una partida que pudiera beneficiar en forma directa a la Asociación que preside el señor Luis Isaac Jiménez Melo. Lo anterior se corrobora con la certificación del Fiscal de la Asociación de Fiqueros y Artesanos de El Tambo de fecha 6 de agosto de 2001 en la cual se dijo: “Con relación de los recursos que percibe, ha percibido y maneja la

Asociación han sido y son provenientes de aportes que hacen anualmente los socios por concepto de carnetización para el funcionamiento de la Asociación cuya cuotas son de diez mil pesos ($10.000) por cada socio dueño de máquina desfibradora de cabuya y tres mil pesos ($3.000) por cada socio productor artesano. La asociación actualmente tiene 627 afiliados de los cuales 165 son maquinistas y 642 productores y artesanos; otros ingresos que tiene la Asociación son por concepto de arriendo de dos locales en la Casa Campesina, como también por concepto de intereses de un dinero que tiene prestado”. Teniendo presente que el objetivo de la acción de pérdida de la investidura es preservar la moralidad en el ejercicio de los cargos de representación popular, no puede cohonestarse el aprovcchamiento de esa condición para favorecer la aprobación de proyectos que puedan producir algún tipo de beneficio directo. Por ello, al configurarse un conflicto de intereses, la Sala procederá a confirmar el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño el 31 de agosto de 2001 mediante el cual se decretó la pérdida de la investidura de Concejal de Luis Isaac Jiménez Melo. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE el fallo del Tribunal Administrativo de Nariño proferido el 31 de agosto de 2001. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada

por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha trece (13) de diciembre del año dos mil uno (2001).

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

(Presidente)

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA