CE-52001-23-31-000-2002-0559-01(AP)-2004

ACCION POPULAR - Supuestos sustanciales de procedibilidad / ACCION POPULAR RESPECTO A ACTOS Y CONTRATOS - Supuestos de procedibilidad: no sustituye ni desplaza acciones contenciosas / SUSPENSION DE ACTO EN ACCION POPULAR - Requiere lesión o amenaza de un derecho colectivo El artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Lo anterior significa, en primer lugar, que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: a), que se trate de situaciones actuales que impliquen un peligro contingente, una amenaza, vulneración o agravio de uno o varios derechos o intereses colectivos y b), que esas situaciones se deban a actos, acciones u omisiones de autoridades públicas o de particulares. Ambos supuestos deben ser demostrados de manera idónea en el proceso respectivo. En segundo lugar, que la acción popular puede ejercerse respecto de actos administrativos y contratos estatales en la medida en que su existencia o ejecución implique un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y por lo tanto con el único fin de evitar el primero o hacer cesar los segundos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, de suerte que sólo en esas circunstancias, esto es, cuando se vulnere o amenace un derecho colectivo y con el exclusivo fin de procurar su protección, es posible que en virtud de dicha acción se examine

uno cualquiera de esos actos o la viabilidad o condiciones de su ejecución, sin que ello signifique que la misma sustituya, desplace o derogue las acciones contencioso administrativas previstas como mecanismos normales para el control de legalidad de los mismos, de suerte que el uso de la acción popular a esos fines es excepcional y restrictiva. Sin embargo, valga advertir que si una violación de normas de orden legal o reglamentario, inclusive, que se llegare a demostrar en un proceso de acción popular implica la lesión o amenaza grave e inminente de un derecho colectivo, ello podría ser suficiente para disponer la suspensión del acto de que se trate, sin necesidad de acudir a la excepción de inconstitucionalidad que aduce el actor, pero no tanto por la ilegalidad como por la vulneración del derecho colectivo. PATRIMONIO PUBLICO - Concepto / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Norma en blanco e institucionalización jurídica de la ética como principio constitucional / NORMA EN BLANCO - Lo es el derecho a la moralidad administrativa: función administrativa al servicio de los intereses generales / PRINCIPIOS DEONTOLOGICOS DE LA RECTITUD Y HONRADEZ - Derecho a la moralidad administrativa Por patrimonio público debe entenderse el conjunto de bienes, derechos y obligaciones que pertenecen al Estado, tanto los que se hallan en cabeza de la Nación como de las personas jurídicas estatales, y que son susceptibles de expresión o valoración económica o monetaria. El derecho e interés colectivo a su defensa viene a ser, entonces, la aptitud o legitimación que tienen todas las personas en Colombia para esperar que tales bienes se preserven y se apliquen a

los fines que les corresponde, de modo que su tenencia, uso y disposición se haga con celo y cuidado, por ende con sujeción a las disposiciones y formalidades que los regulan, de suerte que el Estado no sea privado de los mismos de manera contraria al ordenamiento jurídico, sea por dolo o por culpa. Por lo anterior se articula, en buena parte, con el derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que ésta es justamente la proyección o aplicación de la moral al ámbito de la gestión administrativa del Estado, esto es, de las reglas y valores éticos, tendientes a hacer efectiva la honradez en el manejo de las atribuciones y medios de que dispone la actividad administrativa, de los cuales, el patrimonio público, en tanto conjunto de bienes estatales, es uno de ellos. Se ha dicho que la moralidad administrativa es una norma en blanco, la cual debe llenarse con las disposiciones pertinentes de cada caso concreto, pero más que una norma en blanco la Sala considera que es la institucionalización jurídica de la ética mediante la consagración de un principio constitucional que rige la función administrativa, previsto en el artículo 209 de la Constitución Política, al establecer que dicha función está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento, entre otros, en el principio de moralidad, que como tal pasa a ser aplicado en los desarrollos normativos o regulaciones de las diferentes actividades y asuntos a cargo de la Administración, incluyendo aún la legislación punitiva en relación con la conducta de los servidores públicos y a los bienes del Estado, y que por lo mismo es vinculante per se y tiene su propio contenido. Por lo tanto, el derecho colectivo a la moralidad administrativa es el de todas y cada una de las personas

en Colombia a que la gestión administrativa, en especial la concerniente al manejo de los recursos y bienes del Estado por cuanto frente a ellos es que adquiere mayor relevancia, se realice con sujeción al deber ser, a las reglas y principios deontológicos que procuran la rectitud y la honradez en los actos de los servidores públicos y de los particulares en sus actuaciones ante la Administración, así como del respeto y la efectividad de los fines y cometidos del Estado que en cada caso concreto se han de perseguir con tales bienes. EMPRESA LICORERA DE NARIÑO “LICONAR” - Competencia de la Asamblea para crearla, modificarla o suprimirla / LIQUIDACION DE LA EMPRESA DE LICORES - Invulneración de derechos colectivos frente a decisión autónoma de la Asamblea fundada en la inviabilidad del acuerdo de reestructuración Lo cierto es que así como fue creada por la Asamblea Departamental, puede ser enajenada total o parcialmente, en cuanto unidad comercial, esto es, objeto de privatización; así como reformada o suprimida por la misma corporación administrativa, atendiendo las reglas de competencia que al efecto establecen la Constitución Política y la Ley. La primera, en su artículo 300, numeral 7, y la segunda, en el artículo 60, numeral 6º, del Decreto 1222 de 1986. De modo que la situación a la que llegó y que motivó la presente acción es factible o procedente dentro del ordenamiento jurídico y, según lo expuso el a quo, todo ello respondió a los supuestos fácticos previstos en las normas pertinentes, mientras que en el plenario no obra prueba alguna de que las ordenanzas en cuestión y el

subsiguiente proceso de liquidación se hubiesen dado en perjuicio del patrimonio que estaba representado en la referida empresa, pues ni siquiera la decisión de suprimirla, considerada en sí misma, puede tomarse como lesiva de dicho patrimonio, pues ella no puede considerarse un patrimonio benéfico e imprescindible per se, y su creación o supresión corresponde a decisiones que de manera autónoma pueden tomar las autoridades departamentales competentes, atendiendo razones de conveniencia administrativa, toda vez que en el marco de la actual Constitución Política el Estado no está obligado a mantener empresas que no sean viables o que no le convengan a los fines y cometidos que le ha señalado dicha Constitución, menos cuando su liquidación obedece a razones técnico jurídicas que la hagan imperativa, como ocurrió en este caso, las cuales, por lo demás, no han sido desvirtuadas. Cuando se dispuso su liquidación mediante la Ordenanza 010 de 10 de febrero de 2002, en acatamiento justamente del resultado fallido del proceso de promoción del acuerdo de reestructuración, a la luz del artículo 27 de la Ley 550 de 1999, informado a la Asamblea por la Superintendencia Nacional de Salud mediante comunicación de 1 de febrero de 2002, lo cual es demostrativo de que no se dieron las aludidas condiciones para la viabilidad de la empresa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de febrero del dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 52001-23-31-000-2002-00559-01(AP)

Actor: LUIS CARLOS ESPAÑA GOMEZ

Demandado: LA NACIÓN SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, EL

DEPARTAMENTO DE NARIÑO Y LA ASAMBLEA DE ESTE DEPARTAMENTO

Y EL SEÑORALVARO ORDÓÑEZ TERAN Referencia: ACCION POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 22 de abril de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda de acción popular.

I.- LA DEMANDA

1. Las pretensiones El ciudadano LUIS CARLOS ESPAÑA GOMEZ presentó demanda de acción popular contra la Nación - Superintendencia Nacional de Salud, el departamento de Nariño, la Asamblea de ese departamento y el señor ALVARO ORDÓÑEZ TERÁN, para que el Tribunal Administrativo de Nariño proteja los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y la moralidad administrativa de la comunidad Nariñense.

Para el efecto solicita: Primero.- INAPLICAR, por vía de excepción de inconstitucionalidad, las ordenanzas núms. 010 de 28 de febrero de 2002 y 011 de 3 de abril del mismo año, de la Asamblea Departamental de Nariño, por medio de las cuales ordena la liquidación de la empresa industrial y comercial del Estado del orden departamental, denominada Empresa Licorera de Nariño ‘LICONAR”, y se adopta un procedimiento, respectivamente. De igual forma, la Resolución Núm. 099 de 2001, de la misma corporación administrativa.

Segundo. ORDENAR el cese definitivo del actual proceso de liquidación de la Empresa Licorera de Nariño, ‘LICONAR’, incluyendo la actuación surtida dentro del trámite concordatario adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud, y la del promotor ALVARO ORDÓÑEZ TERÁN, ambas afectadas de nulidad absoluta e insubsanable por vicios de fondo y de forma, y que desvirtuaron la finalidad prevista en La Ley 550 de 1999.

Tercero.- ORDENAR lo siguiente: 1). A la Asamblea Departamental y al departamento de Nariño, adoptar los mecanismos específicos que se detallan a continuación, tendientes a la salvación de la Empresa Licorera de Nariño ‘LICONAR’ y a garantizar su viabilidad financiera: - Constituir una Sociedad de Economía Mixta, denominada “INDUSTRIA LICORERA DE NARIÑO, LICONAR” en donde el Estado, representado por el departamento de Nariño, conserve del 51% al 70% de la propiedad accionaria de la empresa y el 100% de la planta física (infraestructura, maquinaria y demás activos), y el porcentaje restante (30 al 49%) sea transferido a particulares mediante venta de acciones. - Capitalizar la empresa, mediante la venta de acciones, provenientes del porcentaje que se defina entre el 30% al 490/o garantizando el acceso democrático y la participación de la sociedad civil, mediante la venta de paquetes accionarios módicos, no superando el valor de cada acción la suma de UN MIL PESOS y el número mínimo a adquirir: CIEN ACCIONES (paquete accionario), remitiéndose al

efecto a lo sucedido con el Terminal de Transportes de Pasto cuando mediante venta de acciones se financió la construcción de esa obra, y el caso de ISA a nivel nacional. - Que los recursos provenientes de la venta de acciones sean destinados a financiar tres frentes de trabajo, base de las actividades presentes y futuras de la sociedad de economía mixta “INDUSTRIA LICORERA DE NARIÑO LICONAR”: Destilería de alcohol, purificación y producción de agua en bolsa y destilería de aguardiente. - La adopción de una nueva convención colectiva de trabajadores, mediante mecanismos que garanticen la concertación entre el departamento de Nariño, la Asamblea, la Licorera de Nariño y los trabajadores, además de la participación de la sociedad civil, lo cual se realizará en la primera Asamblea General de Accionistas de la sociedad de economía Mixta “INDUSTRIA LICORERA DE NARIÑO LICONAR”, bajo los siguientes parámetros: Establecer bases sólidas para asegurar la estabilidad financiera y de comercialización de la empresa y del producto principal “Aguardiente Galeras”. Fijar nuevas condiciones laborales sobre remuneraciones y prestaciones sociales ajustadas estrictamente a la ley. Parágrafo. En lo posible, en la nueva convención colectiva, se respetará la actual planta de personal, reasignando empleados y funciones de acuerdo a los tres frente de trabajo mencionados. 2.) SEÑALAR el término de seis (6) meses siguientes a este fallo para adoptar los mecanismos señalados, expedir las ordenanzas y/o decretos y demás actos administrativos que sean necesarios, para que los entes accionados, en particular el departamento de Nariño, la Asamblea Departamental y el Sindicato de

Trabajadores de Liconar, den cabal cumplimiento a la sentencia, conservando el Tribunal competencia al efecto. 3.) CONFORMAR el siguiente comité de seguimiento en orden a verificar la ejecución efectiva de la sentencia: — Magistrado Ponente — Gobernador de Nariño — Presidente Asamblea Departamental. — Gerente Licorera de Nariño — Tres Delegados Trabajadores LICONAR. — Defensor Regional del Pueblo — Ministerio Público (Procuradora Departamental) — Organización No Gubernamental (O.N.G.) Accionante FUNDACION JURIDICA. Dicho Comité se reunirá periódicamente, a iniciativa del Magistrado Ponente y rendirá un informe final de gestión al vencimiento del término señalado (seis meses), el cual será puesto en conocimiento de la sociedad civil. Cuarto.- ORDENAR CESAR DEFINITIVAMENTE los efectos de los contratos suscritos entre el departamento de Nariño y la Industria Licorera de Caldas para la fabricación de la maquila del “aguardiente Nariño”, y con la Industria Licorera de Cundinamarca sobre la comercialización y venta en Nariño del “Aguardiente Néctar”. Quinto.- CONDENAR en forma “genérica” a la Superintendencia Nacional de Salud y al promotor designado para el concordato, ALVARO ORDÓÑEZ TERÁN, a indemnizar los daños y perjuicios ocasionados a la Industria Licorera de Nariño “LICONAR”, incluyendo daño emergente y lucro cesante. La liquidación de la condena se hará por vía incidental y se actualizará teniendo en cuenta las fórmulas del Consejo de Estado. El pago se realizará a favor de la Empresa

Licorera de Nariño, LICONAR. Sexto.- CONDENAR en forma “genérica” a la Superintendencia Nacional de Salud y al Promotor de! concordato, ALVARO ORDOÑEZ TERÁN, a indemnizar los daños y perjuicios ocasionados a la comunidad nariñense en conjunto, por la tramitación irregular del concordato y haber posibilitado, con su actuación y conducta negligente, la liquidación de LICONAR, de “no mediar la presente acción popular”. La suma se liquidará previo incidente y se actualizará teniendo en cuenta las fórmulas del Consejo de Estado. El pago se realizará a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos. Séptimo.- CONCEDER el incentivo al accionante, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, equivalente al 25% sobre las sumas que se paguen al Fondo de Defensa y a la Licorera de Nariño, según los puntos anteriores, o el equivalente a 150 salarios mínimos.

2. Los hechos Refiere el actor que: 2.1. Mediante Resolución 0114 de 30 de enero del 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aceptó a la “Empresa Licorera de Nariño”, empresa Industrial y Comercial del orden departamental, “en trámite la promoción de un acuerdo de reestructuración,” en los términos y con las formalidades de la Ley 550 de 1999, y designó como Promotor a ALVARO ORDOÑEZ TERAN. 2.2. El procedimiento impartido por el Promotor fue irregular desde sus inicios, por cuanto se limitó a hacer reuniones con representantes de trabajadores, pensionados y otros acreedores, sin llevar actas, sin mediar convocatoria pública,

difiriendo las fechas del Acuerdo de Reestructuración. La improvisación y negligencia suyas fueron la nota predominante, lo cual es evidente en el “informe final” que rindió ante la Superintendencia Nacional de Salud, con fecha 8 de enero de 2002, y que significó el fracaso total de su gestión. Al respecto el memorialista transcribe algunos apartes de ese informe, del cual dice que significó dar por fracasado el Concordato. 2.3. Sostiene que la acción popular es viable por cuanto los derechos colectivos al patrimonio público y la moralidad administrativa están siendo vulnerados por la inminente liquidación de la Industria Licorera de Nariño en virtud de los actos administrativos mencionados; la salud y educación de los nariñenses ha dependido en gran medida de los impuestos de la Licorera pagados al departamento de Nariño, así como los empleos directos e indirectos que ella genera. De allí que la comunidad nariñense en conjunto, y no solamente un grupo de trabajadores de la empresa, sea la interesada en una salida económica viable a la misma, la cual y su producto Aguardiente Galeras, constituyen patrimonio público de los nariñenses, e incluso de la comunidad colombiana, amén de que dicho aguardiente ha sido uno de los elementos de la identidad del pastuso y del nariñense en general. 2.4. La inaplicabilidad de las ordenanzas invocadas se sustenta en que son ilegales y contrarias a la Constitución Política, debido a que no existe en la Superintendencia acta suscrita por el promotor y acreedores declarando fracasado el concordato, ni el paso del tiempo (los cuatro meses de la Ley 550 de 1999) lo

facultaba automáticamente para dar por terminado el proceso, toda vez que está en juego no solamente una empresa estatal, sino el patrimonio de los nariñenses. Pero, y en eso sí tiene culpa la Asamblea, examinando el oficio que le remitió la Superintendencia, “no se excluye necesariamente” que la liquidación de Líconar sea la única alternativa, que deba ‘“acatarse”’ la decisión de Bogotá, sin pensar en otras alternativas dentro del marco legal y constitucional. Al parecer la consigna era acabar con la Licorera, primando los intereses políticos y politiqueros de siempre. Es verdad que las exageradas prebendas laborales y la corrupción administrativa en la Licorera condujeron a esa situación límite, pero el remedio no debe ser peor que la enfermedad. La Ley 550 de 1999 es un mecanismo para reestructurar los activos y pasivos de las empresas públicas y privadas, mediante un acuerdo concordatario, tomado en asamblea de acreedores, vale decir que precede a la quiebra y la evita. No puede ser que otras licoreras del país fueron salvadas gracias a esta normativa, y que solamente Liconar sea liquidada. Por otra parte, establecer un procedimiento general de liquidación de empresas departamentales como lo hace la Ordenanza 011 es claramente ilegal, al contravenir claras disposiciones como la Ley 222 de 1995 y el Código de Comercio, normas que establecen el procedimiento a seguir. Al contrario, en una extensa ordenanza de 46 artículos se hace un “sancocho” de normas, por así decirlo, tomando artículos de un estatuto, para agregarlo a otro, además de

algunos puntos propios, como aquellos en donde se “amarra” al liquidador a disposiciones que no puede violar. Vale decir que la Asamblea condicionó al funcionario con antelación a su posesión bajo sus directrices, cuando en realidad el liquidador lo que debe hacer es acatar la Constitución y la ley. 2.5. Bajo el título “Viabilidad financiera de Liconar como sociedad de economía mixta”, afirma que como lo anota el mismo promotor en su informe final: “el Acuerdo entre el Departamento de Nariño, la Administración de la empresa y Trabajadores, posibilitaría la viabilidad de la empresa hacia el futuro y la opción de poder pagar sus obligaciones operacionales normales y los pasivos anteriores a febrero 7 de 2001”, de manera que la opción de salvar a LICONAR es válida y si la figura del Concordato o reestructuración de activos y pasivos, de que trata la Ley 550 de 1999, ha servido para recuperar a otras licoreras del país, empresas que se encontraban en situaciones financieras mucho más graves que la Licorera de Nariño, la pregunta es obvia: ¿PORQUÉ EN OTRAS PARTES SÍ Y EN NARIÑO NO?. La inyección de capital mediante la venta democrática de acciones -como el caso de ISA a nivel nacional y el terminal terrestre de Pasto-, la creación de tres frentes de trabajo y la transformación de Liconar en una sociedad de economía mixta, son la TRIPLE FORMULA para salvarla, siendo necesario el concurso decidido y diligente de las autoridades departamentales, las directivas de la Empresa y sus Trabajadores, así como de los acreedores y la sociedad civil en su conjunto, representada en los gremios y las fuerzas vivas, como la Cámara de Comercio, la

Universidad de Nariño, los lideres y asociaciones comunitarias, etc. Por otra parte, constituyendo las acreencias laborales las más importantes (pensionados y trabajadores activos - prestaciones sociales), además, teniendo en cuenta la prelación legal, es claro que existiendo voluntad de los trabajadores en no dejar morir este PATRIMONIO PUBLICO, la solución propuesta es viable, máxime si se tienen en cuenta las transferencias actuales que hace LICONAR al departamento de Nariño, siendo la última alrededor de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS. 2. 6. En cuanto a la suspensión del “contrato” con la Licorera de Caldas y el del aguardiente Néctar (en realidad son convenios entre el departamento de Nariño y los departamentos de Caldas y Cundinamarca), aduce que el monopolio que ejercen los departamentos sobre la producción y comercialización de licores (artículo 336 de la Constitución Política) debe ser empleado por el departamento de Nariño, precisamente, a favor de su Empresa Licorera y no a favor de factorías de otros departamentos. De ahí que resulta lesivo para los intereses de LICONAR y la comunidad nariñense, el hecho que la anterior Administración Departamental haya prorrogado por cuatro años más el contrato permitiendo la venta y comercialización del Aguardiente Nectar, y que el actual mandatario haya procedido a suscribir un contrato de fabricación de la maquila del aguardiente “Nariño” con la Industria Licorera de Caldas. Sobre el particular, manifiesta que el ex gerente de Liconar, Dr. Luis Carlos Contreras, quien solicitó el Concordato, es ahora el delegado y cabeza visible del Gobierno Departamental en la contratación con la Licorera de Caldas, para la

maquila del anunciado, con bombos y platillos, aguardiente “Nariño”.

3. Coadyuvancia La anterior demanda fue coadyuvada por la Defensoría del Pueblo Regional Nariño y los señores EDGAR R. BENAVIDES LOPEZ Y OTROS, mediante escritos visibles a folios 738 ss. y 27 y ss del cuaderno principal, respectivamente.

II. CONTESTACION A LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal dieron respuesta a la demanda el departamento de Nariño, el señor ALVARO ORDÓÑEZ TERAN, la Superintendencia Nacional de Salud y la Asamblea Departamental de Nariño, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.

III. LA SENTENCIA APELADA

1. En cuanto a la inaplicación, por excepción de inconstitucionalidad, de las Ordenanzas Núms. 010 de 2002 y 011 de 3 de abril del mismo año, mediante la cual se ordena la liquidación de la Empresa Licorera de Nariño ‘LICONAR” y se fija el respectivo procedimiento, así como de la Resolución Núm. 099 de 11 de abril de 2002, por la cual se designa liquidador, todas de la Asamblea Departamental de Nariño, pone de presente que para que proceda esa excepción, la oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya inaplicación se pretende debe ser palmaria y flagrante, según jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, la cual cita en extenso; que el demandante no señala norma constitucional específica transgredida, y que no observa contradicción evidente entre los actos mencionados y las normas constitucionales. Advierte que según la

demanda, esa contradicción se presenta entre los actos y la ley, y que por ello no hay lugar a acceder a esa pretensión. 2.- Con respecto a la invocada violación de los derechos colectivos a la defensa del patrimonio público y la moralidad administrativa, comenta que según la jurisprudencia del Consejo de Estado la moralidad administrativa tiene una textura abierta, pero como principio orientador de la función administrativa su concepto no puede depender de la concepción subjetiva de quien califica la actuación sino que debe referirse a la finalidad que inspira el acto de acuerdo con la ley, de donde deviene que ha de considerarse inmoral toda actuación que no responda al interés de la colectividad y, en particular, al desarrollo de los fines que se persiguen con las competencias conferidas al funcionario que lo ejecuta, y que en la práctica es difícil concebir un evento en que la Administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público, el de la libre competencia económica, el de la seguridad pública o el de la prevención de desastres técnicamente previsibles, entre otros; de modo que con apoyo en la doctrina, la Corporación ha ido precisando el concepto de moralidad administrativa, como derecho colectivo que puede ser defendido por cualquier persona, del cual se destacan estas características: a) es un principio que debe ser concretado en cada caso; b) al realizar el juicio de moralidad de las actuaciones, deben deslindarse las valoraciones sobre conveniencia y oportunidad que corresponde realizar al administrador de aquellas en las que se desconozcan las finalidades que debe perseguir con su actuación; y c), en la práctica, la violación de este derecho

colectivo implica la vulneración de otros derechos de la misma naturaleza. Las empresas industriales y comerciales del Estado constituyen uno de los medios de intervención estatal, y en cuanto hacen parte del Estado, en sus actividades están condicionadas a la búsqueda y consecución del interés general, sin perjuicio de que en atención a que desarrollan actividades de tipo económico, puedan generar utilidades para su beneficio e indirectamente para el de la comunidad. Las empresas industriales y comerciales del Estado que se dedican a la producción y comercialización de licores, como lo es la Empresa Licorera de Nariño, tienen como finalidad, aunque no única, obtener rentas para atender preferentemente a los servicios de salud y educación de los departamentos, de acuerdo con el inciso 5 del artículo 336 de la Constitución. Que en los años inmediatamente anteriores a la solicitud de promoción del acuerdo de reestructuración elevada por el Gobernador de Nariño a la Superintendente de Salud, la Empresa de Licores de Nariño ‘LICONAR” no venía cumpliendo con el fin ya indicado, puesto que, debido a múltiples factores, producía pérdidas hasta el punto de que las acreencias superaban sus activos, tal como lo demuestran los balances, inventario de acreencias, estudios y el informe de la Auditoria practicada por la Contraloría General de la República a dicha Empresa; de allí que el representante legal del Departamento, acreedor de la Empresa Licorera de Nariño, solicitó ante la Superintendencia Nacional de Salud la promoción de un acuerdo de reestructuración, en los términos previstos por las Leyes 550 de 1999, sus decretos reglamentarios y el artículo 69 de la Ley 617 de

2000, en virtud de lo cual la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución No. 0114 de 30 de enero de 2001, aceptó a la Empresa Licorera de Nariño para la promoción de un acuerdo de reestructuración, en los términos de la Ley 550 de 1999 y designó como promotor del acuerdo al Doctor ALVARO ORDÓÑEZ TERAN, y dispuso los demás ordenamientos, decisión que se encuentra ajustada a derecho, puesto que la misma se adoptó a solicitud de una persona legitimada para hacerlo, con el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 6º de esa ley, y fue publicada en la forma prevista en la ley. Agrega que la actuación del promotor no fue irregular ni negligente, como lo expresa el actor en su demanda, con relación a lo cual hace un recuento del trámite dado al asunto, tendiente a la celebración del acuerdo, de modo que según lo demuestran los informes por él rendidos ante la Superintendencia de Salud, aún durante el lapso en que el proceso estuvo suspendido por razón de la objeción a la determinación de derechos de voto y de acreencias formulada por PORVENIR S.A., cumplió las funciones a él encomendadas por la ley, efectuando reuniones con los diferentes acreedores de la Empresa para informarles el desarrollo del proceso y procurar concertar con ellos fórmulas tendientes a solucionar la situación financiera de la misma, e incluso, elaboró un borrador del texto o minuta del acuerdo de reestructuración que se sometería a consideración de los interesados y participó en gestiones que se adelantaron ante instituciones bancarias y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el objeto de obtener

recursos para la Empresa. Que a los trabajadores de la Empresa, a través del Sindicato ‘Sintrabecólicas”, les fue garantizada su participación en el proceso, y aun, fueron requeridos para que designaran dos de los suyos para integrar la comisión paritaria permanente encargada de realizar los estudios técnicos, jurídicos y económicos que debía presentar la Junta Directiva de la Empresa para implementar la reestructuración; fueron citados a las diferentes reuniones programadas para el efecto, se les hizo conocer las propuestas presentadas por el Gobierno Departamental y LICONAR, en relación con los derechos de los trabajadores, presentó contrapropuestas, aunque algunas de ellas, extemporáneamente. El promotor, mediante oficio de 8 de enero de 2002, informó a la Superintendencia de Salud que dentro del plazo previsto en el artículo 27 de la Ley 550 de 1999 no se celebró el acuerdo de reestructuración de la Empresa, con fundamento en el cual, la titular de la Superintendencia dirigió oficio al Pre