CE-52001-23-31-000-2003-00476-01(AP)-2005

SEÑALIZACION VIAL EN MUNICIPIO DE PASTO - Vulneración de derechos colectivos El actor le atribuye al Municipio de Pasto y a la Secretaría de Obras Públicas Municipal la vulneración de los derechos colectivos previstos en el artículo 4° literales a, d, g, y m de la Ley 472 de 1998, por cuanto a causa de un error de diseño de la malla vial urbana en la intersección de la carrera 22 con la calle 10ª se construyó un andén antitécnico, sin barreras, pasamanos o protección similar, que colinda con un foso de 2 metros de alto a donde han caído peatones y vehículos que circulan por el sector y la referida vía, dueña de un gran tráfico y una acusada pendiente. Con todo, no puede perderse de vista que el mismo Director Técnico de la Unidad Ejecutora del Plan Vial del Municipio de Pasto, con fundamento en el considerable tráfico vehicular y la topografía de la región, resalte como importante contar con una señalización preventiva de acuerdo al tipo de vía, dentro de la cual se instalen sobre el muro de contención unas defensas visuales reflectivas en horas nocturnas para prevenir a los conductores; fundamentos y finalidad preventiva que resultan de recibo en las presentes circunstancias donde las partes aceptan y se encuentra probada la existencia del desnivel y del foso referido en los hechos. Las precedentes consideraciones sirven de fundamento para la no prosperidad de las excepciones propuestas por el Municipio de Pasto, y la consecuente confirmación del fallo apelado, ante la necesidad de señalizar preventivamente el lugar de los hechos y el muro de contención construido allí, en guarda de los derechos colectivos de la

comunidad, trátese de transeúntes, habitantes de la zona, o individuos que circulen en sus vehículos por la misma.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005) Radicación número: 52001-23-31-000-2003-00476-01(AP)

Actor: JAIME MAURICIO NARVAEZ MARTINEZ

Demandado: MUNICIPIO DE SAN JUAN DE PASTO Y OTRO Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el actor, contra la sentencia del 18 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda, ordenó la realización de las obras necesarias para proteger los derechos invocados y reconoció el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en suma equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del demandante.

I-. ANTECEDENTES I.1. El señor JAIME MAURICIO NARVAEZ MARTINEZ, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Nariño, contra el Municipio de San Juan de Pasto y la Secretaria de Obras Públicas Municipales, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad, al uso y disfrute del

espacio público, a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la segura y libre circulación de peatones. Los hechos que motivan la acción instaurada son, en resumen, los siguientes:

1. Hace algunos años el Municipio de Pasto realizó trabajos de rectificación, pavimentación y adecuación de la malla vial urbana en la intersección de la

carrera 22B con Calle 10, Sector Caracha (Pasto).

2. La labor se realizó con fundamento en un diseño erróneo, al no considerar la difícil topografía del lugar y la configuración de las antiguas edificaciones levantadas en dicha zona, construyéndose de forma especial un andén antitécnico, estrecho y de irregular forma, colindante con un foso de aproximadamente dos (2) metros de altura; terraplén que carece de barreras, pasamanos o instrumentos que le den una protección a la zona, creándose así una trampa, no solo para los peatones, sino para los ocupantes de vehículos que circulan por el lugar, ante una eventual caída.

3. La peligrosidad de la obra se ve incrementada por factores como el alto

tráfico vehicular, la acusada pendiente de esa calle, el uso peatonal masivo de la zona y la deficiente iluminación, amenazando así la vida e integridad de las personas vecinas del sector y de las que transitan por él.

4. Sostiene el actor que el riesgo de accidentes es real pues el 20 de abril de 2003, cuando ya la demanda popular estaba redactada, “la trampa ratificó su

eficacia, cobrando una enésima víctima: Un automóvil particular distinguido con las placas CAM-607 de Cali…” que perdió el control y cayó al extremo inferior del desnivel sufriendo destrozos de consideración y ocasionando lesiones a sus ocupantes.

II. CONTESTACION DE LA DEMANDA II.2.- EL MUNICIPIO DE SAN JUAN DE PASTO, por medio de apoderado se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que a continuación se sintetizan: Afirma que siempre se ha ceñido a los requisitos de orden legal, técnico, arquitectónico y sobre todo a los presupuestales para la adecuación de la malla vial, la cual debe ser consecuente con la infraestructura de acueducto, alcantarillado, andenes y en especial con las características de cada terreno.

Aduce que, en cuanto al manejo y ejecución del presupuesto, en especial para el gasto público social, se ciñe a los parámetros previstos en el Decreto 111 de 1996, por lo que ha adelantado diversas reuniones o cabildos con la ciudadanía en las distintas comunas y corregimientos de su jurisdicción a fin de que éstas identifiquen y le den prioridad a sus necesidades básicas insatisfechas, proponiendo así distintas soluciones para que se incluyan sus requerimientos en el presupuesto de la siguiente vigencia fiscal, reuniones a las cuales no ha asistido la comunidad afectada. Además, propone las excepciones de: -Falta de causa para interponer la acción popular, -Improcedencia de dicha acción y una -Excepción innominada. Como sustento de la primera señala que en ningún momento ha

existido acción u omisión por su parte que vaya en contra de la ley, pues el actor no ha realizado ninguna clase de solicitud para la realización de los estudios técnicos, arquitectónicos o presupuestales necesarios para adecuar la vía reseñada. Justifica la segunda de las excepciones diciendo que ante el propósito de favorecer a un número reducido de moradores del sector con la adecuación de obras de infraestructura vial debió adelantar una acción de grupo mas no una popular. Y respecto de la última expresa que busca la declaratoria oficiosa de las que se encuentren probadas. III-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 18 de marzo de 2004 ordenó a la Alcaldía Municipal de Pasto “que en el término de 60 días realice la obra correspondiente llámese muro, barrera o pasamanos con señalización adecuada, en el sitio al que se refiere la acción.”. También reconoció a favor del accionante el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en suma equivalente a diez salarios mínimos legales mensuales vigentes. Como fundamento de su decisión menciona lo antitécnico de la construcción efectuada en la zona reseñada, pues en el evento de que un vehículo llegue a invadir el anden y se precipite al desnivel, ocasionaría severos daños a los ocupantes del mismo, lo que de igual manera sucedería con peatones desprevenidos que llegaren a caer en dicho “hueco” ocasionándole lesiones. Advierte, además, que el desarrollo urbanístico no siempre obedece a una planeación adecuada por razones ajenas a la voluntad de la administración,

como lo es el gran crecimiento de las ciudades o, en algunos casos por la especial topografía de algunos sectores, haciendo difícil la construcción de vías y andenes simétricos. Sostiene que la administración no puede escudarse en una cuestión netamente presupuestal para atender apropiadamente su obligación de velar por la seguridad de los habitantes del sector y de quienes transitan por esa zona. Destaca que conductores y transeúntes de la zona deben tomar las precauciones necesarias para circular, tanto en el manejo como en el tránsito peatonal, a altas horas de la noche. Finalmente, se refiere a la ausencia de prueba a partir de la cual se evidencie que la causa de los asaltos, accidentes de tránsito y personas lesionadas sea la forma especial del andén. IV-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO El Municipio de Pasto, a través de apoderado, apeló la sentencia de primera instancia al estimar que el a quo no analizó los hechos, argumentos, excepciones y posición de la administración municipal, centrándose solo en la exposición de la parte accionante. Plantea que no se valoró por el fallador “que la administración por acción ni por omisión ha quebrantado derecho fundamental” y menos aún demostró la conducta activa, omisiva o negligente del ente territorial. Censura que el fallo solo se fundamentó en las fotografías aportadas por el actor, sin recurrir a pruebas de carácter técnico, tales como estudio de suelos, planos arquitectónicos, ni se consideró la especial topografía del terreno que hace difícil adecuar esa vía al mismo nivel del terreno, para que los andenes no ofrezcan la dificultad presentada.

Argumenta igualmente que el a quo no sopesó el concepto emitido por el Procurador 36 en lo judicial, quién determinó, de acuerdo a las fotografías presentadas por el actor, que hay una delimitación clara y específica, y que es lógico que quién infrinja las leyes de tránsito a causa de la velocidad o el alcohol puede salirse de la vía y caer en el hueco, siendo así culpa del transeúnte o conductor del vehículo. Resalta que el representante del Ministerio Público determinó que el dictamen pericial carece de credibilidad y que antes de emitirse el fallo se debió decretar una inspección judicial para mejor proveer el fallo. Sostiene que la afirmación del Tribunal, en el sentido de no haber encontrado prueba indicadora de que la causa de asaltos, accidentes de tránsito y personas lesionadas sea la forma especial del andén, constituye el mejor argumento para demostrar que la comunidad no se encuentra lesionada, por lo cual la responsabilidad queda en cabeza de los conductores de los vehículos y de los peatones, para su propia conservación, sin ningún daño contingente o peligro para la sociedad. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El actor le atribuye al Municipio de Pasto y a la Secretaría de Obras Públicas Municipal la vulneración de los derechos colectivos previstos en el artículo 4° literales a, d, g, y m de la Ley 472 de 1998, por cuanto a causa de un error de diseño de la malla vial urbana en la intersección de la carrera 22 con la calle 10ª se construyó un andén antitécnico, sin barerras, pasamanos o protección similar, que colinda con un foso de 2 metros de alto a

donde han caído peatones y vehículos que circulan por el sector y la referida vía, dueña de un gran tráfico y una acusada pendiente. Para acreditar sus afirmaciones aporta las cuatro fotografías visibles a folios 8 y 9 del expediente, tomadas desde diferentes ángulos de la intersección de la carrera 22B con la calle 10 en la ciudad de Pasto. A petición del actor también reposa en el informativo copia del informe elaborado con ocasión del accidente ocurrido el 20 de abril de 2003, en el sector antes anotado. En lugar de la inspección judicial solicitada por el accionante, el a quo dispuso que se rindiera un dictamen pericial el cual reposa a folios 107 y 108, ibídem; y a instancia de la parte demandada se recibió la declaración del Director Técnico de la Unidad Ejecutora del Plan Vial del Municipio de Pasto (folios 116 a 118). Las fotografías aportadas dan cuenta de la existencia del desnivel, el andén estrecho sin barreras, pasamanos o protección similar y el colindante foso a que se refiere el actor, quien lo ubica en la intersección de la carrera 22 con calle 10 de la ciudad de Pasto y corrobora el dictamen pericial. Sin embargo, a partir de las mencionadas fotografías no se puede adquirir per se la certeza necesaria para afirmar que ello obedeció a un erróneo diseño de los trabajos de rectificación y adecuación de la malla vial. Para tales efectos se necesitan, además, dictámenes interdisciplinarios de expertos, estudios de planos y suelos, entre otros, y el

experticio visible a folio 107 y 108 del expediente en nada ayuda a ello pues si bien indica que la obra “…carece de los diseños adecuados y de la planificación que una obra civil debe tener con el fin de procurar el bien común…”, no explica las razones o el por qué de su afirmación, ni señala cuales son esos parámetros, reglas o exigencias que se dejaron de observar; justifica su argumento diciendo solo que “…no los tiene ya que como está construida la obra ésta constituye un peligro en potencia para las personas que transitan diariamente por ese sector…”. Y respecto de este tópico, -erróneo diseño de los trabajos de rectificación y adecuación de la malla vial-, se necesitaba un análisis experto imparcial más sustentado, teniendo en cuenta lo declarado por el director técnico de la Unidad Ejecutora del Plan Vial del Municipio de Pasto (folios 116 a 118) donde a grades rasgos explica la obra. Precisamente, sostiene que se trata de aperturas o caminos convertidos con el correr del tiempo y el desarrollo de la ciudad en vías urbanas adecuadas para desembotellar el tráfico vehicular mucho después del asentamiento de construcciones particulares en su ribera, que en la mayoría de los casos deben quedar por debajo de los niveles establecidos en los puntos fijos determinados como límites de su proyección. Indica además el funcionario que la vía está debidamente definida en sus dos carriles, teniendo como elementos limitantes los bordillos o sardineles y existiendo por fuera de ellos un muro para contener la vía y proteger las viviendas aledañas. Resalta, llamando a

comprobarlo en las fotografías aportadas por el actor, que “el andén continúa intacto, guardando lineamiento parametral con las construcciones existentes, por tanto la zona que existe entre el sardinel y el muro de contención no constituye paso peatonal.”. Así las cosas, no existen elementos técnicos de juicio a partir de los cuales se pueda concluir con certeza que los trabajos de rectificación y adecuación de la malla vial en el sector objeto de la acción popular se hubiesen desarrollado mediante un diseño erróneo de los mismos. El a quo lo entiende igualmente de esta forma al destacar en su fallo que “No está demostrado en el expediente que la causa eficiente de asaltos, accidentes de tránsito y personas lesionadas, sean consecuencia directa de la forma especial del andén.” (folio 130). Con todo, no puede perderse de vista que el mismo Director Técnico de la Unidad Ejecutora del Plan Vial del Municipio de Pasto, con fundamento en el considerable tráfico vehicular y la topografía de la región, resalte como importante contar con una señalización preventiva de acuerdo al tipo de vía, dentro de la cual se instalen sobre el muro de contención unas defensas visuales reflectivas en horas nocturnas para prevenir a los conductores; fundamentos y finalidad preventiva que resultan de recibo en las presentes circunstancias donde las partes aceptan y se encuentra probada la existencia del desnivel y del foso referido en los hechos. Sobre la existencia de accidentes, el actor se refiere a su frecuente ocurrencia y precisa los datos de uno acaecido recientemente. Empero, no se aportaron ni recaudaron

pruebas de los mismos y respecto del último reportado las fotocopias allegadas dan cuenta del hallazgo en el automotor accidentado de un cajón de cerveza y botellas de aguardiente (folios 104 y 105). Ello demanda de la comunidad el deber de observancia de las normas de tránsito tanto vehicular como peatonal especialmente en zonas con las características descritas en la demanda. El peritaje rendido también destaca la ocurrencia de accidentes y los sustenta en conversaciones con los vecinos del sector, pero sin precisar las circunstancias de los insucesos, ni prueba de ellos. Con todo, la Alcaldesa encargada del Municipio de Pasto reconoció en la audiencia especial de pacto de cumplimiento que “ocurren algunas situaciones de peligro”, aunque no se encontró en los archivos antecedentes de la obra relacionados con este tópico ni de quejas de la comunidad. A su turno, en la misma audiencia, el Director de Valorización Municipal sostuvo que “… la solución a dar en el sector corresponde a un proyecto nuevo de movilidad peatonal que conlleven soluciones de los problemas que se están presentando en el sector, lo cual nos orienta los esfuerzos a replantear todos los aspectos técnicos y financieros para poderlos desarrollar.” Evidencia lo anterior que el Municipio acepta de una u otra forma la existencia de situaciones de peligro o problemas en el sector que merecen una solución, la cual no puede darse en el momento por problemas presupuestales. Frente a ello cabe recordar que las autoridades contra las cuales se dirige la acción popular le compete la función de prevenir o superar cualquier acción u omisión que amenace o vulnere derechos colectivos, más aún cuando en el caso bajo estudio

reconoce que existen situaciones de peligro para la comunidad con ocasión de los hechos expuestos. De otra parte cabe reiterar que los problemas presupuestales no justifican de ninguna manera las acciones u omisiones vulneradoras de derechos pues las autoridades públicas tienen la obligación de desarrollar actuaciones diligentes para procurar los recursos necesarios. Por último, las referidas actuaciones de las autoridades no están condicionadas a la existencia de solicitud previa por parte de los afectados. Las precedentes consideraciones sirven de fundamento para la no prosperidad de las excepciones propuestas por el Municipio de Pasto, y la consecuente confirmación del fallo apelado, ante la necesidad de señalizar preventivamente el lugar de los hechos y el muro de contención construido allí, en guarda de los derechos colectivos de la comunidad, trátese de transeúntes, habitantes de la zona, o individuos que circulen en sus vehículos por la misma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 17 de noviembre de 2005.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO