CE-52001-23-31-000-2003-00719-01(16621)-2010

ACTO ADMINISTRATIVO – Su derogatoria, modificación o subrogación de un acto administrativo no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Es objeto de estudio por los efectos que produjo durante su vigencia Sobre el primer aspecto, vale la pena señalar que el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa produce efectos desde que el acto administrativo nació a la vida jurídica, por esta razón, aunque se hubiera derogado, perdido su vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas particulares que se crearon o modificaron que aún no se han consolidado. Como lo ha considerado la Jurisprudencia, no se puede confundir la validez de una norma jurídica con su vigencia. La validez del acto se da desde su formación o expedición y, es nulo, conforme con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder. Conforme con el artículo 66 ibídem, los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero, pierden su fuerza ejecutoria, entre otros eventos, cuando pierden vigencia, sin embargo, se trata de un fenómeno jurídico distinto de la declaratoria de nulidad que en caso de darse, “para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja

incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación”. En consecuencia, la derogatoria, modificación o subrogación de un acto administrativo no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el estudio de legalidad de los actos derogados, modificados o subrogados se reitera sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 19 de febrero de 1998, Rad. 4490, M.P: Juan Alberto Polo Figueroa FACULTAD IMPOSITIVA DE LOS ENTES TERRITORIALES – Está sometida al principio de legalidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – Sólo los cuerpos colegiados tienen la facultad de imponer tributos Pues bien, la jurisprudencia ha sido unánime en señalar que la facultad de establecer tributos a cargo de las entidades territoriales, se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, que incluye la intervención de órganos de representación popular para el señalamiento de los tributos y la predeterminación de los elementos esenciales de los mismos. El artículo 338 de la Constitución Política reserva con exclusividad a los cuerpos colegiados de elección popular la facultad de imponer tributos. Coherentemente el artículo 150 numeral 12 ibídem asigna al Congreso la función de “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones

que establezca la ley.” y los artículos 300 numeral 4 y 313 numeral 4 ibídem, disponen, respectivamente, que a las Asambleas y Concejos, a través de ordenanzas y acuerdos, les corresponde, decretar o votar las contribuciones e impuestos locales, de conformidad con la Constitución y la Ley. En efecto, el artículo 338 señala que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos; sin embargo, prevé que pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338

CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Hecho generador. Pasto / RECUPERACION POR VALORIZACION – Equivale a decidir que una obra causa la contribución de valorización / ALCALDE DE PASTO – No tenía facultad para fijar la cuantía de recuperación a través del sistema de valorización / INVAP – Autoridad competente para determinar la cuantía de recuperación por valorización Mediante el Acuerdo 42 del 2 de noviembre de 1996 el Concejo de Pasto estableció el Estatuto de Valorización Municipal en el cual señaló los elementos objetivos de la contribución de valorización, entre ellos, el hecho generador. En

efecto, el artículo 3 enumera las obras de interés público y social realizables por el sistema de valorización; una de ellas, “la construcción y reconstrucción de pavimentos, andenes, plazas, parques, campos deportivos y de recreación e iluminaciones de vías públicas”. Si bien la construcción de plazas en la ciudad de Pasto se considera como una obra de interés público y social realizable por el sistema de valorización, es necesario, conforme con el ordenamiento local, que la obra se ordene por el sistema de valorización, mediante el procedimiento previsto en los artículos 16 y siguientes del Estatuto de Valorización de Pasto. Para la Sala, es evidente, de acuerdo con los considerandos transcritos (especialmente los numerales 5, 6, 7 y 8), que el Decreto demandado está determinando que el proyecto “Construcción Plaza de Carnaval y la Cultura” en la ciudad de Pasto causa la contribución de valorización en cuantía total distribuible, entre los propietarios beneficiados con la obra, de $3.500.000.000. En efecto, decir que una obra se va a recuperar por valorización, es lo mismo que imponer, decretar, establecer, determinar, ordenar o decidir que un proyecto causa la contribución de valorización. En este caso, aunque el Alcalde de Pasto no haya usado términos como “decretar”, “ordenar” o “determinar”, lo cierto es que al “fijar como cuantía a recuperar, a través del sistema de valorización, del total de la inversión estimada del proyecto ‘Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura’ la suma de […] ($3.500.000.000.oo)”, no está haciendo cosa distinta que fijar, imponer o decidir

que ese proyecto causa la contribución de valorización. De acuerdo con lo anterior, el Alcalde de Pasto no podía determinar que parte de la ejecución del proyecto “Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura” se recuperaría por el sistema de valorización. El Concejo había asignado esa competencia al Instituto de Valorización de Pasto, a través de su Director, previa aprobación de la Junta Directiva. Tampoco podía el alcalde establecer el monto distribuible o la base impositiva ($3.500.000.000), porque, como se vio, esa función está a cargo del INVAP. A juicio de la Sala, el artículo 3 del Acuerdo 42 de 1996 no autoriza al ejecutivo municipal para establecer qué obras se van a recuperar por valorización, porque en el municipio de Pasto no basta que la construcción de una plaza sea realizable por el sistema de valorización, sino que, por virtud del ordenamiento de valorización que lo gobierna, debe ser ordenada de manera concreta, y no por el alcalde, sino por el INVAP, entidad descentralizada diferente de la alcaldía. Pero lo anterior no significa que el Concejo haya delegado en el INVAP la facultad de instituir el tributo, pues, como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-155 de 2003, “Respecto de las expresiones “el establecimiento” y “que ejecute las obras”, la Corte no encuentra reparo de inconstitucionalidad, pues con ellas simplemente se está facultando a ciertas entidades para concretar el gravamen en las obras por las cuales se genera el cobro, así como para determinar la tarifa, todo lo cual, según ha sido ampliamente explicado, no tiene prohibición constitucional. De cualquier manera, reitera la Sala, las entidades administrativas

que ejecutan las obras no son quienes crean el tributo sino las encargadas de concretarlo bajo los parámetros que definan las respectivas corporaciones de representación popular. En todo caso, en ese proceso ha de estar garantizada la participación activa de los potenciales afectados con el cobro del gravamen TRIBUTO – Diferencias entre crearlo, administrarlo y cobrarlo / CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Se permite la delegación en un órgano para que determine le costo de la obra / MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE – Es a quien corresponde la aplicación y el manejo de la contribución de valorización a nivel nacional La Sección Cuarta del Consejo de Estado en reiteradas jurisprudencias ha distinguido entre crear el tributo y administrarlo y cobrarlo. “La primera es la tarea de diseñar cuidadosamente los elementos constitutivos de la obligación tributarla: fijar en ellos los sujetos pasivos, los hechos imponibles, los elementos cuánticos de la base imponible, los momentos de la causación y los principios centrales que la precisan”. En este caso, en el municipio de Pasto lo fue a través del Acuerdo 42 de

1996. Sigue la jurisprudencia: “La segunda es la tarea de cobrar, de permitir que en la práctica se realicen los objetivos que fija la ley en su orientación básica". Esta tarea sí es delegable y en el Municipio de Pasto se fijó a cargo del INVAP. En la jurisprudencia citada se explica: “En el caso del tributo de valorización, es aceptable la delegación en un órgano que determine el costo de la obra, incorpore en ese costo no sólo el costo directo sino también otros elementos que lo integren (costo

de administración e imprevistos), que distribuya el costo entre los propietarios beneficiarios; que oiga a éstos; que recaude el tributo y ejecute la obra, pues no de otra manera podría hacerse efectivo el beneficio que ha orientado el Decreto 1604 de 1966, modificado por el Decreto 3160 de 1968. En el orden nacional es al Ministerio de Obras Públicas y Transporte a quien corresponde la aplicación y el manejo de esta contribución. A él compete determinar las obras nacionales por cuya construcción y conservación se causa este tributo. Fijarlo, distribuirlo, recaudarlo”. En el Municipio de Pasto, se repite, está en cabeza del IVAP y no del Alcalde.

NORMA DEMANDADA: DECRETO 0535 DE 2002 (10 de diciembre) ALCALDIA MUNICIPAL DE PASTO – Anulado NOTA DE RELATORIA: Salvamento de voto del doctor Hugo Fernando Bastidas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil diez (2010) Radicación número: 52001-23-31-000-2003-00719-01(16621)

Actor: BOLIVAR DAVID MARTINEZ

Demandado: MUNICIPIO DE PASTO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Pasto contra la sentencia del 20 de abril de 2007 que declaró la nulidad del Decreto 0535 de 10 de diciembre de 2002 expedido por el Alcalde Municipal de Pasto “Por

medio del cual se establece el monto a recuperar del total de un proyecto de interés público y social, por medio del Sistema de Valorización”. LA DEMANDA BOLÍVAR DAVID MARTÍNEZ solicitó la nulidad del Decreto 0535 de 2002 que dispone: DECRETO 0535 de 2002 (10 de diciembre) Por medio del cual se establece el monto a recuperar del total de un proyecto de interés público y social, por medio del Sistema de Valorización El Alcalde del Municipio de Pasto, en ejercicio de sus facultades constitucional y legalmente conferidas y

CONSIDERANDO: (…) ARTÍCULO PRIMERO. Fijar como cuantía a recuperar, a través del sistema de valorización del total de la inversión estimada del proyecto “Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura”, la suma de TRES MIL

QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M.L. ($3.500.000.000,oo).

ARTÍCULO SEGUNDO. Ordenar que a través de la suscripción de convenio con el Instituto de Valorización Municipal de Pasto -INVAPse recaude la suma de TRES MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS M.L. ($3.500.000.000,oo), monto a recuperar de la inversión del proyecto “Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura”. ARTÍCULO TERCERO. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición”. El demandante invocó como normas violadas los artículos 29, 150-12 y 338 de la Constitución Política; 6 de los Decretos 1604 de 1966 y 1394 de 1970 y el Acuerdo

042 de 1996. El concepto de la violación se puede resumir así:

1. Principio de legalidad de los tributos como presupuesto esencial de la facultad impositiva Conforme con este principio, tanto la ley como las ordenanzas y los acuerdos al imponer una contribución fiscal o parafiscal, deben establecer los elementos esenciales del tributo que crean, es decir, fijar directamente los sujetos activos y pasivos, el hecho generador y la base gravable y las tarifa del impuesto o contribución. Con ello se da seguridad jurídica para efectos de su aplicación, recaudo, control sobre el posible ejercicio arbitrario del poder de imposición y garantiza el debido proceso.

Si la ley, la ordenanza o el acuerdo no señalan directa y claramente los elementos de la relación tributaria, la Administración no puede solucionar la omisión por medio de su facultad reglamentaria, so pena de invadir la competencia establecida para la autoridad legislativa. En el Estatuto de Valorización Municipal (Acuerdo 42 de 1996) se fijaron de manera clara los elementos del gravamen por valorización y el procedimiento para su declaración y cobro (sujeto activo, sujeto pasivo, hecho generador, base gravable y tarifa de la contribución) de manera que el Alcalde de Pasto no podía imponer un recaudo por $3.500.000.000 por el sistema de valorización, como lo hizo en el Decreto demandado, desconociendo las normas legales y constitucionales señaladas.

2. Oportunidad para decretar la contribución Según el artículo 6 del Decreto 1394 de 1970, la contribución por valorización se puede liquidar y exigir antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o

una vez terminada; sin embargo, el decreto de la obra por valorización no puede hacerse cuando ya está empezada y en este caso, el Estatuto de Valorización (artículo 5) establece que la contribución se puede decretar antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada. En el momento en que la Administración decreta la construcción de una obra por valorización, así debe quedar claro, ya sea en un 100% o en un porcentaje menor, pero, no puede decretarse cuando la obra ya ha sido emprendida o cuando esté terminada. Tampoco cuando su realización y financiación por este sistema no fueron previstas previamente. En virtud de lo anterior, el Estatuto de Valorización de Pasto contrarió este principio y si por presunción de legalidad debe acatarse su artículo 5, la decretación del gravamen de valorización para los predios circunvecinos a la plaza de los carnavales debió proferirla el Director del Instituto de Valorización, previa aprobación de la Junta de Valorización y no el Alcalde. SUSPENSIÓN PROVISIONAL En capítulo aparte de la demanda solicitó la suspensión provisional de la norma acusada por violación del debido proceso, del principio de legalidad y porque el Alcalde no tiene competencia para señalar el gravamen por valorización y el monto de su recuperación. El Tribunal Administrativo de Nariño mediante providencia de 3 de julio de 2003 admitió la demanda y negó la suspensión provisional del acto demandado porque no observó la violación manifiesta de las normas invocadas y porque el Decreto no señala el gravamen por valorización, sino que fijó la cuantía a recuperar por el

sistema de valorización. OPOSICIÓN El Municipio de Pasto contestó la demanda extemporáneamente. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Nariño declaró la nulidad del Decreto 535 de 10 de diciembre de 2002 por las siguientes razones: La Ley 706 de 2001 declaró patrimonio cultural de la Nación los carnavales de Pasto, para lo cual el Gobierno Nacional podía incorporar en el presupuesto general de la Nación las apropiaciones requeridas para la ejecución y terminación de la Plaza del Carnaval, pero en ningún momento determinó contribución o impuesto alguno con cargo a la comunidad. Tampoco lo hizo el Concejo Municipal, pues si bien el Acuerdo 2 de 2002 otorgó unas facultades específicas al Alcalde, no contempló la posibilidad de que fijara contribuciones por valorización. Y el Alcalde lo hizo sin contar con autorización alguna. La financiación del proyecto Plaza del Carnaval requirió la participación del Municipio, la Nación, INVIPASTO, Ministerio de la Cultura, del convenido con PNUD – ACCI y FINDETER, a través de créditos adquiridos y mediante el cobro de la valorización. Por su parte, el Decreto 1333 de 1986 establece, dentro del régimen municipal, que el establecimiento, distribución y recaudo le corresponde a la entidad del orden nacional, departamental o local que ejecute la obra. En este caso se desconoce quien en concreto ejecutó la obra y si se asumiera que fue el municipio, con diferentes aportes, no sólo locales sino nacionales, sería éste el encargado de fijar la contribución, a través del concejo municipal, pero esto no ocurrió.

El Alcalde no tenía la facultad para fijar el monto a recuperar, tampoco podía hacerlo el INVAP, sólo lo podía hacer el Concejo Municipal. El Estatuto de Valorización Municipal (Acuerdo 42 de 1996) tiene aplicación frente a obras que ejecute el municipio, pero no frente a construcciones como la de este caso que se deriva de una Ley. La fijación del monto a recuperar es el punto de partida para la distribución de la misma, pues, significa cuál es la cifra que se debe repartir entre todos los beneficiarios de la obra. Aclaró que en la acción popular que conoció el Tribunal se decidió que no se habían amenazado o vulnerado derechos colectivos porque el municipio sí tenía la posibilidad de recuperar la inversión que le correspondía dado que la obra no se financiaba en un 100% con recursos de la Nación. Mientras, que en este caso, la decisión se basa en que el señalamiento de la contribución debía provenir del órgano colegiado de la Administración y no del ejecutivo. RECURSO DE APELACIÓN El demandado sustentó la apelación en los siguientes términos: El Decreto acusado es un acto complejo porque depende de otras disposiciones, actuaciones y autoridades para su perfeccionamiento y ejecución, como el convenio que se debe suscribir con el Instituto de Valorización Municipal de Pasto -INVAP, para la realización de una serie de tareas conforme a su competencia, incluida la imposición del gravamen o del monto estimado para recuperar un mínimo porcentaje del total de la inversión del proyecto. Este Instituto produjo una serie de actos que le han dado vigencia y aplicabilidad a la recuperación del monto

señalado en el Decreto demandado. Dentro de los antecedentes normativos que respaldan legalmente al Decreto 0535 de 10 diciembre de 2002 están los Acuerdos 27 de 1996 y 42 del mismo año. Éste establece el Estatuto de Valorización de Pasto, a través del cual se acogió el sistema de valorización para todas las obras de interés público y social que se realicen en el municipio que beneficien la propiedad inmueble, así sea realizada por entidades del orden nacional, departamental o municipal, sea que se haga separada o conjuntamente, como en este caso que en la realización y ejecución del macro proyecto de la Plaza del Carnaval participaron la Nación a través del Ministerio de la Cultura, con quien se suscribió un convenio interinstitucional con el PNUD – ACCI y FINDETER en el que se previó la recuperación de un porcentaje de la inversión a través del sistema de valorización, como la sentencia lo afirma. El Decreto demandado sólo estableció el monto a recuperar del total de un proyecto de interés público y social por medio del sistema de valorización. Dada la complejidad del proyecto, el acto demandado no se puede desligar del Acuerdo 002 de 22 de enero de 2002 que otorgó facultades a la Administración municipal para adquirir unos bienes inmuebles y celebrar contratos necesarios para la ejecución del proyecto, es decir, que el Alcalde Municipal estaba plenamente facultado para expedir los actos administrativos, suscribir contratos y convenios que propendieran en su realización, lo cual evidentemente se encuentra en la política de la recuperación de la inversión. La expedición del Decreto por parte del Alcalde se hizo dentro de la órbita de su

competencia, pues no debe perderse de vista que el INVAP es un organismo adscrito al despacho del alcalde a quien corresponde el control de tutela gubernamental conforme a los artículos 2 y 4 del Acuerdo 24 de 1996 y 8 del Decreto 3130 de 1968 y lo confirma la Resolución 199 de 2003 del Director del INVAP que, frente al tema cuestionado, asignó y gravó con la contribución de valorización, los predios beneficiados con la obra (zona de influencia), aprobó el monto del proyecto a distribuir entre los beneficiados, los descuentos por pronto pago, las cuotas de financiación, entre otros aspectos. Contra esta resolución se dio la oportunidad de interponer los recursos y demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, esta resolución es el acto administrativo que asignó y gravó con la contribución de valorización los predios de la zona de influencia del proyecto Plaza del Carnaval y la Cultura y no el demandado. Solicitó que se declararan las excepciones que se encuentran probadas en el proceso, como que el acto demandado para la fecha de presentación de la demanda había salido de la vida jurídica ya que fue modificado por el Decreto 0454 de 27 de octubre de 2003 que fijó como nuevo valor a recuperar por valorización $2.400.000.000 y posteriormente modificado por el 0133 de 18 de febrero de 2004 que fijó la contribución de valorización en $2.119.730.882. De otra parte se debió vincular al INVAP por cuanto fue quien realmente ordenó y ejecutó el gravamen o la contribución del proyecto. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no presentaron alegatos de conclusión.

El Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia apelada por las siguientes razones: Conforme con el artículo 338 de la Constitución Política y de acuerdo con la sentencia C-1067 de 2002 de la Corte Constitucional, la contribución puede ser fijada por las autoridades, siempre y cuando la ley, las ordenanzas o los acuerdos señalen el sistema y método para definir los beneficios y la forma de hacer su reparto. En este caso, el Alcalde Municipal de Pasto, al expedir el Decreto 0535 de 10 de diciembre de 2002, actuó sin previa autorización del Concejo Municipal y sin que existiera un sistema y método, previamente establecido, para determinar el costo de la obra y así señalar que la cifra a recuperar era de $3.500.000.000. En ninguno de los acuerdos que menciona el apelante aparece el requisito del sistema y método ni autorización al Alcalde. Lo anterior significa que la Administración municipal se arrogó facultades privativas del Concejo Municipal, pretermitió deberes claramente señalados en el ordenamiento superior y violó los principios de legalidad y certeza tributarios. Consideró que las excepciones planteadas en el recurso y la solicitud de que se vinculara al INVAP vulneraban el principio de lealtad procesal y el derecho de defensa y debido proceso del demandante; además, el hecho de que el acto demandado haya sido modificado no impedía que se decidiera sobre su legalidad por los efectos jurídicos que pudo producir. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide la legalidad del Decreto 0535 de 10 de diciembre de 2002, expedido por el Alcalde Municipal de Pasto, “Por medio del cual se establece el

monto a recuperar del total de un proyecto de interés público y social, por medio del Sistema de Valorización”. Concretamente, debe resolver si el Alcalde tenía competencia para establecer el monto a recuperar por el sistema de valorización del Proyecto Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura. Previo a decidir sobre el problema jurídico planteado, la Sala advierte que el apelante solicita que no se profiera fallo de fondo por cuanto el Decreto 535 de 2002 salió de la vida jurídica, pues fue modificado por el Decreto 0454 de 27 de octubre de 2003 y posteriormente por el 0133 de 18 de febrero de 2004. Igualmente, considera que se debió vincular al INVAP que fue la entidad que ordenó y ejecutó el gravamen o la contribución del proyecto. Sobre el primer aspecto, vale la pena señalar que el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa produce efectos desde que el acto administrativo nació a la vida jurídica, por esta razón, aunque se hubiera derogado, perdido su vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas particulares que se crearon o modificaron que aún no se han consolidado. Como lo ha considerado la Jurisprudencia, no se puede confundir la validez de una norma jurídica con su vigencia. La validez del acto se da desde su formación o expedición y, es nulo, conforme con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder.

Conforme con el artículo 66 ibídem, los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero, pierden su fuerza ejecutoria, entre otros eventos, cuando pierden vigencia, sin embargo, se trata de un fenómeno jurídico distinto de la declaratoria de nulidad que en caso de darse, “para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad. Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación”1. En consecuencia, la derogatoria, modificación o subrogación de un acto administrativo no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad. De otra parte, la Sala considera que no se debía vincular al INVAP al proceso, como lo señaló el municipio, pues el acto demandado fue proferido únicamente por el Alcalde Municipal de Pasto y la petición de nulidad está soportada en la falta de competencia de ese funcionario, sin que se advierta ninguna participación del Instituto de Valorización de Pasto en la formación o expedición del Decreto acusado ni imputación alguna sobre la actuación de esa entidad. Dilucidado lo anterior, la Sala abordará el análisis del problema jurídico que se planteó y que consiste en establecer si el Alcalde de Pasto tenía competencia para determinar el monto a recuperar por el sistema de valorización por el Proyecto

Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura. Mediante el Decreto 0535 de 2002 el Alcalde de Pasto dispuso fijar como cuantía a recuperar, a través del sistema de valorización, la suma de tres mil quinientos millones de pesos del total de la inversión estimada del proyecto “Construcción Plaza del Carnaval y la Cultura”. Ordenó igualmente, que a través de la suscripción de un convenio con el Instituto de Valorización Municipal de Pasto, INVAP, se recaude la suma señalada. Pues bien, la jurisprudencia ha sido unánime en señalar que la facultad de establecer tributos a cargo de las entidades territoriales, se encuentra sometida al principio de legalidad tributaria, que incluye la intervención de órganos de representación popular para el señalamiento de los tributos y la predeterminación de los elementos esenciales de los mismos2. El artículo 338 de la Constitución Política reserva con exclusividad a los cuerpos colegiados de elección popular la facultad de imponer tributos. Coherentemente el artículo 150 numeral 12 ibídem asigna al Congreso la función de “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.” y los artículos 300 numeral 4 y 313 numeral 4 ibídem, disponen, respectivamente, que a las Asambleas y Concejos, a través de ordenanzas y acuerdos, les corresponde, decretar o votar las contribuciones e impuestos locales, de conformidad con la Constitución y la Ley. En efecto, el artículo 338 señala que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben

fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos; sin embargo, prevé que pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y método 1 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de febrero de 1998, Exp.4490. C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 2 Sentencia del 8 de junio de 2001. Expediente 11997, Consejero Ponente Dr. Germán Ayala Mantilla; Sentencia del 28 de enero de 2000, Expediente 9723, Consejero Ponente Dr. Daniel Manrique Guzmán y del 29 de septiembre de 2005, expediente 14562, Consejera Ponente Dra. María Inés Ortiz Barbosa. para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. En este caso, mediante el Acuerdo 42 del 2 de noviembre de 1996 el Concejo de Pasto estableció el Estatuto de Valorización Municipal en el cual señaló los elementos objetivos de la contribución de valorización, entre ellos, el hecho generador. En efecto, el artículo 3 enumera las obras de interés público y social realizables por el sistema de valorización; una de ellas, “la construcción y reconstrucción de pavimentos, andenes, plazas, parques, campos deportivos y de recreación e iluminaciones de vías pú