CE-52001-23-31-000-2004-00687-01(ACU)-2006

ACCION DE CUMPLIMIENTO - No es un mecanismo para discutir derechos / DOCENTES - Homologación o conversión de empleos Es del caso precisar que por razón de la expedición de la Ley 715 de 2000, se implementó una reestructuración de la forma como se atendía la demanda educativa que generó entre otras, la organización de instituciones educativas, responsables de impartir instrucción en los diferentes niveles, es decir, preescolar, primaria, básica secundaria y media vocacional; la supresión de centros educativos que sólo prestaban cierto nivel de enseñanza y de las plantas de personal a través de las cuales se atendía el servicio, al menos en cuanto correspondía a docentes y directivos docentes, porque el número de empleos de naturaleza directiva disminuyó; así, el proceso determinó que algunos de los docentes que ocupaban empleos directivos no pudieran seguir desempeñando las aludidas funciones y debieran ser reubicados en actividades docentes. De este modo, algunos de los anteriores empleos de directivo docente resultaron homologados o convertidos en los nuevos empleos que cumplirían esa función, pero esa circunstancia en sí misma no implicaba el derecho de las personas que los ocupaban a ser designados en los mismos, pues como se precisó no subsistieron en igual número y, si bien los que quedaron podían proveerse con personas que laboraban en los anteriores, esa posibilidad no implicaba una obligación imperativa ni de inmediata realización sino que estaba precedida de cierto margen de discrecionalidad, del examen de la conveniencia de las designaciones y del cumplimiento de los requisitos que el empleo demandaba por parte del aspirante. Entonces resulta claro que de las normas cuyo cumplimiento

se demanda no se infiere el derecho de los docentes que laboran en empleos de directivo en propiedad de ser considerados para ocupar los nuevos cargos de esa naturaleza, de manera similar a como ocurre con los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa cuando se verifica un proceso de reestructuración de una entidad de derecho público, porque una prerrogativa de esa naturaleza sólo es predicable de servidores que hayan ingresado al servicio previo el agotamiento de un concurso de méritos, cuando la mayor parte del personal que trabaja al servicio de la educación no accedió a éste en virtud de un proceso de selección, sino por razón de nombramientos ordinarios. Si los demandantes tienen derecho o no a la conversión de los cargos no es asunto que pueda discutirse en ejercicio de la acción de cumplimiento pues la misma tiene como finalidad lograr que el mandato de la ley o en un acto administrativo tenga concreción en la realidad, debe estar determinada la obligación que se pretende hacer cumplir, dicho de otra forma, a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes mediante el acatamiento de las disposiciones que los reconocen. Como en el caso sub examine de las normas cuyo cumplimiento se pide no se desprende una obligación imperativa e inobjetable que constituye el requisito insustituible para la prosperidad de la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis (2006) Radicación número: 52001-23-31-000-2004-00687-01(ACU)

Actor: WASHINGTON CIFUENTES Y OTRA.

Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 15 de junio de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Los señores Washington Cifuentes y Aleyda Edelmira Sánchez, por medio de apoderado, en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentaron demanda contra el departamento de Nariño (Gobernador y Secretario de Educación Departamental), para que se ordenara el acatamiento del artículo 6 del Decreto 3020 de 30 de marzo de 2002, y en consecuencia se proveyera la conversión de cargos directivos docentes y su promoción como rector y coordinador de institución educativa, respectivamente.

Las pretensiones de cumplimiento tienen como fundamento los siguientes hechos:

1. Que en virtud de la Ley 715 de 2000, se produjo una reorganización del servicio público de educación, tanto en la administración de recursos físicos como de personal docente, directivo docente y administrativo, que implicó la fusión de varios establecimientos educativos en las nuevas instituciones educativas, circunstancia que determinó la supresión y conversión de cargos directivos docentes, y en virtud de las referidas supresión y conversión los directores de escuelas urbanas nombrados en propiedad, adquirieron el derecho a que sus cargos fueran convertidos en coordinadores o rectores en propiedad de instituciones educativas, siempre y cuando se dieran las condiciones previstas en el Decreto 3020 de 2002.

2. Que los antiguos centros educativos Instituto Comercial Mixto Litoral Pacífico,

Instituto Nocturno Mixto Litoral Pacífico, Escuela Camilo Torres, Escuela 14 de Enero, Escuela Las Palmas, Escuela Mixta La Pista y el Colegio Municipal Camilo Hurtado, fueron fusionados en una nueva institución educativa denominada Instituto Mixto Litoral Pacífico.

3. Que los Consejos Directivos de las Instituciones Educativas fusionadas, en cumplimiento de la Directiva Ministerial 15 de 2002 y de la Circular 037 de 2002, en sesión de 12 de septiembre de 2002, previo examen de las hojas de vida de los directivos docentes, resolvió: 3.1. Que la rectoría de la nueva institución educativa estuviera a cargo del especialista Washington Cifuentes. 3.2. Que la coordinación de la jornada nocturna del referido centro educativo estuviera a cargo del licenciado Jaime Biojó Montaño. 3.3. Que la coordinación del programa sábado y domingo en la sede Bocas de Satinga de la nueva institución educativa estuviera a cargo de la licenciada María Felisa Caicedo Guerrero. 3.4. Que la coordinación del Colegio Camilo Hurtado del referido centro educativo estuviera a cargo del licenciado Víctor Ordóñez Sánchez. 3.5. Que la coordinación de la Escuela Urbana Mixta estuviera a cargo de la

licenciada Aleyda Edelmira Sánchez.

4. Que la Secretaría de Educación Departamental desconociendo la decisión del Consejo Directivo, dispuso incorporar a Washington Cifuentes en el cargo de Coordinador de la nueva Institución y a Aleyda Edelmira Sánchez como docente, a pesar que venían desempeñando el cargo de directivos docentes en propiedad, y

en cambio de ellos designó a Hugo Alirio Sánchez Bonilla, quien no tenía la condición de directivo docente en propiedad, dando prelación a intereses particulares.

5. Que los demandantes, conforme sus hojas de vida, han ocupado los siguientes cargos: 5.1. Aleyda Sánchez de Cifuentes: nombrada mediante Decreto 1480 de 21 de diciembre de 1998 como Directora en Propiedad de la Escuela de la Loma, traslada mediante Decreto 036 de 1° de abril de 1992 al mismo cargo en la Escuela Mixta Camilo Torres. 5.2. Washington Cifuentes: nombrado mediante Decreto 606 de 3 de mayo de 1981, como Profesor Seccional de la Escuela Urbana de Niñas de Mosquera; trasladado mediante Decreto 912 de 14 de agosto de 1981 a la Extensión Instituto Nocturno Mixto Litoral Pacífico, Bocas de Satinga con funciones de Rector; trasladado a la Institución Integral Mixto Litoral como docente encargado como de las funciones de Coordinador.

Circunstancia que aunada al hecho que están escalafonados en el grado 14, les permitía ser designados como directivos docentes.

6. Que para constituir la renuncia, a través de apoderado, el 10 de noviembre de 2003, radicaron ante la Secretaría de Educación una petición de cumplimiento del artículo 6° del Decreto 3020 de 2002, que sólo fue atendida mediante oficio de 2 de diciembre de 2003, suscrito por el Asesor Jurídico, en el que se justificó la omisión de convertir los cargos de directivo docentes de las instituciones educativas fusionadas en directivos docentes de la institución educativa creada

con ocasión del referido proceso en la discrecionalidad, precisando que el docente Hugo Alirio Sánchez Bonilla había ocupado el cargo de directivo docente, pero obviando que lo hizo en encargo. Finalmente alegaron que con la acción de cumplimiento no se pretendía ocasionar gastos para el Estado, pues los recursos para pagar los sobresueldos de los cargos directivos objeto de la controversia se encontraban debidamente apropiados por parte de la Secretaría de Educación Departamental.

2. La contestación a la demanda Las entidades accionadas no dieron contestación a la demanda.

3. La sentencia impugnada Corresponde a la providencia de 15 de julio de 2004, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño, denegó las pretensiones de la demanda.

El Tribunal consideró: (i) Que la disposición cuyo cumplimiento se demandaba no contenía una obligación clara, expresa y exigible respecto de las autoridades demandas.

(ii) Que la acción de cumplimiento no era procedente para declarar la titularidad de derechos, sino que a través de ese medio judicial sólo podía constreñirse el acatamiento de deberes evidentes. (iii) Que existían otras acciones a través de las cuales los demandantes podían hacer valer sus derechos, circunstancia que, además, hacía improcedente la acción de cumplimiento.

4. La impugnación Los demandantes impugnaron la sentencia, esgrimiendo:

(i) Que en su concepto la disposición contenida en el artículo 6° del Decreto 3020 de 2002, contenía un mandato imperativo, claro, expreso y exigible para las autoridades demandadas, cuyo incumplimiento

generaba la violación de sus derechos porque el proceso de reestructuración adelantado a instancia de la Ley 715 de 2000 – que pretendió terminar con el desorden que se había generado con el manejo del sector docente, racionalizando los cargos de directivo, a través de la creación de colegios dirigidos por un rector y unos coordinadores, en perjuicio del anterior modelo de coordinadores de establecimientos de educación secundaria y coordinadores de centros de educación primaria -, determinó que las personas que ocupaban los empleos de coordinadores fueran equiparados o convertidos en rectores y coordinadores, de este modo, con la fusión de los centros educativos donde trabajaban y conforme el Acta 003 de 2002, a través de la cual se acató la Circular 37 de 2002, expedida por la Secretaría de Educación de Nariño, tenían derecho a ser considerados para ocupar los cargos de rector y coordinador de la nueva institución educativa, en forma preferente a Hugo Alirio Sánchez Bonilla, cuya designación obedeció a intereses políticos, desconoció los principios democráticos que la administración había impuesto para la designación de las nuevas directivas docentes y resultaba ilegal pues el referido docente venía ocupando empleos de Coordinador en encargo, cuando el derecho a ser considerado para los cargos de directivos, sólo se predicaba de los docentes que ocupaban cargos directivos en propiedad. (ii) Que una eventual orden de cumplimiento no implicaría la asunción de gastos por parte de la administración, por cuanto el monto de los sobresueldos que pudieran llegar a causarse ya se encontraban previstos en el presupuesto de la Secretaría de Educación.

Solicitaron que se revocara el fallo impugnado y en su lugar, se dictara sentencia ordenando a las autoridades demandadas el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 6º del Decreto 3020 de 2002 y que conviertan los empleos de coordinadores que ocupaban, en rector de la Institución Educativa Litoral Pacífico y de coordinadora de la Escuela Urbana Mixta Camilo Torres, dependencia de la referida Institución Educativa, respectivamente.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar sus pretensiones mediante la sentencia debe ordenarse a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

En el asunto de la referencia los demandantes solicitaron que se ordene el cumplimiento de artículo 6° del Decreto 3020 de 10 de diciembre de 2002, de la Circular 37 de 19 de agosto de 2002, de la Secretaría de Educación Departamental y del Acta 003 de 12 de septiembre de 2002, de los Consejos Directivos del Instituto Comercial Mixto Litoral Pacífico, del Instituto Nocturno Mixto Litoral Pacífico, de la Escuela Camilo Torres, de la Escuela 14 de Enero, de la Escuela Las Palmas, de la Escuela Mixta La Pista y del Colegio Municipal Camilo Hurtado, y se procediera a convertir los empleos Rector de la Extensión Instituto Nocturno Mixto Litoral Pacífico, Bocas de Satinga a Rector de la Institución Educativa Instituto Integral Mixto Litoral, y el de Directora de la Escuela Urbana

Mixta Camilo Torres a coordinadora de la en propiedad de la Institución Educativa Instituto Integral Mixto Litoral. El artículo 6º del Decreto 3020 de 10 de diciembre de 2002, "[P]or el cual se establecen los criterios y procedimientos para organizar las plantas de personal docente y administrativo del servicio educativo estatal que prestan las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”, es del siguiente tenor: “Artículo 6°. Conversión de cargos. La conversión consiste en el cambio de un cargo por otro o la unión de dos o más cargos vacantes, para dar origen a uno nuevo de igual, menor o superior categoría, en razón de la naturaleza y complejidad de sus funciones, necesario para ampliar o mejorar la prestación del servicio educativo estatal. ”Si la conversión implica un mayor costo, se debe contar con la respectiva disponibilidad presupuestal. En ningún caso se podrán generar costos superiores al monto de los recursos del Sistema General de Participaciones de la entidad territorial.”. La Circular 037 de la Secretaría de Educación de Nariño, alude: “...” “UNIFICACION DE ADMINISTRACION: “Consiste en confrontar una sola estructura administrativa para cada INSTUTICION EDUCATIVA, integrada por un rector y coordinadores. “CRITERIOS “Para aplicar los anteriores conceptos en desarrollo del Plan de Reorganización Educativa la Secretaría de Educación Departamental considerará los siguientes criterios: “La Asociación o Fusión de Establecimientos Educativos se efectuará con la participación de la comunidad educativa, se tendrá en cuenta la ubicación geográfica, el número de estudiantes y de docentes y las instalaciones locativas. En el

planeamiento del año escolar 2002 – 2003, los centros educativos deben formular propuesta de asociación o fusión la cual debe contener un plan para articular un solo proyecto educativo. En las Instituciones asociadas o fusionadas, con el fin de unificar la administración se escogerá entre los directores de primaria, coordinadores y rectores de las mismas u otras instituciones, el rector y coordinadores para la nueva institución, con base en los siguientes criterios. “HOJA DE VIDA: “Se considerará la formación académica, la experiencia y el liderazgo en el ejercicio del cargo directivo. “CONSESO DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: “Se considerará este criterio cuando los consejos directivos de los establecimientos educativos fusionados o asociados presenten n una propuesta de cargos directivos expresada por UNANIMIDAD. “PROPIEDAD Y ENCARGATURA: “Cuando en los cetros educativos fusionados o asociados existan directores de primaria en propiedad, se considerará la posibilidad de ascenso a coordinadores, los rectores con nombramiento en propiedad ocuparán el mismo cargo, y los rectores con encargatura de acuerdo con los otros criterios establecidos en la presente Resolución, se tendrán en cuanta para desempeñar el mismo cargo en la Nueva Institución Educativa. […] “PROCEDIMIENTO “La secretaría de Educación del departamento recibirá las propuestas de FUSION O ASOCIACION, para la revisión y ajustes, las cuales orientarán las decisiones de los actos administrativos que conformarán las instituciones educativas, dichos actos administrativos se emitirán a medida que se presenten las propuestas, igualmente ese establecerá la

estructura administrativa integrada por un rector y los coordinadores requeridos, en todo caso, a partir del 20 de septiembre del presente año, la Secretaría de educación procederá a fusionar o asociar los centros educativos faltantes, incluso las que no hayan presentado propuesta de reorganización. “CONSENSO DE LA COMUNIDAD EDUCATIVA: “Se considerará este criterio cuando los consejos directivos de los establecimientos educativos fusionados o asociados presenten una propuesta de cargos directivos por UNANIMIDAD. “PROPIEDAD Y ENCARGATURA: “Cuando en los centros educativos fusionados o asociados existan directores de primaria en propiedad, se considerará la posibilidad de ascenso a coordinadores, los rectores con nombramiento en propiedad ocuparán el mismo cargo, y los rectores con encargatura de acuerdo con los otros criterios establecidos en la presente Resolución, se tendrán en cuenta para desempeñar el mismo cargo en la Nueva Institución Educativa. Es importante destacar que la aplicación de estos criterios conducirán a conformar un mejor equipo de directivos (rector y coordinadores), quienes asumirán el reto de dirigir y orientar la educación del nuevo plantel educativo que surge el proceso de reorganización. “…” El Acuerdo 3 de 12 de septiembre de 2002, refiere: “...” “Con la fusión y debido a la renuencia de la Rectora Especialista LUCIA TORRES DE SINISTERRA, quien presentó renuncia al cargo y hasta la presente no haber encargatura oficial por parte de la Secretaría de Educación Departamental, los diferentes Consejo Directivos de las Instituciones Fusionadas y asociadas acordaron que el especialista WASHINGTON CIFUENTES asuma la rectoría

de la Nueva Institución quien se viene desempeñando como rector Encargado del Instituto Nocturno Mixto Litoral Pacífico hace once (11) años. [...] “Escuela Urbana Mixta Camilo Torres se eligió como Coordinadora a la Especialista ALEIDA EDELMIRA SANCHEZ DE CIFUENTES, identificada con la cédula de ciudadanía número 27.371.421 de Olaya de Herrera, quien se venía desempeñando como Directora...”. De las normas transcritas no surge una obligación como la que deducen los demandantes, relativa a convertir los empleos de directivos docentes, rectores y coordinadores de establecimientos educativos ocupados por docentes en propiedad, en cargos de directivos docentes, rectores y coordinadores de instituciones educativas, y por ende, incorporar en éstos al personal que venía laborando en aquellos, valga decir, un deber inobjetable que deba ser cumplido por la administración en la forma como lo exigen, sino que sólo definían i) en qué consistía la conversión de cargos y proscribían la posibilidad que, al implementar ese procedimiento, se generaran nuevas obligaciones a cargo del Sistema General de Participaciones, ii) los criterios que debían considerarse al momento de adelantar el proceso de reorganización del sector docente del departamento de Nariño que, en materia de unificación de administración admitió como uno de los criterios relevantes, sin que éste fuera el único, el respecto a la voluntad de la comunidad educativa, circunstancia no enervaba la competencia de la Secretaría de Educación para decidir sobre el particular y, iii) la forma como los directores de los centros agrupados en el Instituto Integral Mixto Litoral Pacífico, consideraron

que debía distribuirse los destinos directivos. Es del caso precisar que por razón de la expedición de la Ley 715 de 2000, se implementó una reestructuración de la forma como se atendía la demanda educativa que generó entre otras, la organización de instituciones educativas, responsables de impartir instrucción en los diferentes niveles, es decir, preescolar, primaria, básica secundaria y media vocacional; la supresión de centros educativos que sólo prestaban cierto nivel de enseñanza y de las plantas de personal a través de las cuales se atendía el servicio, al menos en cuanto correspondía a docentes y directivos docentes, porque el número de empleos de naturaleza directiva disminuyó; así, el proceso determinó que algunos de los docentes que ocupaban empleos directivos no pudieran seguir desempeñando las aludidas funciones y debieran ser reubicados en actividades docentes. De este modo, algunos de los anteriores empleos de directivo docente resultaron homologados o “convertidos” en los nuevos empleos que cumplirían esa función, pero esa circunstancia en sí misma no implicaba el derecho de las personas que los ocupaban a ser designados en los mismos, pues como se precisó no subsistieron en igual número y, si bien los que quedaron podían proveerse con personas que laboraban en los anteriores, esa posibilidad no implicaba una obligación imperativa ni de inmediata realización sino que estaba precedida de cierto margen de discrecionalidad, del examen de la conveniencia de las designaciones y del cumplimiento de los requisitos que el empleo demandaba por parte del aspirante. Entonces resulta claro que de las normas cuyo cumplimiento se demanda no se infiere el derecho de los docentes que laboran en empleos de directivo en

propiedad de ser considerados para ocupar los nuevos cargos de esa naturaleza, de manera similar a como ocurre con los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa cuando se verifica un proceso de reestructuración de una entidad de derecho público, porque una prerrogativa de esa naturaleza sólo es predicable de servidores que hayan ingresado al servicio previo el agotamiento de un concurso de méritos, cuando la mayor parte del personal que trabaja al servicio de la educación no accedió a éste en virtud de un proceso de selección, sino por razón de nombramientos ordinarios. Si los demandantes tienen derecho o no a la conversión de los cargos de Rector de la Extensión Instituto Nocturno Mixto Litoral Pacífico Bocas de Satinga, a Rector de la Institución Educativa Instituto Integral Mixto Litoral, y el de Directora de la Escuela Urbana Mixta Camilo Torres a Coordinadora en propiedad de la Institución Educativa Instituto Integral Mixto Litoral Pacífico, o a ser incorporados en los empleos antes aludidos, no es asunto que pueda discutirse en ejercicio de la acción de cumplimiento pues la misma tiene como finalidad lograr que el mandato de la ley o lo previsto en un acto administrativo tenga concreción en la realidad. De este modo, en la respectiva ley o acto administrativo debe estar determinada la obligación que se pretende hacer cumplir, dicho de otra forma, a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes mediante el acatamiento de las disposiciones que los reconocen. Como en el caso sub examine de las normas cuyo cumplimiento se pide no se desprende una obligación imperativa e inobjetable que constituye el requisito insustituible para la prosperidad de la acción, habrá de confirmarse la sentencia

impugnada.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia de 15 de junio de 2004, proferida por el Tribunal

Administrativo de Nariño. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

FILEMON JIMENEZ OCHOA MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General