CE-52001-23-31-000-2005-00213-01(AP)-2008

INASISTENCIA A AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO - Sanción obligatoria; normas aplicables / PODERES DISCIPLINARIOS DEL JUEZInasistencia a audiencia de pacto de cumplimiento Esta Sala, en reiterada jurisprudencia, ha puesto de presente que la inasistencia del actor popular a la audiencia de pacto de cumplimiento obliga al a quo a imponerle las sanciones previstas. Al respecto esta Corporación ha señalado: “En sentencia del 25 de agosto de 2001 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la AP-15001-23-31-000-2000-2099-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se precisó que del texto del artículo antes transcrito (artículo 27 de la Ley 472 de 1998) claramente se advierte que para efectos de la audiencia especial de pacto de cumplimiento la Ley 472 de 1998 únicamente previó que la inasistencia a la misma por parte de los funcionarios competentes, constituía causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo. Sin embargo, el artículo 44, ibídem, señala que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidades de tales acciones, lo cual, en principio, permite considerar que el juzgador está autorizado para acudir a otras disposiciones que sí prevén la sanción pecuniaria como consecuencia de la inasistencia a una audiencia o diligencia, verbigracia, el artículo 74 de la Ley 446

de 1998, 101 del C.P.C., o el artículo 114 del C.C.A. Claro está, que no puede perderse de vista que además de esas normas, citadas a manera de ejemplo, en sentencia proferida en el año 2001 para resolver ese caso concreto en ese momento y en lo que resultare pertinente, también cabe tener presente el artículo 39 del C.P.C. relacionado con los poderes disciplinarios del juez, en virtud de cuyo numeral 1º dicho funcionario puede “sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos, y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución…..”. Auncuando el Tribunal omitió imponer multa al actor por no asistir a la audiencia de cumplimiento, no procede hacerlo en esta instancia porque se estaría violando su derecho de defensa, es oportuno recordar al Tribunal su obligación para que en adelante multe al actor por su inasistencia a dicho acto procesal. PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION - Declaración de monumento nacional o bien de interés cultural: competencia del Ministerio de Educación El artículo 72 de la Constitución Política dispone: (…). El Estado es responsable de la defensa del Patrimonio Cultural de la Nación, así como de la declaración de los bienes materiales e inmateriales o cualquier expresión de tipo artístico y cultural que puedan considerarse de interés cultural, según lo expuso la Sala en sentencia de 31 de mayo de 2007, en que se refirió, a la protección y defensa de bienes catalogados como patrimonio cultural de la Nación. Estos mandatos

encuentran concreción en la Ley 397 de agosto de 1997, que, según lo dispuesto en su artículo 8°, le atribuye la responsabilidad de realizar la declaración de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional, así como del manejo de unos y otros. Síguese de lo expuesto, que la declaración de Monumento Nacional o de Bien de Interés Cultural o Artístico o de Patrimonio Cultural de la Nación, así como el manejo de tales bienes materiales o inmateriales, o cualquier tipo de expresión cultural, corresponde al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos. ACTO ADMINISTRATIVO EN ACCION POPULAR - Procedencia de la suspensión; la anulación corresponde al juez en acción ordinaria / ACCION DE NULIDAD - Control de legalidad / ACCION POPULAR - Objeto: análisis constitucional del interés colectivo afectado por acto administrativo En sentencia de 18 de mayo de 2006 esta Sala admitió que es procedente examinar en esta acción la legalidad de los actos administrativos únicamente para establecer si hay lugar a suspender provisionalmente sus efectos, dejando en claro que su anulación es competencia del juez de la acción ordinaria. Dijo la Sala: “….Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que los actos administrativos, como expresión de la acción de las autoridades públicas, también pueden ser fuente de amenaza o violación de los derechos colectivos, y que cuando ello se acredita su aplicación o ejecución puede ser suspendida con miras a proteger dichos derechos, dado que el pronunciamiento acerca de la

nulidad de tales actos sólo puede ser emitido por el juez de lo contencioso administrativo. Sin embargo, debe anotarse que el objeto de estudio del acto administrativo que origina la afectación del derecho o interés colectivo no es el mismo en la acción popular y en la acción contencioso administrativa. En efecto, mientras que en la primera se busca efectuar un análisis constitucional del interés afectado, por medio de la constatación y demostración de la afectación del derecho colectivo, en la segunda se efectúa un cotejo entre el acto administrativo y las normas que lo sustentan, lo cual no siempre implica un análisis de afectación del derecho colectivo, pues el objeto de la acción contencioso administrativa, en principio, es la defensa del principio de legalidad. En otras palabras, en la acción contencioso administrativa se efectúa el control de legalidad del acto y, por lo tanto, puede producirse la nulidad del acto impugnado. A su turno, en la acción popular no puede decretarse la nulidad del acto porque no se define la legalidad del mismo, pero si puede suspender la ejecución o aplicación de un acto administrativo que viola o amenaza derechos e intereses colectivos….”. PROTECCION DE LOS DERECHOS COLECTIVOS - No está sujeta a una única solución: medios alternativos más eficaces La protección de un derecho colectivo no está confiada a un único y exclusivo medio, tanto o menos cuando la racionalización del gasto público y su optimización imponen su priorización en función de criterios de eficiencia y urgencia de los proyectos a que deben destinarse los recursos. Este criterio fue esbozado al precisarse que para la protección del derecho para la movilidad de los

minusválidos no necesariamente se requiere de la construcción de puentes peatonales, si existen otros medios igualmente eficaces como los pasos a nivel semaforizados. En sentencia de 10 de agosto de 2006, señaló al respecto: “….Debe también tenerse en cuenta que esta Sala ha tenido oportunidad de señalar que la protección de los derechos colectivos no se logra por un único y específico medio a menos que se demuestre que los medios alternativos disponibles son ineficaces y que la amenaza o el riesgo contingente está directamente asociado al medio que se echa de menos. A manera de ejemplo la Sala expuso este criterio al decidir acciones populares en que examinó los medios que, atendidas las circunstancias del caso concreto, permiten prevenir eficazmente el riesgo contingente de incendios y calamidades, sin que para lograrlo los municipios deban contar necesariamente con cuerpos de bomberos propios….”. SUPRESION DE ENTIDAD TERRITORIAL - Falta de recursos para financiar su funcionamiento: Ley 617 de 2000 artículo 75 / CASA DE LA CULTURA DEL DEPARTAMENTO DE NARIÑO - Supresión por asignación de funciones a Secretaría de Educación no vulnera derechos colectivos / DECLARACION DE BIEN DE INTERES CULTURAL - Competencia del Ministerio de Cultura / DEFENSA DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION - Invulneración con supresión Casa de la Cultura de Nariño La supresión de entidades descentralizadas por razones presupuestales tiene sustento en el artículo 75 de la ley 617 de 2000, cuyo tenor es el siguiente: (…).

Atendida esta norma, es fuerza concluir que el acto de supresión de la Casa de la Cultura tiene claro fundamento legal. Procede la Sala entonces, a examinar si con la supresión de la Casa de la Cultura y el traslado de las funciones de esa entidad descentralizada a la Secretaría de Educación y Cultura se vulneró el derecho colectivo a la promoción del patrimonio cultural de la Nación. Considera el actor que la actuación de la administración vulneró el derecho colectivo toda vez que el valor arquitectónico de la Casa de la Cultura y su inconmensurable labor como entidad promotora de la cultura en el Departamento de Nariño hacían plausible su tratamiento como Patrimonio Cultural de la Nación y bien de interés cultural, razón por la cual la entidad descentralizada debió recibir un tratamiento distinto. Como se mencionó con anterioridad, la declaración de un bien como patrimonio cultural de la Nación corresponde al Gobierno a través de las antedichas autoridades. Es claro para la Sala, que las funciones que desempeñaba la extinta entidad no han cesado con posterioridad a su supresión, pues quedó demostrado que la entidad que hoy cumple con esas funciones es la Secretaría de Educación y Cultura, que desempeña a cabalidad la promoción de la cultura en el Departamento de Nariño mediante la realización de las distintas actividades señaladas en el informe remitido por el Secretario de Educación y por el Gobernador. Es fuerza entonces, concluir que la supresión de la Casa de la Cultura no vulneró el derecho colectivo a la Defensa del Patrimonio Cultural de la Nación, comoquiera que la Administración actuó con fundamento en el artículo 75 de la ley 617 de 2000, y

además, asignó las funciones de la extinta entidad a la Secretaría de Educación y Cultura, luego la promoción de la cultura se encuentra plenamente garantizada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008) Radicación número: 52001-23-31-000-2005-00213-01(AP)

Actor: EDGAR BASTIDAS URRESTY

Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO Referencia: APELACION SENTENCIA. ACCION POPULAR Se deciden los recursos de apelación interpuestos por el actor y el Defensor del Pueblo Regional de Nariño contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño de 23 de septiembre de 2005, desestimatoria de las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA En demanda presentada el 18 de febrero de 2005, EDGAR BASTIDAS URRESTY instauró acción popular contra el Departamento de Nariño, para reclamar protección al derecho al patrimonio cultural. 1.1. Hechos Mediante Ordenanza 64 de 1966 (30 de noviembre)1 la Asamblea creó la Casa de la Cultura como entidad descentralizada.

En el año 2001 el Gobernador de Nariño propuso a la Asamblea suprimir y liquidar la Casa de la Cultura, por presentar iliquidez que impedía su normal funcionamiento y el logro de sus objetivos. Mediante Ordenanza 001 de 2001 (25 de enero)2 la Asamblea facultó al

Gobernador para gestionar, desarrollar y ejecutar acciones de reestructuración del Departamento en los sectores central y descentralizado, conforme a las disposiciones de las leyes 550 de 19993 y 617 de 2000.4 En ejercicio de las facultades conferidas, el Gobernador mediante Decreto 533 de 2001 (29 de junio)5, suprimió la Casa de la Cultura. 1.2. Pretensiones 1 Folios 82 a 84. 2 Folio 16 y 17. 3 «Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley». Diario Oficial No. 43940 de 2000 (19 de marzo). 4 «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público». Diario Oficial 44188 de 2000 (9 de octubre). 5 «Por medio del cual se suprime una entidad descentralizada». Restablecer la Casa de la Cultura y ordenar al gobierno departamental que anualmente apropie la partida presupuestal necesaria para garantizar su eficaz funcionamiento, Suspender provisionalmente los decretos 0533 de 2001 (29 de junio) (mediante el cual se suprime una entidad descentralizada) y 1145 de

2003 (31 de diciembre) (mediante el cual se liquida la Casa de la Cultura) y la Resolución 001 de 2003 (31 de diciembre); y declarar su nulidad. Reconocer a la Casa de Cultura el incentivo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

2. LA CONTESTACIÓN 2.1. La apoderada del Departamento replicó que la acción popular es improcedente para solicitar la suspensión y nulidad de los actos a que el actor atribuye la violación del derecho que pide proteger, pues el objeto de la acción, es hacerla cesar o restituir las cosas a su estado anterior si fuere posible.

No se vulneró este derecho colectivo, pues la Casa de la Cultura no había sido declarada bien de interés cultural ni hacía parte del registro del patrimonio cultural (artículos 8 y 146 de Ley 397 de 19977). En desarrollo del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos8 celebrado entre el Departamento y sus acreedores9 la Asamblea mediante Ordenanza 001 de 2001 6 Articulo 8º. DECLARATORIA Y MANEJO DEL PATRIMONIO CULTURAL DE LA NACION. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional. A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales

del Consejo de Monumentos Nacionales allí donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura. Articulo 14. REGISTRO NACIONAL DE PATRIMONIO CULTURAL. La Nación y las entidades territoriales estarán en la obligación de realizar el registro del patrimonio cultural. Las entidades territoriales remitirán periódicamente al Ministerio de Cultura, sus respectivos registros con el fin de que sean contemplados en el Registro Nacional del Patrimonio Cultural. El Ministerio de Cultura reglamentara lo relativo al registro y definirá las categorías de protección aplicables a los diversos tipos de bienes registrados, en coordinación con las entidades territoriales. 7 «Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre el patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias». Diario Oficial 43102 de 1997 (7 de Agosto). 8 Resolución No. 0638 del 6 de Abril de 2001. Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 9 Ley 550 de 1999 en concordancia con ley 617 de 2000. (25 de enero) facultó al Gobernador para gestionar, desarrollar y ejecutar acciones de reestructuración del Departamento en sus sectores central y descentralizado. Argumentó que la supresión del órgano descentralizado se produjo porque en los últimos años realizó pocas actividades culturales y no tenia recursos ni para pagar la nómina. 2.2. La Defensoría del Pueblo coadyuvó la demanda por estimar que tanto la

Nación como las autoridades territoriales están obligadas a proteger el patrimonio cultural (artículos 70 y 72de la Constitución Política10). Con apoyo en sentencia de 18 de mayo de 200011, sostuvo que auncuando la acción popular no procede para suspender o anular actos administrativos, es el caso examinar su legalidad cuando de la situación fáctica se colija que son causa efectiva de la vulneración de derechos colectivos.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Tuvo lugar el 16 de junio de 2005 con asistencia del Procurador Judicial Delegado para Asuntos Administrativos, el Gobernador y su apoderada, el apoderado de la Defensoría del Pueblo Regional. El Tribunal la declaró fallida por la inasistencia injustificada del actor y ordenó seguir con el trámite del proceso.

4. PRUEBAS 4.1. El actor aportó copia de los siguientes documentos: - Ordenanza 001 de 2001 (25 de enero), por la cual se faculta al Gobernador para gestionar, desarrollar y ejecutar acciones de reestructuración del departamento en los sectores central y descentralizado, conforme a las disposiciones de la Ley 550 de 1999 y 617 de 2000. - Decreto 0533 de 2001 (29 de junio) mediante el cual se suprime una entidad descentralizada.12

10ARTICULO 70. El Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional. ARTICULO 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio

arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica. 11 Sentencia de 18 de mayo de 2000; expediente AP-036; Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 Folios 18 a 20. - Decreto 1145 de 2003 (31 de diciembre) mediante el cual se liquida la Casa de la Cultura.13 - Acta de 31 de diciembre de 2003, por la cual se entregó el inmueble de la Casa de la Cultura.14 - Derecho de Petición firmado por ex-trabajadores de la Casa de la Cultura para que se deroguen los actos administrativos que suprimen esta entidad descentralizada.15 4.2. La apoderada del Departamento aportó las siguientes copias: - Ordenanza 064 de noviembre 30 de 1966, por el cual se crea la Casa de la Cultura Popular, se destina la partida necesaria para su funcionamiento y se dictan otras disposiciones.16 - Decreto 0527 de 2001 (29 de junio), por el cual se determina la nueva estructura de la Gobernación.17 Solicitó además, las siguientes: - Oficiar al Subsecretario de Desarrollo Pedagógico de la Secretaría de Educación, para que certifique las actividades que cumple dicha dependencia en el campo de la cultura, y la destinación que actualmente tiene el inmueble otrora sede la Casa

de la Cultura. - Recibir testimonio al Profesional Universitario Gestor Cultural adscrito a la Secretaría Educación, sobre las funciones que ejerce en la oficina de Cultura y Desarrollo Humano, el lugar donde las desempeña y las actividades realizadas como Coordinador de esa dependencia. 4.3. Decretadas a solicitud de parte por el Tribunal: - Testimonio del Profesional Universitario - Gestor Cultural adscrito a la Secretaría de Educación Departamental.18 - Testimonio del Secretario de Educación y Cultura del Departamento de Nariño.19 13 Folio 21 14 Folios 23 y 24. 15 Folios 25 a 27. 16 Folios 82 a 84. 17 Folios 59 a 81. 18 Folio 129. 19 Folio 127 y 128. - Informe de la Subsecretaría de Presupuesto, sobre el presupuesto de la Casa de la Cultura para las vigencias fiscales de los años 2000, 2001, 2002 y 2003, y para las vigencias de los años 2003 a 2005.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1. El actor guardó silencio. 5.2. La apoderada del Departamento reiteró que la supresión de la Casa de la Cultura de Nariño no viola el derecho colectivo cuya protección reclama el actor.

Expresó que los testimonios de la Secretaria de Educación y del Profesional Universitario – Gestor Cultural, dan cuenta de las actividades culturales que según el actor han dejado de promocionarse y realizarse, y que, contra lo afirmado en la demanda, el rubro presupuestal para la vigencia de 2005 cuyo monto asciende a trescientos cuarenta millones de pesos ($340’000.000) desvirtúa plenamente el

supuesto abandono de la administración departamental al sector cultural, teniendo en cuenta además que en la época en que funcionaba la extinta entidad descentralizada, no podía sufragar el costo de su nómina. Asimismo, los documentos remitidos por la Tesorería del Departamento de Nariño demuestran fehacientemente el déficit financiero que venía afrontando la entidad y que condujo a su liquidación. Esta situación pudo comprobarse cuando por Decreto 0582 de julio de 2001 de ese mismo período el Departamento de Nariño ordenó transferir la suma de Doscientos Cuarenta y Cinco Millones Doscientos Cuatro Mil Cincuenta y Siete Pesos para cubrir el pasivo de la entidad. El inmueble donde se ubicaba la sede de la Casa de la Cultura de Nariño no se encuentra destruido, ni ha sido enajenado como en su oportunidad señaló el actor, en contraste, ha sido restaurado en su totalidad, y en él laboran 4 empleados y funciona una biblioteca pública, luego la conclusión lógica es que el lugar está en mejores condiciones en la actualidad. Muy a pesar de la apreciación del actor en cuanto a que el derecho colectivo al patrimonio cultural de la Nación ha sido conculcado por la Administración Departamental, la Casa de la Cultura de Nariño no se encuentra catalogada como bien de interés cultural en el registro del patrimonio cultural, como se colige de la simple lectura del artículo 4º de la ley 397 de 1997. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, con fundamento en que el actor no reside en el Departamento de Nariño, circunstancia esta que de entrada lo descalifica como sujeto procesal interesado en el resultado

de la reclamación por la supuesta vulneración de los derechos del grupo social del Departamento de Nariño por la supresión de la Casa de la Cultura, pues la ley expresa con claramente que uno de los requisitos para el ejercicio de este tipo de instrumentos procesales es la relación sustancial que debe existir entre las partes que integran la litis y el eventual resultado de ésta. 5.3. El apoderado de la Defensoría del Pueblo – Regional estimó clara la vulneración del derecho colectivo reclamado por el actor, pues en cualquier caso la Ley 472 de 1998 cuya vigencia ampara y protege los derechos colectivos de los asociados obliga a la Administración a proteger el patrimonio cultural de la Nación, y la supresión de la Casa de la Cultura es una muestra de la omisión de este deber. Es un desacierto de la apoderada del Departamento sostener que a través de la acción popular no puede examinarse la legalidad de los actos de la administración, ya que el Consejo de Estado se ha pronunciado reiteradamente en el sentido de que en ciertos casos le es dado al juez popular entrar a decidir sobre tal punto, siempre que se verifique una efectiva vulneración de los derechos colectivos.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 11 de octubre de 2005 el Tribunal desestimó las pretensiones de la demanda por considerar que el actor no demostró amenaza al derecho colectivo cuya protección reclamaba.

Con apoyo en los artículos 70 y 72 de la Constitución Política, en la Ley 397 de 1997 y en el acervo probatorio, específicamente el informe de actividades de la Casa de la Cultura rendido por el Gobernador20, consideró que las pretensiones

del actor desbordan el objeto jurídico de la acción popular, pues el juez no debe interferir en decisiones que competen exclusivamente al Ejecutivo. Estimó que no puede decirse que el derecho colectivo al patrimonio cultural se hubiese visto afectado con la supresión de la Casa de la Cultura, pues desde el año 2004 la Gobernación viene realizando todo tipo de actividades en promoción 20 Folio 147. de la cultura y para el año 2005 se asignó una partida presupuestal de trescientos cuarenta millones de pesos ($340’000.000) a favor de la entidad.21

III. LA IMPUGNACIÓN 3.1. El actor argumentó que al juez popular le es dado en ocasiones juzgar la legalidad y constitucionalidad de los actos administrativos, tal como se señaló en el salvamento de voto a la sentencia que se impugna, en el cual se precisó que excepcionalmente es posible realizar este tipo de juicios sobre actos administrativos siempre que la vulneración al derecho colectivo sea manifiesta. 3.2. La Defensoría del Pueblo Regional manifestó que el a quo no contó con los elementos probatorios necesarios para tomar una decisión de fondo consecuente con la realidad fáctica denunciada en la demanda, comoquiera que en la providencia que se impugna se desconoce la normativa constitucional sobre el particular, específicamente los artículos 70 y 72, así como la Ley 397 de 1997, cuyo objeto es regular la protección que el Estado debe brindar al Patrimonio Cultural de la Nación.

IV. CONSIDERACIONES El artículo 88 CP dispone: «La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el

espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella…» En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 de 1998 (25 de agosto) cuyo artículo 2º define las acciones populares así: «Los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos 21 Con apoyo en sentencia de 18 de mayo de 2000 (Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda), expediente AP-036 de esta Sala el Magistrado José Gabriel Santacruz Miranda salvó el voto por considerar que por vía de excepción procede valorar la legalidad de los actos expedidos por el ejecutivo a través del ejercicio de la acción popular, siempre que se verifique que tales actos vulneran derechos colectivos. e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible».  La excepción de «falta de legitimación en la causa por activa». El artículo 12 de la ley 472 de 1998 establece: «Artículo 12. Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares:

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.

3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u

omisión.

4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia.

5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.» El hecho de que el actor no resida en el lugar de los hechos de la demanda no ha sido erigido por la ley en motivo de falta de legitimación para ejercer la acción popular. Se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

Anota la Sala que el Tribunal no hizo mención alguna de esta excepción.  La inasistencia del actor a la audiencia de pacto de cumplimiento. Esta Sala, en reiterada jurisprudencia22, ha puesto de presente que la inasistencia del actor popular a la audiencia de pacto de cumplimiento obliga al a quo a imponerle las sanciones previstas. Al respecto esta Corporación ha señalado: «En sentencia del 25 de agosto de 2001 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro de la AP-15001-23-31-000-2000-2099-01, con ponencia del Consejero Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, se precisó que del texto del artículo antes transcrito (artículo 27 de la Ley 472 22 Sentencias de 30 de agosto de 2007; expedientes acumulados 2004-0143 y 2004-0585; M.P. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. Sentencia 6 de octubre de 2005; expediente AP90074; M.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso. Sentencia 25 de agosto de 2001; expediente 2000-2099; M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza

Martelo. de 1998) claramente se advierte que para efectos de la audiencia especial de pacto de cumplimiento la Ley 472 de 1998 únicamente previó que la inasistencia a la misma por parte de los funcionarios competentes, constituía causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo. Sin embargo, el artículo 44, ibídem, señala que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo, dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, en los aspectos no regulados en la presente Ley, mientras no se opongan a la naturaleza y finalidades de tales acciones, lo cual, en principio, permite considerar que el juzgador está autorizado para acudir a otras disposiciones que sí prevén la sanción pecuniaria como consecuencia de la inasistencia a una audiencia o diligencia, verbigracia, el artículo 74 de la Ley 446 de 1998, 101 del C.P.C., o el artículo 114 del C.C.A. Claro está, que no puede perderse de vista que además de esas normas, citadas a manera de ejemplo, en sentencia proferida en el año 2001 para resolver ese caso concreto en ese momento y en lo que resultare pertinente, también cabe tener presente el artículo 39 del C.P.C. relacionado con los poderes disciplinarios del juez, en virtud de cuyo numeral 1º dicho funcionario puede “sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos, y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de su