CE-52001-23-31-000-2006-00246-01(AC)-2006

PRINCIPIO DE INMEDIATEZ - Característica de la acción de tutela / REDUCCION DE LA PENSION DE JUBILACION POR REVOCACION PARCIAL - Improcedencia de la acción de tutela ante otro mecanismo de defensa / REVOCACION PARCIAL DE LA PENSION - No procede tutela ante acción judicial alternativa Descendiendo al asunto objeto de estudio, el accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la honra, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo en condiciones dignas y justas y al mínimo vital y móvil, con la Resolución 02143 de 3 de octubre de 2003, mediante la cual el Coordinador del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social revocó parcialmente las resoluciones 2387 y 2670, ambas de 1995, por las que se reajustó su pensión de jubilación y, en su lugar, se le redujo esa prestación de $1.332.681,76 a $877.451,40. En el escrito de impugnación el accionante insiste en que se le conceda el amparo como mecanismo transitorio de protección, toda vez que la vulneración del derecho al debido proceso, como consecuencia de la revocación directa de los actos de reajuste de su mesada pensional, le ocasiona un perjuicio actual e inminente que sólo se puede evitar a través de la acción de tutela. Para sustentar su afirmación expresa que la acción ordinaria, bien sea ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante la laboral, no ha caducado, por cuanto se trata de una controversia relacionada con el reconocimiento de una

prestación periódica que, conforme al artículo 136 [3] del Código Contencioso Administrativo, se puede demandar en cualquier tiempo. Una vez cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio que obra en el expediente, así como con el fallo impugnado, conforme lo ordena el artículo 32 [2] del Decreto 2591 de 1991 dentro del trámite de la impugnación, la Sala llega a la conclusión de que debe rechazar la presente acción de tutela por improcedente, dada la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. En efecto, según la jurisprudencia, el derecho a la seguridad social es de carácter legal, pero adquiere la categoría de derecho fundamental, por conexidad, cuando su vulneración afecta derechos constitucionales fundamentales como la vida, el mínimo vital y móvil, la salud y la subsistencia digna, situación que hace posible su protección a través de la acción de tutela. La situación del reclamante no permite advertir la existencia de un perjuicio con las características mencionadas, porque si bien es cierto hubo una reducción de su mesada, también lo es que la prestación no se disminuyó en una proporción que haga imposible la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su familia, pues mensualmente recibe $877.451,40, cuantía que excede el salario mínimo legal vigente y que se le paga cumplidamente, como lo afirma la entidad accionada y no lo controvierte el impugnante. Desvirtúa también la presencia de un perjuicio irremediable, así como el principio de inmediatez que caracteriza a la acción de tutela, el hecho de que la solicitud de amparo se presentó el 31 de enero de 2006, esto es, más de dos años después de la

expedición de la Resolución 002143 de 3 de octubre de 2003, por la cual se redujo la pensión del impugnante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C, primero (1) de junio de dos mil seis (2006) Radicación numero: 52001-23-31-000-2006-00246-01(AC)

Actor: WALBERTO CORTES QUIÑONEZ

Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y OTRO

Referencia: Acción de tutela. Segunda Instancia.

Fallo.

Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia de 3 de marzo de 2006 del Tribunal Administrativo de Nariño que negó el amparo solicitado. 1.- ANTECEDENTES Walberto Cortés Quiñones promovió acción de tutela, como mecanismo transitorio, contra el Ministerio de la Protección Social - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, para que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la honra, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo en condiciones dignas y justas y al mínimo vital y móvil, a su juicio, vulnerados por esas entidades al expedir la Resolución 02143 de 3 de octubre de 2003, mediante la cual revocó parcialmente las resoluciones 2387 y 2670, ambas de 1995, por las que se reajustó su pensión de jubilación y, en su lugar, se le redujo esa prestación a la

suma de $583.154,74 (sic)1. 2.- PETICIÓN Y FUNDAMENTOS El accionante solicitó el amparo de los citados derechos fundamentales, para lo cual pidió que se ordenara a la demandada inaplicar la Resolución 02143 de 3 de octubre de 2003; restablecer el pago de la pensión en la cuantía en que se pagaba antes de su reducción; restituirle la diferencia entre los dineros que dejó de recibir de la mesada completa y lo que efectivamente se le pagó por ese concepto, hasta que la jurisdicción ordinaria decidiera el fondo de la demanda que 1 Según se lee en el texto de la Resolución 02143 de 2003, la mesada quedó en $887.451,40. 2 anunció presentaría. Las anteriores peticiones se fundaron en los hechos que se compendian así (fls. 1 a 12): 1.- Por Resolución 005991 de 27 de enero de 1995, la extinta empresa Puertos de Colombia le reconoció pensión de jubilación. 2.- Como consecuencia de un acuerdo conciliatorio consignado en Acta 084 del 24 de octubre de 1995, el Fondo de Pasivo Social de la citada empresa expidió la Resolución 2387 del mismo año, por la cual le reajustó la pensión a la suma de $583.154,74, desde enero de 1996, prestación que fue objeto de los aumentos de ley hasta alcanzar un monto de $1.332.681,73, en el año 2003. 3.- Mediante Resolución 02143 de 3 de octubre de 2003, confirmada por Resolución 000645 de 6 de julio de 2005, la demandada revocó parcialmente las

resoluciones 2387 y 2670, ambas de 1995, por las que se reajustó su pensión de jubilación y, en su lugar, le redujo esa prestación a la suma de $583.154,74, lo que implicó una disminución de $749.527 en el valor de la mesada. 4.- La demandada fundó el acto de reducción en la existencia de falsa motivación en las resoluciones de reajuste, pero se equivocó al aplicar el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que permite revocar en forma directa actos de reconocimiento con base en documentos falsos o que carezcan de requisitos, supuestos que no se presentaron en su caso, por lo que se le violó el debido proceso. 5.- Por Acta 084 del 24 de octubre de 1995, se reajustó la pensión de 126 trabajadores, pero sólo a algunos, entre los que se encuentra incluido, se les rebajó la pensión, por lo que se le violó el derecho a la igualdad. En casos similares, se informó a los afectados que podían ejercer su derecho de defensa, mas no al accionante. 6.- Se le viola el derecho a la honra porque queda en tela de juicio la legalidad del reconocimiento de su pensión de jubilación; el derecho al trabajo, por cuanto cumplió los requisitos para acceder a dicha prestación y, el derecho al mínimo vital, porque la mesada es el único recurso para sostener a su familia y 3 cumplir sus obligaciones financieras. 7.- En el Informe Ejecutivo de Intervención - Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, la Procuraduría ordenó al

Ministerio de la Protección Social abstenerse de aplicar los actos administrativos unilaterales en cuya expedición no contó con el consentimiento expreso de los beneficiarios, conclusión a la que también llegó el Consejo de Estado al resolver un caso idéntico, en fallo de 2 de septiembre de 2005, radicación 2005 00931 01.

3. OPOSICIÓN El Coordinador del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia se opuso a las pretensiones porque consideró que había mala fe y que los hechos y argumentos son contrarios a la realidad.

En consecuencia, solicitó que se negara el amparo por las siguientes razones: - El acto cuestionado tuvo el propósito de defender los recursos públicos, con apoyo en un informe de auditoría de la Contraloría General de la República. - La resolución que redujo la pensión no obedeció a un capricho de la Administración, sino al hecho de que aquél no cumplió con los requisitos para adquirir el derecho y a la ilegalidad del documento en el que se fundó el reconocimiento. - Cuando se expidió la Resolución 002143 de 3 de octubre de 2003, no se había dictado la sentencia C-835 de 2003, razón por la cual el Grupo Interno de Trabajo no pudo desconocer las directrices que ese fallo de constitucionalidad impartió sobre los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. - No se violó el debido proceso porque, además, se le notificó personalmente la mencionada resolución e interpuso en su contra los recursos de

ley, que se resolvieron con la Resolución 000645 de 6 de julio de 2005. - No existe perjuicio irremediable porque el reclamante recibe la mesada a 4 tiempo, pero ajustada a su valor real y el acto cuestionado se expidió y aplicó en nómina hace más de dos años y medio, lapso dentro del cual el interesado pudo acudir a la jurisdicción contenciosa para atacar su legalidad o presentar acción de tutela, lo cual no hizo.

4. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Nariño negó el amparo porque el accionante contó con un mecanismo de defensa judicial eficaz, el que dejó caducar, razón por la cual premeditadamente promovió la presente acción de tutela como mecanismo transitorio.

Indicó que para el 31 de enero de 2006, fecha en que se presentó la solicitud de amparo, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que procedía contra las resoluciones 002143 de 3 de octubre de 2003 y 000645 de 6 de julio de 2005, ya había caducado, porque el segundo acto, que resolvió el recurso de reposición que el actor interpuso contra la decisión que le redujo la pensión, se le notificó personalmente el 1 de agosto de 2005. En consecuencia, consideró que la acción de tutela no es procedente, ni siquiera como mecanismo transitorio, para revivir términos que han expirado por negligencia del interesado.

5. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia de primer grado con el fin de que

revoque y, en su lugar, se le conceda el amparo como mecanismo transitorio. Además de insistir en las mismas razones que expuso en la solicitud de tutela, el reclamante funda su inconformidad en los siguientes argumentos: La controversia se relaciona con el derecho a la seguridad social integral, concretamente la pensión de jubilación, razón por la cual no se puede hablar de caducidad de términos ni de prescripción, como lo afirma el Tribunal, pues conforme al artículo 136 [3] del Código Contencioso Administrativo, los actos que reconocen prestaciones periódicas se pueden demandar en cualquier tiempo. 5 La vía ordinaria para reclamar los derechos que se le han violado no es sólo la jurisdicción contencioso administrativa, sino también la laboral (artículos 1 y 2 [4] Ley 712 de 2001), ante la cual los términos para reclamar los derechos relacionados con la pensión tampoco caducan. Existe un perjuicio actual e inminente que únicamente se puede prevenir a través de la acción de tutela, como mecanismo idóneo y oportuno.

6. CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional (artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud de su carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la

defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. Además, la acción de tutela se caracteriza por ser personal, esto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] ibídem). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, no como restablecimiento del derecho, para lo cual existen las acciones correspondientes, sino como mecanismo para la inmediata garantía del derecho; cuando la situación deba resolverse por procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria; finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar. De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o 6 ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del Decreto 2591 de

1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas. Descendiendo al asunto objeto de estudio, el accionante considera vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la honra, al libre desarrollo de la personalidad, al trabajo en condiciones dignas y justas y al mínimo vital y móvil, con la Resolución 02143 de 3 de octubre de 2003, mediante la cual el Coordinador del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social revocó parcialmente las resoluciones 2387 y 2670, ambas de 1995, por las que se reajustó su pensión de jubilación y, en su lugar, se le redujo esa prestación de $1.332.681,76 a $877.451,40. En el escrito de impugnación el accionante insiste en que se le conceda el amparo como mecanismo transitorio de protección, toda vez que la vulneración del derecho al debido proceso, como consecuencia de la revocación directa de los actos de reajuste de su mesada pensional, le ocasiona un perjuicio actual e inminente que sólo se puede evitar a través de la acción de tutela. Para sustentar su afirmación expresa que la acción ordinaria, bien sea ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo o ante la laboral, no ha caducado, por cuanto se trata de una controversia relacionada con el reconocimiento de una prestación periódica que, conforme al artículo 136 [3] del Código Contencioso Administrativo, se puede demandar en cualquier tiempo.

Una vez cotejado el escrito de impugnación con el material probatorio que obra en el expediente, así como con el fallo impugnado, conforme lo ordena el artículo 32 [2] del Decreto 2591 de 1991 dentro del trámite de la impugnación, la Sala llega a la conclusión de que debe rechazar la presente acción de tutela por improcedente, dada la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. En efecto, según la jurisprudencia, el derecho a la seguridad social es de carácter legal, pero adquiere la categoría de derecho fundamental, por conexidad, 7 cuando su vulneración afecta derechos constitucionales fundamentales como la vida, el mínimo vital y móvil, la salud y la subsistencia digna, situación que hace posible su protección a través de la acción de tutela. La Corte Constitucional ha sido clara en señalar que procede el amparo del derecho de los pensionados a recibir el pago puntual y el reajuste periódico de sus mesadas cuando éstas constituyen la única fuente de recursos con la que cuentan para subvenir sus necesidades básicas y las de su familia, o cuando la falta de pago de aquéllas afecta su mínimo vital, pues tal situación desconoce los postulados básicos del Estado Social de Derecho, fundado en el respeto a la dignidad humana2. En el caso sub exámine, debe la Sala examinar si la acción de tutela procede como mecanismo transitorio de protección, toda vez que el accionante reconoce la existencia de otro medio de defensa judicial para controvertir el acto administrativo que considera lesivo de sus derechos fundamentales, e insiste en que las acciones ordinarias contra el mismo no han caducado.

Para determinar si existe un perjuicio irremediable, ha dicho la jurisprudencia, deben concurrir las circunstancias de inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales3. La situación del reclamante no permite advertir la existencia de un perjuicio con las características mencionadas, porque si bien es cierto hubo una reducción de su mesada, también lo es que la prestación no se disminuyó en una proporción que haga imposible la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su familia, pues mensualmente recibe $877.451,40, cuantía que excede el salario mínimo legal vigente y que se le paga cumplidamente, como lo afirma la entidad accionada y no lo controvierte el impugnante. 2 Entre otras, ver sentencias T-126 de 2000, T-471 de 2003 y T-1329 de 15 de diciembre de 2005. 3 Corte Constitucional, sentencias T-437 de 1992, T-269 de 1993, T-111 de 1995, T-346 de 1996 y T-093 de 1997, entre otras. 8 Desvirtúa también la presencia de un perjuicio irremediable, así como el principio de inmediatez que caracteriza a la acción de tutela, el hecho de que la solicitud de amparo se presentó el 31 de enero de 2006, esto es, más de dos años después de la expedición de la Resolución 002143 de 3 de octubre de 2003, por la

cual se redujo la pensión del impugnante. Las anteriores circunstancias evidencian que al accionante no se le vulneró el derecho al mínimo y móvil, evento en el que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social en conexidad con aquél. En cuanto al debido proceso, es un derecho que puede ser objeto de discusión mediante la acción pertinente contra los actos administrativos que el accionante ahora controvierte. Como quiera que el interesado insiste en que las acciones ordinarias contra los actos administrativos antes mencionados están vigentes, serán los jueces competentes a quienes corresponderá definir si aquéllos fueron expedidos legalmente, como lo asevera la entidad demandada, o si la Administración excedió sus facultades al fundar su decisión en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, como lo afirma el impugnante, pues como lo ha sostenido esta Corporación en jurisprudencia que ahora reitera, la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para desplazar los medios judiciales ordinarios que la legislación ha previsto para dirimir las controversias suscitadas entre los sujetos de derecho4. En virtud de las consideraciones que anteceden, se revocará la decisión del a quo que negó la solicitud de tutela para, en su lugar, rechazarla por improcedente, conforme al artículo 6 [1] del Decreto 2591 de 1991. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA REVÓCASE la providencia impugnada y, en su lugar, RECHÁZASE, por

improcedente, la acción de tutela de la referencia. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. 4 Sentencias de 5 de septiembre de 2002, Rad.: 25000 2325 000 2002 1234 01, Actor: Vicente de Paúl Marinez Valencia y 25 de noviembre de 2004, Rad.: 76001 2331 000 2004 03276 01, Actor: José Misael Vallejo Delgado¸ ambas con ponencia de la Consejera Ligia López Díaz; 11 de mayo de 2006, Rad.: 52001 2331 000 2006 00194 01, Actor: Pedro Nel Sevillano Angulo, C. P. doctora María Inés Ortiz Barbosa. 9 La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO

HINCAPIÉ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

SECRETARIA GENERAL

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