CE-52001-23-31-000-2007-00037-01(AC)-2007

DERECHOS COLECTIVOS - No procede ampararlos mediante la acción de tutela / ACCION POPULAR - Es un mecanismo idóneo y eficaz para proteger derechos colectivos / DERECHOS FUNDAMENTALES - Al ser vulnerados previamente podría accederse a amparar derechos colectivos Para la Sala tales pretensiones son improcedentes en la acción de tutela, toda vez que el mecanismo de la acción de tutela procede cuando no existen otros medios de defensa judicial y en el caso concreto, para el amparo de los derechos colectivos existe el mecanismo idóneo y eficaz de la acción popular y no le corresponde al juez de tutela suplir los otros procedimientos establecidos en la ley. Allí el actor puede acudir dentro de los términos de ley, pedir la práctica de pruebas y solicitar las medidas que considere necesarias para la efectiva protección de los derechos colectivos, como también tiene a disposición los recursos procedentes para ejercer el derecho de defensa en su trámite, por lo tanto, es improcedente la acción de tutela. De otra parte, si en algunas oportunidades ha procedido la acción de tutela a amparar derechos colectivos, es porque previamente se encuentran vulnerados derechos fundamentales del accionante y para proteger estos derechos necesariamente se han tomado medidas de protección a derechos colectivos y frente a las pretensiones citadas no se evidencia que se haya vulnerado algún derecho fundamental individual a la actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Magistrado ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil siete (2007)

Radicación número: 52001-23-31-000-2007-00037-01(AC)

Actor: FUNDACION JURIDICA POPULAR DE COLOMBIA

Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO Y OTROS FALLO Procede esta Sección a resolver la impugnación interpuesta por la actora en contra de la sentencia del 20 de febrero del año 2007, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño que accedió parcialmente a la solicitud de tutela interpuesta por la actora en contra del Departamento de Nariño, Ministerio de Transporte, Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al considerar que le fueron vulnerados los derechos constitucionales fundamentales de petición, debido proceso administrativo y los derechos colectivos al medio ambiente sano, al equilibrio ecológico, a la prevención de desastres y a la moralidad administrativa.

HECHOS Del confuso memorial de tutela, se extrae lo siguiente: La FUNDACIÓN JURÍDICA POPULAR DE COLOMBIA actúa como coadyuvante del demandante en la acción popular que cursa en el Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, en contra del INVÍAS, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial y Ministerio de Transporte, para que fueran protegidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa, medio ambiente sano y desarrollo sostenible para evitar un perjuicio ambiental de imposible sostenimiento en el Humedal Ramsar – Laguna de la Cocha y alrededores pues estiman los demandantes que estos derechos se encuentran amenazados por la pavimentación actual de la carretera El EncanoSantiago. Se pidieron medidas

cautelares, pero fueron denegadas. Fue interpuesta a raíz del debate en el Congreso de la República del 28 de septiembre de 2006, en donde el señor Ministro de Transporte condicionó la asignación de recursos en tres vigencias fiscales a que no se acepte pavimentar la variante por Quilinsayaco. Afirmó la actora que radicó dos derechos de petición ante el Despacho del Gobernador de Nariño, en los que solicitó, primero, que se hiciera presente en la audiencia de pacto de cumplimiento a celebrarse el 5 de diciembre de 2006, ante lo cual, respondió vía FAX “que ante la inminencia de la fecha no había sido posible atender la cordial invitación”. El del 15 de diciembre de 2006 para que asistiera a la audiencia de pacto que fuere aplazada y adicionalmente, se le solicita coadyuvar la acción popular “dado que el señor Gobernador en actos públicos... defendió la variante como la mejor opción técnica, ambiental y económica, llegando incluso a lamentarse en este último evento, que el Gobierno Nacional no escogiera el mejor proyecto, es decir, la variante y optara por el corredor actual” . Que entiende que coadyuvar o no la acción corresponde a un acto autónomo del Gobernador, pero como quiera que éste no asistió a la audiencia de pacto de cumplimiento y dejó vencer los términos para contestar el derecho de petición, la tutela es viable. Estimó además posible tutelar los derechos colectivos en orden a evitar un perjuicio irremediable, como claramente lo autoriza el art. 86 constitucional,

porque de continuar el proyecto de pavimentar la vía actual, con las especificaciones del PLAN 2500 y con las rectificaciones del trazado actual, implica que las toneladas de tierra removidas (747.000) irían a parar a la Laguna de la Cocha. Adicionó que el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, simplemente se limitó a ordenar el archivo de la licencia ambiental para la variante, y no cumplió con las normas ambientales, en el sentido de ordenar un estudio por su cuenta propia en orden a determinar cuál corredor ofrecía menor impacto ecológico, por lo que estimó que tales actuaciones vulneran el debido proceso y deben ser inaplicadas para no dar vía al desastre ambiental. Finalmente citó una sentencia de tutela del 12 de octubre de 2005, radicado No 2005-01150 proferida por el Consejo de Estado en la que se protegieron, como mecanismo transitorio, los derechos colectivos y se ordenó a los mismos hoy demandados, se tomaran medidas para garantizarlos.

Solicitó: “TUTELAR los derechos fundamentales invocados o los que encuentre vulnerados el Juzgado o en peligro de serlo, con relación a la tutelante, persona jurídica denominada FUNDACIÓN JURÍDICA POPULAR DE

COLOMBIA. Organización no Gubernamental.

1. En consecuencia, ordenar al señor Gobernador del Departamento de Nariño, emita pronunciamiento de fondo a la petición y manifieste ante el Juzgado Segundo Administrativo, si coadyuva o no la acción popular referida, anexando los soportes técnicos y exponiendo las argumentaciones que motiven su decisión.

2. ORDENAR al señor Ministro de Transporte, ...dar respuesta personal al accionante.

3. ORDENAR al señor Ministro de Transporte, tomar las medidas tendientes a evitar perjuicio irremediable al ecosistema del Humedal RAMSAR, Laguna de la Cocha y en concreto las siguientes: 3.1 Solicitar ante Minambiente la radicación de licencia ambiental para la variante, anexando un informe completo de tipo ambiental, económico y social, con relación a los dos corredores e incluyendo los estudios de INESCO –Jorge Paz Diagnóstico ambiental de Alternativas y los estudios posteriores contratados por el INVÍAS. 3.2 Suspender en forma inmediata la ejecución del contrato de pavimentación del actual corredor, por carecer de licencia ambiental, disponiendo que los recursos vigencias 2007 y 2008, e incluso de ser factible, los de vigencia 2006, sean destinados a la pavimentación de la variante El EncanoSantiago, una vez viabilizada la licencia ambiental.

4. ORDENAR al señor Ministro del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ..., suspender el proyecto actual de pavimentación El EncanoSantiago, así como no tener en cuenta el auto de archivo de la licencia de la variante, por cuanto se pretende pavimentar la vía actual sin licencia alguna, bajo el presupuesto falso que no causará impacto ambiental alguno. Igualmente, en coordinación con el señor Ministro de Transporte, dispondrá radicar y tramitar nuevamente el expediente de licencia ambiental para la variante El EncanoSantiago, en los términos indicados en el punto anterior.

5. Inaplicar el auto de archivo de la licencia ambiental y el proceso licitatorio,

además de la adjudicación de la pavimentación de la vía actual, por carecer esta última de licencia ambiental.

6. TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO. Como petición subsidiaria, dígnese amparar los derechos invocados como mecanismo transitorio, en orden a evitar un perjuicio irremediable a todos los ciudadanos nariñenses, sobre los derechos colectivos al medio ambiente sano, el equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible, aunque se trate de tutela, en orden a evitar un perjuicio irremediable, consistente en la destrucción del humedal RAMSAR, cuyo núcleo esencial es la Laguna de La Cocha.

7. PREVENIR al accionado, que el incumplimiento al fallo, en el término que el Juzgado disponga, ocasionará sanción de arresto y multas por desacato al tenor del Decreto 2591 de 1991.

8. CONDENAR en costas a los accionados, en caso de oposición a la presente tutela”.

CONTESTACIÓN La Asesora de Coordinación Grupo Procesos Judiciales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, respondió a la acción y allegó el Oficio No 2400-3 13667, proveído por el Viceministro de Ambiente, a fin de ser tenidos en cuenta. En dicho oficio, informa el trámite de Licencia Ambiental para la variante El Encano –Santiago, municipio de Pasto, Departamentos de Nariño y Putumayo. También se informa que mediante Oficio radicado 4120 E1 63386 del 22 de julio de 2005 solicitó a este Ministerio el archivo definitivo del expediente

así como los desgloses de los estudios ambientales. El Ministerio de Transporte, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones al estimar que la acción de tutela es ambigua pues fue impetrada contra el Ministerio de Transporte sin tener injerencia alguna sobre el asunto pues redunda en la vulneración del derecho de petición por parte del Gobernador. Pidió se declare la falta de legitimación por activa y la improcedencia de la acción por la existencia de otros medios de defensa judicial. El Gobernador de Nariño, se opone a las pretensiones manifestando que el memorial de petición, en ninguno de sus apartes aparece petición de información o concepto que deba expedir ese Despacho, su fin fue que éste hiciera acto de presencia en la audiencia de pacto de cumplimiento y que coadyuvara la acción popular, en su criterio, la petición no llevaba obligación de respuesta alguna, sino intervención ante una autoridad judicial, la que para el caso de la coadyuvancia en acciones populares es facultativa y por tanto del resorte exclusivo de esa entidad. En su sentir tal petición es para actuar y no responder. Con el ejercicio del derecho de petición, no puede obligarse a un ente estatal a participar en un proceso judicial. Solicitó se declarara la improcedencia de la acción. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Nariño, denegó por improcedente la tutela frente a los derechos colectivos citados en la demanda; denegó la acción en contra del Ministerio de Transporte, respecto al derecho de petición; denegó la acción instaurada contra el Gobernador del Departamento Nariño relacionada con la

invitación al pacto de cumplimiento y amparó el derecho de petición de la accionante respecto de la solicitud de coadyuvancia del escrito recibido por la Gobernación de Nariño el 7 de diciembre de 2006. En consecuencia, ordenó al Gobernador que en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo proceda a darle respuesta sustancial y de fondo. Lo anterior al considerar en primer lugar, que no existe conexidad entre la afectación de los derechos colectivos y los derechos fundamentales invocados por la actora, ya que no puede entenderse como tal el hecho de que con ocasión del adelantamiento de una acción popular en donde la Fundación demandante es coadyuvante, le haya pedido al Gobernador de Nariño hacerse presente a la audiencia de pacto de cumplimiento y luego, que igualmente coadyuve la acción instaurada, por lo que consideró improcedente la acción. En lo que tiene que ver con el derecho de petición, concluyó que la solicitud de coadyuvancia en acciones populares es facultativa y la oportunidad para intervenir en esa expira cuando se profiera el fallo, pero la anterior circunstancia no lo exime de responder la petición impetrada por la actora. Respecto a la pretensión en el sentido que se ordene al Ministro de Transporte dar respuesta personal a la accionante, advirtió que en la relación fáctica de la demanda no se hace alusión a petición alguna impetrada a dicho funcionario y la que en original obra en el expediente del 15 de noviembre de 2006, no contiene anotación de que hubiera sido recibida en el Ministerio o, al menos, enviada a ese Despacho.

De otra parte, en escrito del 21 de febrero de 2007, presentado ante el Tribunal Administrativo de Nariño, el Gobernador de este Departamento, allega escrito de coadyuvancia que fuera presentado por él dentro de la acción popular No. 20060030 y manifiesta que allí se esgrimen las razones técnicas, ecológicas y legales por las cuales la Gobernación de Nariño solicita la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, el patrimonio público y el medio ambiente sano en relación con la adjudicación por parte del INVÍAS del contrato cuyo objeto es la pavimentación de la actual vía El EncanoSantiago (fls. 165 a 171). IMPUGNACIÓN El representante legal de la Fundación Jurídica Popular impugna la sentencia, excepto en lo que respecta al amparo del derecho de petición contra el Gobernador del Departamento de Nariño, con los siguientes fundamentos: Señaló que en el trámite de la acción, el Tribunal omitió decretar las pruebas pedidas en la demanda y tampoco tuvo en cuenta las aportadas. Que presentó el escrito de derecho de petición dirigido al Ministerio de Transporte y la constancia de remisión por correo la cual figura en el sobre en donde se anexa el informe técnico, el casete de debate celebrado en el Congreso el 28 de septiembre de 2006, y como una de las pretensiones tutelares consistía en la protección al derecho fundamental de petición conculcado por el señor Ministro, era dable la tutela en este punto, ante la no demostración de respuesta personal y de fondo. Y si en los hechos no se menciona el derecho de petición al referido Ministro, es

claro que sí aparece en las pretensiones, por lo cual la tutela no resulta confusa. Insistió además que la acción de tutela procede para el amparo de derechos colectivos en virtud del efecto interpartes y no para denegarla como lo interpretó el Tribunal. Anexó copia de la sentencia de tutela de esta Corporación, en la que se accedió al amparo de derechos colectivos como mecanismo transitorio disponiendo proteger derechos colectivos, tutela que fue elevada contra el

INVIAS.

CONSIDERACIONES DE LA SALA:

Para resolver la Sala seguirá el siguiente orden:

1. En lo que respecta a las peticiones de amparar los derechos al debido proceso administrativo y los derechos colectivos al medio ambiente sano, al equilibrio ecológico, a la prevención de desastres y a la moralidad administrativa, como mecanismo transitorio y en consecuencia, ordenar: a). Al Ministro de Transportes, tomar las medidas tendientes a evitar un perjuicio irremediable al ecosistema del humedal Ramsar, Laguna de la Cocha; b) al Ministerio de Ambiente, la radicación de la licencia ambiental para la variante, anexando un informe ambiental, económico y social, con relación a los dos corredores e incluyendo los estudios de INESCOJorge Paz Diagnóstico Ambiental de Alternativas y los estudios contratados por el INVÍAS y, c) Ordenar al Ministro de Transporte suspender en forma inmediata la ejecución del contrato de pavimentación del actual corredor, por carecer de licencia ambiental. d) Inaplicar el auto de archivo de la licencia ambiental y el proceso licitatorio, además de la adjudicación de la pavimentación

de la vía actual. Para la Sala tales pretensiones son improcedentes en la acción de tutela, toda vez que el mecanismo de la acción de tutela procede cuando no existen otros medios de defensa judicial y en el caso concreto, para el amparo de los derechos colectivos existe el mecanismo idóneo y eficaz de la acción popular y no le corresponde al juez de tutela suplir los otros procedimientos establecidos en la ley. Allí el actor puede acudir dentro de los términos de ley, pedir la práctica de pruebas y solicitar las medidas que considere necesarias para la efectiva protección de los derechos colectivos, como también tiene a disposición los recursos procedentes para ejercer el derecho de defensa en su trámite, por lo tanto, es improcedente la acción de tutela. De otra parte, si en algunas oportunidades ha procedido la acción de tutela a amparar derechos colectivos, es porque previamente se encuentran vulnerados derechos fundamentales del accionante y para proteger estos derechos necesariamente se han tomado medidas de protección a derechos colectivos y frente a las pretensiones citadas no se evidencia que se haya vulnerado algún derecho fundamental individual a la actora.

2. En lo que respecta a la vulneración del derecho de petición por el Ministerio de Transporte, considera la Sala que no hay violación, pues sustenta la transgresión del citado derecho por el Gobernador de Nariño porque éste no coadyuva la demanda y con base en ello pide el amparo respecto del Ministro de Transporte, razón por la cual no se aprecia ninguna violación del derecho de petición.

En consecuencia de lo anterior, se confirmará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño.

En mérito a lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA :

CONFÍRMASE EL FALLO IMPUGNADO.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ