CE-52001-23-31-000-2011-00150-01(AC)-2011

EDUCACION PRESCOLAR - Importancia en el desarrollo de las capacidades e integración social de los niños / EDUCACION PRESCOLAR - Estado debe prestar el servicio y ampliar la cobertura progresivamente. El legislador entiende que la educación preescolar tiene una especial relevancia en el desarrollo de las capacidades e integración social de los niños, pues es en los primeros años de infancia que los niños desarrollan habilidades importantes para el desarrollo de la vida. Es precisamente por esa relevancia que se establece la obligatoriedad de la prestación del servicio de educación preescolar a cargo del Estado. Obligatoriedad que la ley que se ha venido mencionando dijo que comprende, como mínimo, un grado obligatorio en los establecimientos educativos estatales para niños menores de seis años de edad. Lo anterior quiere decir que la obligación impuesta en esa normativa es lo mínimo que debe cumplir el Estado y, por lo tanto, tiene el deber de ampliar la cobertura del sistema de educación. En efecto, la Ley 115 de 1999 determinó que la prestación del servicio de educación en el nivel preescolar (que tiene tres grados: prejardín, jardín y transición) debe ampliarse progresivamente. En consecuencia, el Estado tiene la obligación de actuar de manera eficiente, eficaz y expedita para cumplir tal cometido.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 44 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 67 / LEY 115 DE 1999

NOTA DE RELATORIA: Ver Corte Constitucional, sentencia T – 658 de 2007

ACCESO A LA EDUCACION PRESCOLAR - Vulneración por suspensión de la financiación por parte del municipio y desconocimiento del deber de ampliar progresivamente la cobertura

Si el Jardín Infantil Piloto INEM había ampliado la cobertura de la prestación del servicio de educación preescolar (con financiación del Municipio de Pasto), la Secretaría de Educación de ese Municipio no debió suspender tal financiación porque al hacerlo impidió la matrícula de los menores en el grado de jardín en esa Institución Educativa y, a la vez, desconoció el deber que tiene el Estado de ampliar progresivamente la cobertura del sistema educativo a nuevos grados de preescolar. La Sala considera que cuando el Estado ha decidido financiar la ampliación del sistema de educación, luego, de manera intempestiva, no puede suspenderla. De admitirse lo contrario se vulneraría el derecho fundamental de educación, en su modalidad de acceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., siete (7) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00150-01(AC)

Actor: LEIDY BIBIANA PEÑAFIEL RAMOS Y OTRA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL La Sala resuelve la impugnación interpuesta por el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia del 24 de marzo de 2011, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, que resolvió: “PRIMERO: Concédese la acción de tutela instaurada por LEIDY BIBIANA

PEÑAFIEL RAMOS Y SHANON JOSEFINA RAMÍREZ JURADO en

representación de sus hijos menores STEVEN MAURICIO ESCOBAR PEÑAFIEL Y SHANON JOSEFINA RAMÍREZ JURADO, por cuanto el municipio de Pasto les ha vulnerado el derecho de acceso a la educación.

SEGUNDO: En consecuencia, se ordena al MUNICIPIO DE PASTO – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, inicie los trámites correspondientes para que los menores nombrados sean admitidos en el Jardín Infantil Piloto INEM, si sus representantes legales solicitan la prestación del servicio educativo para el período lectivo 2011-2012.”

I. ANTECEDENTES

A. Pretensiones Las señoras Leidy Bibiana Peñafiel Ramos y Shanon Josefina Ramírez Jurado, en representación de sus hijos menores Steven Mauricio Escobar Peñafiel y Shanon Gabriela Guerrero, respectivamente, pidieron la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación y al libre desarrollo de la personalidad, que consideraron vulnerados por el Ministerio de Educación, toda vez que no ha autorizado al Municipio de Pasto la prestación del servicio de educación en el nivel de preescolar.

Las demandantes pidieron: “1) Se le tutelen a mi hijo menor de edad los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación y al libre desarrollo de la personalidad. 2) En consecuencia, se ordene al Ministerio de Educación Nacional autorizar, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, al Municipio de Pasto la prestación de los servicios de preescolar en los cursos de preescolar, en los cursos de prejardín y Jardín Infantil Piloto de la Institución Educativa

Municipal INEM. 3) De igual manera, se ordene al Ministerio de Educación Nacional que, dentro de las 48 (sic) siguientes a la notificación de este fallo de tutela y con cargo a su presupuesto, se realicen las transferencias de los recursos necesarios para la prestación de los servicios mencionados hasta que mi hijo ingrese al grado de transición de preescolar.”

B. Hechos De los hechos narrados por las demandantes, se advierten como relevantes los siguientes: Que las señoras Leidy Bibiana Peñafiel Ramos y Shanon Josefina Ramírez Jurado no han podido inscribir a sus hijos en el Jardín Infantil Piloto de la Institución Educativa INEM (Pasto) debido a que son menores de 5 años.

Que la falta de inscripción se debe a que, en virtud de la Resolución 1515 del 3 de julio de 2003, expedida por el Ministerio de Educación, la Institución Educativa no presta el servicio de educación a niños menores de 5 años. Que el Jardín Infantil Piloto INEM (Pasto), con anterioridad a la expedición de la Ley 715 de 2001 y durante los períodos lectivos de 2002 a 2007, venía prestando el servicio de preescolar en los niveles pre-jardín, jardín y transición, para niños de 3, 4 y 5 años de edad con cargo a los recursos provenientes de Transferencias de la Nación. Que no existe ninguna razón constitucional para que los niños de 3 y 4 años se encuentren excluidos de la prestación del servicio de educación preescolar. Que en ocasiones anteriores, tanto el Tribunal Administrativo de Nariño como el Consejo de Estado han amparado los derechos fundamentales de menores que se

encuentran en la misma situación de Steven Mauricio Escobar y Shanon Gabriela Guerrero.

C. Intervención de la autoridad judicial demandada  Ministerio de Educación Nacional La Asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional solicitó que se desvinculara a ese Ministerio del trámite de esta acción de tutela.

En síntesis, dijo que a ese Ministerio únicamente le corresponde fijar directrices para la prestación del servicio de educación obligatorio que, en todo caso, comprende a los niños entre los 5 y 15 años de edad, y que, además, incluye sólo un año de educación preescolar. Que, en virtud de la Ley 715 de 2001, la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la prestación del servicio de educación es competencia exclusiva de las entidades territoriales. Además, dijo que la Ley 27 de 1974 estableció que la prestación del servicio de educación preescolar es responsabilidad del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y de los particulares, de acuerdo con la Constitución y la ley. Finalmente, adujo que ese Ministerio no ha vulnerado ningún derecho fundamental.  Secretaría de Educación Municipal de Pasto El Secretario de Educación de la Alcaldía Municipal de Pasto solicitó que se desvinculara a esa Secretaría de este proceso, toda vez que esa dependencia no presta el servicio de educación sino que supervisa la prestación del mismo. En general, hizo las mismas consideraciones que el Ministerio de Educación sobre la obligación de prestar el servicio de educación en Colombia. Dijo que, en todo caso, para que los menores puedan acceder al servicio de educación preescolar el Ministerio de Educación Nacional debe celebrar un

convenio con el Jardín Piloto INEM.

D. Fallo impugnado La Sala Primera del Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 24 de marzo de 2011, tuteló el derecho fundamental a la educación y ordenó a la Secretaría Municipal de Pasto que iniciara los trámites correspondientes para que los menores hijos de las demandantes fueran admitidos en el Jardín Infantil Piloto INEM para el período lectivo 2011-2012.

Dijo que, en un caso similar, la Corte Constitucional tuteló los derechos fundamentales de los menores que demandaron en esa ocasión con fundamento en las siguientes consideraciones sobre el INEM (i) que venía prestando el servicio de educación en los niveles de prejardín y jardín desde el año de 1997, (ii) que contaba con la estructura física, administrativa, pedagógica y docente para ofrecer el servicio de educación y (iii) que se encuentra prestando ese servicio a niños entre los 3 y 6 años. Que esas consideraciones se aplicaban en este caso y que, por lo tanto, debía concederse la tutela.

E. Impugnación El Secretario de Educación de Pasto impugnó el fallo del 24 de marzo de 2011.

Dijo que el Estado garantiza el derecho de educación a partir de los cinco años de edad. Que la falta de prestación de este servicio público a los menores de 5 años tiene fundamento en la ley, pues se estableció que la educación es obligatoria entre los 5 y 15 años. Que, por lo tanto, el Gobierno Nacional financia la educación del Municipio de Pasto de la población que se encuentra entre esas edades y que lo hace con recursos del Sistema General de Participaciones.

Que el hecho de que anteriormente el Jardín Piloto hubiera prestado sus servicios no significa que tenga la obligación de hacerlo, pues, de lo contrario, el presupuesto oficial con que cuenta el Municipio de Pasto no alcanzaría a cubrir los gastos que ello implica. Que, en todo caso, el Municipio de Pasto no vulneró los derechos invocados y que debe tenerse en cuenta la transferencia de los recursos por parte del Ministerio de Educación Nacional.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos señalados por la ley. Procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

En todo caso, el mecanismo de defensa judicial ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez constitucional deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado. Caso concreto En el sub examine, las señoras Leidy Bibiana Peñafiel Ramos y Shanon Josefina Ramírez Jurado, en representación de sus hijos menores Steven Mauricio Escobar Peñafiel y Shanon Gabriela Guerrero, respectivamente, pidieron la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la educación y al libre desarrollo de la

personalidad, que consideraron vulnerados por el Ministerio de Educación, toda vez que no ha autorizado al Municipio de Pasto la prestación del servicio de educación en el nivel de preescolar. En esta instancia, la Sala examinará la impugnación interpuesta por la parte demandada. Para tal efecto, se considera necesario referirse al derecho fundamental a la educación, en especial en el nivel preescolar. La educación es un derecho fundamental y, a la vez, un servicio público. Es fundamental porque es inalienable e inherente a las personas. Y es un servicio público porque es una obligación propia del Estado. El Estado Colombiano está en la obligación de prestar de manera gratuita y general el servicio de educación primaria. Así se infiere de la lectura de los artículos 44 y 67 de la Constitución Política1. Los artículos 15 a 18 de la Ley 115 de 19992 regulan la educación preescolar. Comienza por definirla como aquella educación que corresponde a la que se ofrece al niño para su desarrollo integral en los aspectos biológico, cognoscitivo, sicomotriz, socio-afectivo y espiritual, a través de experiencias de socialización pedagógicas y recreativas. Asimismo, establecen, entre otros, como objetivos específicos: el conocimiento del propio cuerpo y de sus posibilidades de acción, así como la adquisición de su identidad y autonomía; el desarrollo de la creatividad, las habilidades y destrezas propias de la edad, como también de su capacidad de aprendizaje; el desarrollo de la capacidad para adquirir formas de expresión, relación y comunicación y para establecer relaciones de reciprocidad y participación, de acuerdo con normas de respeto, solidaridad y convivencia, y la

vinculación de la familia y la comunidad al proceso educativo para mejorar la calidad de vida de los niños en su medio. 1 “ARTICULO 44. Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos. Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción de los infractores. Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás. ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley.” 2 “Por la cual se expide la Ley General de Educación”. En otras palabras, el legislador entiende que la educación preescolar tiene una especial relevancia en el desarrollo de las capacidades e integración social de los niños, pues es en los primeros años de infancia que los niños desarrollan habilidades importantes para el desarrollo de la vida. Es precisamente por esa relevancia que se establece la obligatoriedad de la prestación del servicio de educación preescolar a cargo del Estado. Obligatoriedad que la ley que se ha venido mencionando dijo que comprende, como mínimo, un grado obligatorio en los establecimientos educativos estatales para niños menores de seis años de edad. Lo anterior quiere decir que la obligación impuesta en esa normativa es lo mínimo que debe cumplir el Estado y, por lo tanto, tiene el deber de ampliar la cobertura del sistema de educación. En efecto, la Ley 115 de 1999 determinó que la prestación del servicio de educación en el nivel preescolar (que tiene tres grados: prejardín, jardín y transición3) debe ampliarse progresivamente. En consecuencia,

el Estado tiene la obligación de actuar de manera eficiente, eficaz y expedita para cumplir tal cometido. En otras palabras, las normas antes mencionadas no pueden interpretarse de manera restrictiva. Por el contrario, deben interpretarse en un sentido amplio debido a que esas normas permiten ampliar la cobertura de la prestación del servicio de educación en los tres niveles de preescolar, sin que se limite al grado de transición, pues éste debe entenderse como un mínimo obligatorio, que no excluye la prestación de los otros dos. En este mismo sentido, la Corte Constitucional dijo que “el acceso al sistema educativo debe ser interpretado con criterios amplios y por tanto, debe primar la efectividad del derecho a la educación sobre criterios meramente formales. Así mismo, el operador jurídico debe propender a que las autoridades públicas garanticen el pleno goce de esta garantía constitucional (…) tal situación se torna de suma importancia en los casos de educación preescolar, toda vez que ésta potencia y desarrolla las capacidades del menor en crecimiento4.” Entendido así el acceso al sistema educativo, la Sala considera que es necesario confirmar el fallo de primera instancia, pues el Estado debe garantizar el acceso de los menores a dicho sistema. Además, debe tenerse en cuenta que, según la información suministrada por las demandantes y corroborada por la Secretaría de Educación de Pasto, el Jardín Infantil Piloto INEM de la Institución Educativa Mariano Ospina Rodríguez ha prestado el servicio de educación preescolar en los niveles de prejardín, jardín y transición para niños de 3, 4 y 5 años, con trasferencias de la Nación para el pago de nómina de los docentes.

En el sub examine, los hijos de las demandantes tienen 4 años de edad5 y según lo afirmaron la Institución Educativa mencionada no les permitió “inscribirlos y, 3 DECRETO 2247 DE 1997. “ARTICULO 2o. La prestación del servicio público educativo del nivel preescolar se ofrecerá a los educandos de tres (3) a cinco (5) años de edad y comprenderá tres (3) grados, así:

1. Pre-jardín, dirigido a educandos de tres (3) años de edad.

2. Jardín, dirigido a educandos de cuatro (4) años de edad.

3. Transición, dirigido a educandos de cinco (5) años de edad y que corresponde al grado obligatorio constitucional. 4 Ver la sentencia T 658 de 2007. mucho menos, matricularlos al grado jardín”. Esa negativa se debe a que la Secretaría de Educación del Municipio de Pasto suspendió la financiación del mismo para los niños menores de 5 años.

Para la Sala, esa decisión vulnera el derecho a la educación de los menores Steven Mauricio Escobar Peñafiel y Shanon Gabriela Guerrero, pues si el Jardín Infantil Piloto INEM había ampliado la cobertura de la prestación del servicio de educación preescolar (con financiación del Municipio de Pasto), la Secretaría de Educación de ese Municipio no debió suspender tal financiación porque al hacerlo impidió la matrícula de los menores en el grado de jardín en esa Institución Educativa y, a la vez, desconoció el deber que tiene el Estado de ampliar progresivamente la cobertura del sistema educativo a nuevos grados de preescolar. La Sala considera que cuando el Estado ha decidido financiar la ampliación del

sistema de educación, luego, de manera intempestiva, no puede suspenderla. De admitirse lo contrario se vulneraría el derecho fundamental de educación, en su modalidad de acceso, tal como ocurre en el sub lite. En consecuencia, la Sala confirmará el fallo impugnado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA CONFÍRMASE la sentencia impugnada por las razones expuestas en la parte motiva.

ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, previa comunicación a las partes. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ 5 Ver los registros civiles de nacimientos de los menores que se encuentran en los folios 6 y 17 del expediente.