CE-52001-23-31-000-2011-00344-01(AC)-2011

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Reiteración jurisprudencial sobre causales generales y especificas de procedibilidad NOTA DE RELATORIA: Sobre la tutela contra providencia judicial, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA.

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00344-01(AC)

Actor: LUZ MARINA IBARRA DE GUERRERO Demandado: JUZGADO UNICO ADMINISTRATIVO DE MOCOA Decide la Sala la impugnación presentada por la señora Luz Marina Ibarra de Guerrero contra la Sentencia de 8 de junio de 2011 del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Cuarta, que rechazó por improcedente el amparo constitucional deprecado dentro de la acción de tutela instaurada por ella contra el Juzgado

Unico Administrativo de Mocoa (Putumayo). EL ESCRITO DE TUTELA LUZ MARINA IBARRA DE GUERRERO interpuso acción de tutela por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. Solicitó como consecuencia de lo anterior que: i) se tutele el derecho fundamental invocado; ii) se declare que tiene derecho al reajuste estipulado en la Ley 445 de 1998 y en su Decreto Reglamentario 2538 de 2001, respecto a la cuota parte pensional a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social. Como fundamento de su acción expuso:

La Caja Nacional de Previsión Social y Obreros del Putumayo reconoció pensión de jubilación a favor de Pedro Luis Guerrero Ramírez en 1974, la cual le fue sustituida a ella, como cónyuge supérstite, mediante la Resolución No. 001 de 23 de abril de 1985. Frente al acto anterior solicitó la reliquidación pensional mediante escrito de 20 de septiembre de 2005 al Fondo Territorial de Pensiones del Putumayo, de conformidad con el Decreto 2108 de 1992 y la Ley 100 de 1993. Petición que fue negada pronunciándose sobre los viáticos pero no sobre la solicitud del reajuste, produciéndose, con ello silencio administrativo negativo. Presentó recurso de reposición el cual fue resuelto negativamente. Solicitó al Fondo Territorial de Pensiones del Putumayo reajuste a la pensión conforme a la Ley 445 de 1998, la cual también fue negada. Interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Putumayo – Fondo Territorial de Pensiones – con el fin de que se le aplicaran los reajustes establecidos en el Decreto 2108 de 1992 y las Leyes 100 de 1993 y 445 de 1998. Mediante Sentencia de 26 de enero de 2011 el Juzgado Unico Administrativo de Mocoa accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, argumentando que tenía derecho al reajuste establecido en el Decreto 2108 de 1992, pero no en cuanto al reajuste consagrado en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 445 de 1998,

argumentando que éste último no era aplicable a las prestaciones del orden territorial. Contra la anterior decisión no interpuso recurso de apelación. Existe la ocurrencia de un perjuicio irremediable, porque al quedar la providencia acusada en firme no podrá volver a pedir el reajuste pensional a que tiene derecho. Hubo un defecto sustantivo ya que no se realizó una debida observación de la Ley 445 de 1998 en la que hay lugar a los incrementos solicitados en la demanda interpuesta. En el fallo atacado no se hizo referencia alguna al Decreto 2538 de 2001 ni a la exequibilidad del artículo 1º de la Ley 445 de 1998.

INFORME RENDIDO EN EL PROCESO

Juzgado Unico Administrativo de Mocoa (Putumayo). En Oficio visible a folios 38 a 41 la Doctora Adriana Inés Bravo Urbano, en su calidad de Juez Unico Administrativo de Mocoa (Putumayo), presentó informe sobre el asunto en litigio, oponiéndose a la prosperidad de la acción, con los siguientes argumentos: En el sub lite no hubo violación al derecho al debido proceso ni denegación de justicia sino negligencia del apoderado de la parte actora porque no cumplió con la carga procesal de interponer los recursos pertinentes contra la Sentencia acusada, proferida en primera instancia. En sede de tutela no puede la accionante revivir términos que por falta de diligencia del apoderado fueron desatendidos. Al ser este un proceso de segunda instancia era allí donde tenían que presentarse las inconformidades alegadas mediante este mecanismo.

LA SENTENCIA DE TUTELA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Cuarta, en Sentencia de 8 de junio de 2011, rechazó por improcedente el amparo solicitado dentro de la acción de tutela instaurada por la señora Luz Marina Ibarra de Guerrero contra el Juzgado Unico Administrativo de Mocoa (Putumayo). Basó su decisión en los siguientes argumentos (Fls. 69 a 74). La providencia judicial atacada no accedió a las pretensiones de la demanda del reajuste de la pensión sustitutiva de la parte actora con base en la Ley 445 de

1998. Contra la anterior decisión, así lo sostiene la tutelante, no interpuso recurso de apelación, afirmación que es ratificada por la Juez al contestar el informe dentro de la presente acción. Lo cual indica que no hubo vulneración del derecho al debido proceso, en cuanto la accionante contaba en el proceso ordinario con la instauración en tiempo oportuno del recurso de apelación contra la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Unico Administrativo de Mocoa, con el fin de que la segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Nariño, determinara si la providencia sería modificada, revocada o adicionada.

Sin embargo como el recurso de apelación no se surtió, el fallo quedó en firme por la negligencia de apoderado judicial de la señora Ibarra de Guerrero. LA IMPUGNACION Mediante escrito radicado el 14 de junio de 2011, visible a folios 78 a 79, la señora Luz Marina Ibarra de Guerrero impugnó el fallo de primera instancia argumentando lo siguiente: Reiteró lo expuesto en el escrito de tutela. A pesar de no haberse interpuesto el

recurso de apelación contra el fallo de primera instancia no se puede desconocer que se está ante la presencia de un perjuicio “iusfundamental” que constituye una excepción al no agotamiento de todas las instancias judiciales y que de no ser así se convertiría en un perjuicio irremediable. La seguridad social es un derecho fundamental irrenunciable el cual debe ser amparado por esta vía por cuanto si no se hace por este medio no podrá acceder al reajuste de su pensión lo que equivaldría a renunciar a su derecho. CONSIDERACIONES La acción de tutela contra decisiones judiciales El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la Sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional, que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto Ley 2591 de 19911. Más adelante, mediante sentencias de tutela, la misma Corte permitió de forma excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales analizar nuevamente la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si 1

Disponía el referido artículo: “Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente.

Cuando dichas providencias emanen de Magistrados, conocerá el Magistrado que le siga en turno, cuya actuación podrá ser impugnada ante la correspondiente sala o sección. Tratándose de sentencias emanadas de una sala o sección, conocerá la sala o sección que le sigue en orden, cuya

actuación podrá ser impugnada ante la sala plena correspondiente de la misma corporación. (...)”. el fallo que se adoptó envuelve en realidad una vía de hecho, entendida ésta como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad. Esta Sala, en líneas generales, comparte la jurisprudencia constitucional según la cual en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete la actuación de las autoridades públicas, incluidas las de los Jueces de la República, por ello si bien esta acción resulta procedente contra providencias judiciales, ella es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso no permiten el carácter temporal de tales decisiones, ni la existencia de la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones. La evolución de la jurisprudencia sobre la materia ha llevado a desarrollar un test para determinar: a) la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y, b) los defectos de fondo de la providencia judicial acusada, esto con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de su aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente en la tarea de identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional. Bajo el rótulo de las causales de procedibilidad se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales, siendo estas las siguientes: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, b) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, c) Que se

dé cumplimiento al requisito de la inmediatez, d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora, e) Que se identifiquen de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración, como los derechos vulnerados y que se haya alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que hubiere sido posible, f) Que no se trate de sentencias proferidas en procesos de acción de tutela, acción de cumplimiento o acción popular. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo2: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) 2 a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. Análisis del caso en concreto De conformidad con los escritos de tutela y de impugnación encuentra la Sala que el problema jurídico consiste en determinar si la autoridad judicial accionada vulneró el derecho fundamental de la accionante al debido proceso, al proferir la Sentencia de 26 de enero de 2011 que accedió parcialmente a las pretensiones dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la

señora Luz Marina Ibarra de Guerrero contra el Departamento del Putumayo – Fondo Territorial de Pensiones, así: i) anuló los actos administrativos demandados que denegaron el reajuste pensional establecido en el Decreto 2108 de 1992; ii) ordenó el reajuste de la pensión con base en los incrementos previstos en la anterior normativa, precisando que el porcentaje que le corresponde es del 28 por ciento; iii) declaró prescrito el reajuste de las mesadas causadas desde el 19 de septiembre de 2002; y, iv) denegó las demás pretensiones (en cuanto al reajuste pretendido con fundamento en las Leyes 445 de 1998 y 100 de 1993). En el caso bajo estudio, la accionante pretende que la Sala entre a analizar de fondo la solicitud de amparo de los derechos fundamentales invocados, no obstante como se expuso en el acápite anterior, la Corporación ha desarrollado un procedimiento de control respecto a la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones judiciales en el cual se expresan, requisitos de procedibilidad y defectos de fondo, de tal manera que para entrar a conocer de estos, la acusación debe superar aquellos. Por el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, la jurisprudencia de la Corte Constitucional3 como de esta Corporación ha sostenido que, en principio, este absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita

la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. 3 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “…En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el actor dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales. En efecto, la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos

ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general merece una especialísima excepción, esto es cuando: i) la acción de tutela es el único mecanismo de defensa para la protección de un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado, y ii) siempre que se logre demostrar que el actor no pudo utilizar los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. En otras palabras, la regla general cedería ante la demostración palmaria de que la omisión que se advierte no puede ser imputable al actor y el daño que se originaría de no proceder el amparo constitucional, sería de suma gravedad. La exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Observa la Sala que la accionante ante la inconformidad que destaca en el escrito de tutela, relacionada con que no se realizó el reajuste pensional teniendo en cuenta el incrementó señalado en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 2538 de 2001, tenía la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la Sentencia de primera instancia de 26 de enero de 2011, aquí atacada, proferida por el Juzgado Unico Administrativo de Mocoa (Putumayo), siendo que contra la

misma, en los términos de los artículos 181, 212 y 250 del C.C.A. procedía el mismo, máxime cuando dicha decisión fue notificada en debida forma de salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación (…)”. conformidad con el artículo 3234 del C.P.C. mediante edicto, fijado por 3 días, se fijó en un lugar publico de la Secretaría de la Corporación mediante Edicto el 14 de febrero de 2011. No es viable admitir la ocurrencia de un perjuicio irremediable en este asunto, por cuanto, primero, la acción de tutela exige para ello que no exista un mecanismo alterno para la protección de derechos fundamentales y segundo, que en caso de existir no resulte eficaz e idóneo para la protección de los mismos. En el presente asunto, existía un mecanismo judicial como el recurso de apelación el cual a pesar de resultar pertinente para la defensa de sus derechos no fue interpuesto por falta de diligencia. Lo anterior indica que hubo negligencia por parte de la parte actora, por lo que al no cumplir con lo antes mencionado no puede aceptarse que por esta vía pretenda reabrir la discusión jurídica ya concluida, además que no se encontró razón alguna que permitiera inferir que la tutelante estuvo imposibilitada para interponer dentro del término legal el recursos de Ley contra la providencia acusada.

Ninguna de las garantías que conforman el debido proceso han sido objeto de agravio, no existió acción u omisión del despacho que generara vulneración a las garantías fundamentales, quedado en evidencia que la acción carece de relevancia constitucional. Así las cosas, ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial idóneo, el cual no fue utilizado, la acción de tutela resulta improcedente, pues en ningún caso es posible aceptar su utilización para suplir los medios judiciales ordinarios, enmendar deficiencias, errores o descuidos, o recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial. En ese orden de ideas, ante el incumplimiento del requisito de agotamiento de todos los medios de defensa judiciales al alcance de la señora Luz Marina Ibarra de Guerrero, considera la Sala oportuno confirmar la Sentencia de primera instancia que rechazó por improcedente la presente acción. 4 “Las sentencias que no se hayan notificado personalmente dentro de los tres días siguientes a su fecha, se harán saber por medio de edicto que deberá contener… El edicto se fijará en lugar visible de la secretaría por tres días, y en él anotará el secretario las fechas y horas de su fijación y desfijación…la notificación se entenderá surtida al vencimiento del término de fijación del edicto. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE, por las razones expuestas en esta providencia, la Sentencia de 8

de junio de 2011 del Tribunal Administrativo de Nariño - Sala Cuarta, que rechazó por improcedente el amparo solicitado por la señora Luz Marina Ibarra de Guerrero dentro de la acción de tutela instaurada contra el Juzgado Unico Administrativo de Mocoa (Putumayo). Cópiese, notifíquese, cúmplase, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA