CE-52001-23-33-000-2014-00003-01(AP)-2018

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA

MORALIDAD ADMINISTRATIVA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL

DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICA / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE

DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE / AUSENCIA DE VULNERACIÓN

DEL DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS / LICENCIA DE

INTERVENCIÓN DEL ESPACIO PÚBLICO EN MUNICIPIO CON RIESGO SÍSMICO Y VOLCÁNICO ¿Se vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los usuarios y consumidores (…) cuando se otorga una Licencia de Intervención de Espacio Público en la modalidad de construcción, rehabilitación, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones en el Municipio de Pasto a Alcanos de Colombia S.A. ESP (…) y la entidad territorial presenta riesgo sísmico y volcánico? (…) De acuerdo con la delimitación de los alcances de la moralidad administrativa como derecho colectivo (…) [l]a Sala desestima este cargo, puesto que quedó acreditado que (…) las obras ejecutadas por la empresa licenciada contaban con la debida autorización, sin que para el efecto se haya demostrado una actuación arbitraria o corrupta de parte de las autoridades encargadas de la expedición de la

mencionada licencia (…) [e]n cuanto al derecho a la seguridad y salubridad pública] halla la Sala en el plenario que la sociedad Alcanos S.A ESP, aportó la documentación exigida para la expedición de las licencias, en este caso en la modalidad de intervención y ocupación del espacio público, las cuales no fueron controvertidas por los accionantes, descartándose entonces la presunta vulneración. (…) [Respecto del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente] concluye la Sala que no se probó desconocimiento alguno de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio y tampoco que exista amenaza o vulneración de este derecho colectivo, pues la sola afirmación de que el Municipio de Pasto se encuentre ubicado en zona de riesgo sísmico, no hace por sí misma que se impida la ejecución de obras de infraestructura en servicios públicos con las especificaciones técnicas necesarias para garantizar una eficiente prestación de dichos servicios. A ello se agrega que las pruebas que se acompañaron al proceso de la referencia dan cuenta de que la construcción de las redes urbanas de distribución de gas se realizó con base en las especificaciones de las Normas Técnicas Colombianas (…) [Por último] frente a la vulneración [de los derechos de los consumidores y usuarios, manifiestan los coadyuvantes en la apelación que las instalaciones de redes de gas se realizaron sin los estudios ni planeación debida, argumentos que encuentra desvirtuados la Sala con idénticas consideraciones a las [arriba] expuestas (…) no se halla ninguna prueba orientada a demostrar por ejemplo que los materiales utilizados en la instalación de las redes de gas no son los idóneos

para terrenos inestables por sismicidad, o que no se haya efectuado un análisis de riesgo adaptado a las particulares condiciones del ente en el cual iban a ser construidas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 52001-23-33-000-2014-00003-01(AP)

Actor: HAROLD ROBERTO RUÍZ MORENO Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE PASTO Y OTROS Procede la Sala a decidir el recurso de apelación formulado por la parte actora y el apoderado de los coadyuvantes en contra de la sentencia del 24 de junio de 20161 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la acción popular.

I. SÍNTESIS DEL CASO Los señores Harold Roberto Ruíz Moreno, Lorena Delgado Ordoñez, Yoli Nancy Chamarro Huertas y Vianey Lida Inés González Villareal, habitantes del Municipio de Pasto, presentaron acción popular por considerar que la licencia de intevención y/o ocupación del espacio público otorgada a la empresa Alcanos de Colombia S.A.

ESP. para extender redes de gas domiciliario desconoció el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio, principalmente lo señalado en los artículos 127 a 130, que contemplan la existencia de amenazas antrópicas, de tipo socavones, los cuales se deben considerar como un grave riesgo, y que además dicha licencia no tuvo en

cuenta el mapa de riesgo volcánico y el alto nivel de sismicidad de la ciudad. En atención a lo dicho consideran que el Municipio de Pasto, la Empresa de Servicios Públicos Alcanos de Colombia S.A. ESP y la Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), han vulnerado los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los usuarios y consumidores contemplados en los literales b, g, l y n del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 1 Folios 1042 a 1052. C2. 2.1. La acción popular fue presentada el día 19 de diciembre de 20132 y admitida por auto del 4 de febrero del 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, en el cual se ordenó notificar a la Comisión Reguladora de Energía y Gas, al Municipio de Pasto, a la Empresa de Servicios Públicos Alcanos de Colombia S.A. ESP., a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación. Allí se negó la solicitud de medida cautelar de la parte actora3. 2.2. La Comisión Reguladora de Energía y Gas (CREG), luego de precisar la naturaleza jurídica de esa entidad, se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es la entidad encargada de resolver los conflictos que surjan como consecuencia de las autorizaciones que para ocupar o intervenir el espacio público se otorguen a las empresas de servicios públicos domiciliarios por parte de las entidades territoriales,

por tratarse de un asunto de su exclusiva competencia, sin perjuicio de las atribuciones que para resolver recursos de apelación le ha asignado la Ley 142 de 1994, respecto de temas que se relacionen con la construcción y operación de redes para la prestación de los servicios públicos que regula la precitada ley.4 2.3. Por su parte, el Municipio de Pasto, luego de citar jurisprudencia de esta Corporación en relación con la prestación de servicios públicos domiciliarios y la competencia de las entidades territoriales respecto de la administración del espacio público, manifestó que en el trámite de la solicitud de obtención de licencia de intervención y/o ocupación presentada por la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. observó la normatividad sobre la materia y realizó el estudio de factibilidad, técnico, ambiental y de impacto urbano, y verificó el cumplimiento de los requisitos legales correspondientes, en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial y el Decreto 564 de 2006, vigente para la época, garantizando que no se vulneraron normas de prevención de desastres. Propuso como excepciones la inexistencia de vulneración a los derechos e intereses colectivos, hecho de un tercero e indebida escogencia de la acción. 5 2.4. La empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. se opuso a las pretensiones de los accionantes en tanto consideró que el trámite administrativo de expedición de la licencia de intervención y ocupación del espacio público que le fue concedida 2 Folios 1 a 7. C1 3 Folios 9 a 12. C1 4 Folios 15 a 19. C1 5 Folios 20 a 62. C1.

respetó el marco normativo que regula la materia, así como los requerimientos técnicos de construcción de las redes de distribución; y en consecuencia, propuso como excepciones la ausencia de violación de los derechos colectivos invocados, improcedencia de la acción popular, ineptitud de la demanda y falta de requisito de procedibilidad, indicando que la sociedad no ha vulnerado derecho colectivo alguno y que la licencia expedida a la empresa se realizó bajo criterios puramente técnicos, jurídicos, estructurales y arquitectónicos, los que corresponden a las normas urbanísticas de carácter municipal y nacional.6 2.5. Mediante escrito radicado en el Tribunal Administrativo de Nariño el 24 de mayo de 2014, los señores Fernando Mauricio Osorio Aguirre y Álvaro Quintero Gaitán presentaron solicitud de coadyuvancia7, la cual fue admitida mediante Auto del Tribunal de fecha 11 de junio de 2014.8 2.6. El 28 de julio de 2015, los señores Sergio Hugo Ibarra y Fanny Rubiela Ñañez, a través de apoderado, intervinieron en el proceso como coadyuvantes9, calidad que les fue reconocida mediante Auto del 29 de julio de 2014. 2.7. El 29 de julio de 2014 se llevó a cabo la Audiencia de Pacto de cumplimiento, la cual se suspendió10 y fue reanudada el 29 de septiembre de 2014, declarándose fallida al no existir fórmula de arreglo.11

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia del 24 de junio de 2016, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los supuestos

fácticos que sustentaban las pretensiones no fueron demostrados, y por el contrario se acreditó que las licencias y permisos se otorgaron en el marco de la ley. Igualmente el Tribunal realizó un análisis de la posible vulneración de los derechos colectivos alegados basado en antecedentes jurisprudenciales, para concluir que en el caso objeto de análisis no se logró demostrar que los fundamentos fácticos 6 Folios 186 a 667. C1. 7 Folios 147 a 184. C1 8 Folios 670 a 673. C2 9 Folio 735. C2. 10 Folios 738 a 741. C2 11 Folios 795 a 799. C2 expuestos por los actores vulneraran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la seguridad y salubridad pública, al derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y tampoco el relacionado con los derechos de los usuarios y consumidores, en consideración a que no se probó que por la ubicación en zona de alto riesgo sísmico del Municipio de Pasto se impida el desarrollo del proyecto autorizado mediante Resolución 0438 de 13 de noviembre de 2012, al no encontrarse infracción del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Pasto o de las normas técnicas y jurídicas relacionadas con las construcciones destinadas a la prestación de servicios básicos. También se refirió a la improcedencia de analizar la legalidad de actos administrativos en procesos adelantados en ejercicio de la acción popular, sosteniendo que, para resolver los reparos constitucionales o legales sobre la concesión de las licencias, el demandante debió acudir a otro medio de control para

controvertir dichas decisiones.

IV. RECURSO DE APELACIÓN 4.1. El apoderado de los coadyuvantes Sergio Hugo Ibarra y Fanny Rubiela Ñañes interpuso recurso de apelación contra el fallo del 24 de junio de 2016, en el que solicitó revocar la sentencia impugnada y en su lugar reconocer la existencia de las vulneraciones de los derechos e intereses colectivos.12

Los argumentos del recurrente se centran en manifestar que el fallo desconoció los principios y fundamentos de la acción popular, pues con el actuar de los demandados se vulneraron los derechos colectivos. Manifestó que la moralidad administrativa se vio conculcada con la expedición de la Resolución 438 de 2012, toda vez que a través de ésta se otorgó un permiso a la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP., para construir la infraestructura de las redes de gas domiciliario sin contar con los respectivos permisos de planeación, uso de espacio público y régimen tarifario, vulnerando con esta conducta los artículos 22 y 26 de la Ley 142 de 1994. También expresó que el derecho a la seguridad y salubridad públicas se vulneraron porque la intervención en el espacio público se realizó sin la debida planeación y estudios, lo cual podría generar desastres antrópicos, es decir, aquellos atribuibles a causas humanas o accidentes industriales, conducta que, a 12 Folios 1055 a 1061.C2 su juicio, también representa una vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en el entendido que se desconocieron normas del Plan de Ordenamiento Territorial en las cuales se

contemplan zonas de alto riesgo por la existecia de socavones para la instalación de redes de gas domiciliario, circunstancia que debió tenerse en cuenta dado el mapa de riesgo volcánico de la ciudad. En relación a la violación de los derechos de consumidores y usuarios afirmó que la implementación de las redes se hizo sin la debida planeación y estudios de intervención del espacio público, desconociendo que el Municipio de Pasto, según el Servicio Geológico Colombiano, tiene una clasificación de zonas de amenaza volcánica baja, media y alta, por la influencia del Volcán Galeras. En el recurso también se argumentó que la decisión no tuvo en cuenta el carácter preventivo y restitutivo de la acción popular, por cuanto las pretensiones de la misma están orientadas a obtener el cese de la amenaza o vulneración, y al negar la existencia del peligro, como lo hizo el Tribunal de instancia, está permitiendo que el mismo continúe vigente. Por último, se refirió al punto del estudio de legalidad de los actos administrativos que autorizaron a la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. para la instalación de redes de gas, sosteniendo que no está de acuerdo con la posición del Tribunal cuando indicó que debió acudirse a otro medio de control, puesto que si bien es cierto los accionantes no señalaron de manera expresa en las pretensiones de la demanda que se inaplicaran los actos administrativos expedidos por el municipio, también es verdad que es procedente dentro del trámite de la acción popular cuestionar actos administrativos que ponen en riesgo derechos colectivos, como los que se pretenden proteger con esta actuación, cuando se desconocen las

disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial y el Mapa de Riesgo Volcánico que diseñó Ingeominas en el año 1997 para el Municipio de Pasto. 4.2. El señor Harold Roberto Ruíz Moreno también presentó recurso de apelación13 contra la sentencia del 24 de junio de 2016 solicitando su revocatoria, basando su argumentación en dos puntos: el primero, referente a que los hechos que respaldaron las pretensiones no fueron desvirtuados por los demandados; y el segundo, a que la expedición de la licencia de intervención y ocupación del espacio 13 Folios 1068 a 1073. C2 público se realizó sin contar con el estudio de reducción del riesgo y su adecuado plan, como lo exige el artículo 38 de la Ley 1523 de 2012. Reiteró los argumentos de la demanda, especialmente el referido a la ausencia de estudio técnico que determine el nivel de riesgo que representa la instalación de redes de gas en el Municipio de Pasto y que tenga en cuenta el mapa de riesgo volcánico y las normas de sismo resistencia para la expedición de la licencia de intervención del espacio público, todo lo cual redunda, en su sentir, en que no se cumplieron todos los requisitos contenidos en el Decreto 1469 de 2010 para tal efecto. Agregó que la defensa de los demandados se limitó a justificar la calidad de los tubos utilizados en las instalaciones, sin que se acreditara el cumplimiento de los presupuestos necesarios para la expedición de la licencia de intervención y/o ocupación del espacio público, lo cual se constata de los testimonios rendidos en el marco del proceso, que dan cuenta que no se evaluó el riesgo sísmico, pese a

la calidad y funcionalidad de los materiales. Señaló que si bien la solicitud de licencia se presentó el 16 de septiembre de 2009, su otorgamiento definitivo a la empresa Alcanos de Colombia S.A. E.S.P. se produjo con la expedición de la Resolución 080 de 13 de febrero de 2013, luego de ser modificadas las resoluciones Nº. 438 del 13 de noviembre de 2012 y 441 de 14 de noviembre de 2012, esto es, en vigencia de la Ley 1523 de 2012, desconociéndose así la obligación de todas las entidades públicas y privadas contenida en su artículo 38. Con fundamento en ello, planteó que el Municipio de Pasto actuó en contra de los intereses de la comunidad que se encuentra en una zona de alto riego, y sin considerar que para la fecha de otorgamiento de la licencia ya se encontraban vigentes las normas de sismoresistencia NSR 10 y NSR 98.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto por el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, así como los artículos 1º y 2º del Acuerdo 55 de 2003, Reglamento del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, en las acciones populares; por lo tanto, es procedente descender al estudio del recurso interpuesto. 5.2. Actuación en segunda instancia 5.2.1. Mediante auto del 3 de octubre de 201614 se admitió el recurso de apelación

interpuesto por el actor y el apoderado de los coadyuvantes contra la sentencia del 24 de junio de 2016 dictada por el Tribunal Administrativo de Nariño. 5.2.2. Por medio de auto calendado el 4 de noviembre de 201615 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 5.2.3. Dentro del término para presentar alegatos de conclusión, se pronunció la Comisión de Regulación de Energía y Gas, reiterando la posición que expuso en la contestación de la demanda, resaltando que carece de competencia para intervenir en el trámite de expedición de licencias de intervención y/o ocupación del espacio público que se otorgan a favor de las empresas de servicios públicos, en este caso, para instalar las redes de gas domiciliario en el Municipio de Pasto.16 5.2.4. La empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP. presentó alegatos de conclusión. En el escrito indicó que no le asistía razón a los recurrentes cuando indicaron que el régimen tarifario del servicio vulneraba el derecho a la moralidad administrativa, porque la empresa prestadora del servicio cuenta con la aprobación de las tarifas por parte de la CREG (Resolución CREG 087 de 2010), y en lo que toca con los permisos para la instalación de redes, también tiene autorización expresa de la Resolución CREG 483 de 13 de noviembre de 2013. En lo que se refiere a la ausencia de estudios, señaló que estos se realizaron por parte de la Secretaria de Planeación Municipal de Pasto y corresponden a los que se requieren en el trámite de licenciamiento, los cuales fueron evaluados por la

administración junto con los presentados por la sociedad Alcanos de Colombia

S.A. ESP.

Alegó que de acuerdo con las pruebas testimoniales obrantes en el expediente se acreditó que la empresa tiene claro cuáles son las zonas de alto riesgo en el 14 Folio 1080.C2 15 Folios 1083. C2 16 Folios 1094 a 1096.C2 municipio, y en las mismas no extenderán redes de gas domiciliario. Agregó que Alcanos de Colombia S.A. E.S.P. realizó el proceso constructivo de las redes conforme la licencia de intervención y/o ocupación que le fue otorgada por la autoridad municipal, acatando las normas técnicas y utilizando materiales de la mejor calidad y última técnología. Finalmente, manifestó que la parte actora no probó en debida forma los fundamentos fácticos de la demanda, por lo que está de acuerdo con la decisión del Tribunal. 5.3. Hechos 5.3.1. Según el Estudio General de Amenazas Sísmica de Colombia el Municipio de Pasto se encuentra en zona de amenaza sísmica y volcánica. 5.3.2. El 16 de septiembre de 2009 la empresa Alcanos de Colombia S.A. ESP solicitó ante la Secretaría de Planeación Municipal de Pasto le fuera otorgada licencia de intervención y ocupación del espacio público para la realización de las obras necesarias dirigidas a instalar redes de gasoducto urbano de ese municipio. 5.3.3. Mediante Resolución No. 438 de 13 de noviembre de 2012, la Secretaría de Planeación Municipal de Pasto concedió Licencia de Intervención de Espacio Público en la modalidad de construcción, rehabilitación, reparación,

sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones por el término de veinticuatro (24) meses a la empresa Alcanos de Colombia S.A. E.S.P. 5.3.4. A través de las Resolución No. 441 de 14 de noviembre de 2012 se corrigió la Resolución No. 438 de 13 de noviembre de 2012. 5.3.5. El 13 de febrero de 2013 el Alcalde (E) del Municipio de Pasto profirió la Resolución Nº. 080, por medio de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por un tercero interviniente contra la Resolución No. 438 de 13 de noviembe de 2012 y de la Resolución No. 441 de 14 de noviembre de 2012, en el sentido de ordenar que, previo el inicio de las obras, se presentara los planos de que trata el parágrafo segundo del artículo 23 del Decreto 564 de 2006, y además, diera cumplimieno a lo dispuesto en el parágrafo segundo del artículo 125 del Estatuto Tributario del Municipio de Pasto vigente para la época (Decreto Nº. 0265 de 29 de abril de 2011), consistente en efectuar un depósito en dinero equivalente al treinta por ciento (30%) del valor de la obra de reposición de pavimento y garantizar el saldo mediante la constitución de una póliza de una compañía de seguros legalmente establecida o cualquier otra forma permitida legalmente. 5.3.6. Inconforme con la decisión de la Secretaría de Planeación Municipal de Pasto, los ciudadanos demandantes presentaron acción popular solicitando la

protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los usuarios y consumidores contemplados en los literales b, g, l y n del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, por estimar que la decisión de la autoridad municipal se expidió incumpliendo los requisitos legales establecidos en el artículo 26 de la Ley 142 de 1994 y los artículos 127 a 130 del Plan de Ordenamiento Territorial adoptado mediante Acuerdo 007 de 2000, revisado y ajustado mediante Acuerdos 004 de 2003 y 026 de 2009. 5.4. Problemas jurídicos Observa la Sala que los recurrentes aluden a aspectos tales como la ausencia de permisos de planeación y uso del espacio público, violación de régimen tarifario del servicio público de gas domiciliario, indebida planeación y falta de estudios de reducción de riesgos, desconocimiento de las normas del POT y de sismoresistencia aplicables, así como del carácter preventivo de la acción popular, los cuales serán abordados una vez se planteen los siguientes problemas jurídicos. ¿Es procedente cuestionar la legalidad de actos administrativos a través de la acción popular, y en caso afirmativo, cuál es la competencia del juez constitucional para resolver dicho asunto? ¿Se vulneran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de los usuarios y consumidores contemplados en los literales b, g, l y n del artículo 4º de la Ley 472 de 1998, cuando se otorga una

Licencia de Intervención de Espacio Público en la modalidad de construcción, rehabilitación, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones en el Municipio de Pasto a Alcanos de Colombia S.A. ESP mediante Resolución Nº 438 de 13 de noviembre de 2013 para extender redes de gas, cuando la entidad territorial presenta riesgo sísmico y volcánico? 5.5. Análisis de la Sala 5.5.1. Generalidades de la acción popular De acuerdo con su definición constitucional - artículo 88 de la Constitución Políticay legal -artículo 2, inciso 2 de la Ley 472 de 1998-, las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos consagrados por la Constitución y la ley, o para restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. Se trata, según lo dispuesto por el artículo 9 de la precitada ley, de acciones que proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. Por ende, a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 y 9 ejusdem, la acción popular se ha calificado como un medio procesal de carácter preventivo, reparativo, correctivo o restitutorio, dependiendo de las particularidades del caso. 5.5.2. Caso concreto De la lectura de la sentencia y los recursos de apelación propuestos se extrae que la discusión está centrada en determinar si la decisión del Municipio de Pasto, al

otorgar mediante Resolución Nº. 438 de 13 de noviembre de 2012 la licencia de intervención de espacio público en la modalidad de construcción, rehabilitación, reparación, sustitución, modificación y/o ampliación de instalaciones y redes para la provisión de servicios públicos domiciliarios y de telecomunicaciones a la empresa Alcanos de Colombia S.A. E.S.P. para la expansión de redes de gas domiciliario, vulnera o amenaza los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad pública, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y los derechos de usuarios y consumidores como consecuencia del riesgo sísmico y volcánico que existe en el municipio, la omisión de realizar estudios de reducción de riesgos, la ausencia de los permisos de planeación y uso del espacio público, y desconocer las normas del POT y de sismoresistencia aplicables. No obstante, también constituye motivo de impugnación la procedencia de la acción impetrada para controvertir la legalidad de la citada resolución, circunstancia que lleva a la Sala a hacer un pronunciamiento previo sobre ese punto. 5.5.3. La procedencia del medio de control de protección de derechos colectivos para controvertir actos administrativos o contratos estatales. Sobre este particular, el Tribunal de instancia consideró que los cuestionamientos constitucionales y legales de las actuaciones administrativas surtidas para la expedición de las licencias de intervención o de ocupación del espacio público a favor de Alcanos de Colombia S.A. E.S.P., debieron plantearse a través del medio de control idóneo para ese fin.

En ese mismo sentido, y a efectos de controvertir lo dicho por el a quo, los coadyuvantes que apelaron la sentencia trajeron a colación el fallo del 21 de febrero de 2007 proferido por la Sección Tercera de esta Corporación, según la cual era factible que el juez constitucional declarara la nulidad de actos administrativos o contratos, siempre que con tales actuaciones se demostrara la vulneración de derechos colectivos. Para la Sala esta discusión podría tener relevancia si el proceso que nos ocupa hubiere iniciado al amparo de las reglas establecidas de manera supletiva para el trámite de las acciones populares en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), pues allí no existía previsión normativa alguna que definiera si en este escenario era procedente dejar sin efecto o declarar la nulidad de actos administrativos en escenarios propiciados por el ejercicio de las acciones populares. No obstante, la presente demanda se instauró en vigencia de la Ley 1437 de 2011, régimen en el cual se contempla expresamente la procedencia de la acción popular para controvertir actos y contratos estatales, siempre que con ellos se acredite la vulneración de derechos colectivos. La norma es del siguiente tenor: “Artículo 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.” (Subrayas de la Sala). Los recurrentes, al parecer, pudieron haber entendido de manera equivocada que era el Código Contencioso Administrativo el aplicable al caso, y por ello ventilaron la posibilidad de que por medio de la acción prevista en la Ley 472 de 1998 procediera la anulación de la licencia concedida a Alcanos de Colombia S.A. ESP., debido a que esa, como bien lo anotaron en la apelación, fue una de las posturas que había adoptado la Sección Tercera. Sin embargo, vale la pena aclarar que también sobre

ese particular la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ya unificó criterio en el sentido de indicar que “En las acciones populares el juez no tiene la facultad de anular los actos administrativos, pero sí podrá adoptar las medidas materiales qu