CE-52001-23-33-000-2015-00627-02(1568-17)-2020

FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DELOS EMPLEADOS PÚBLICOS - Competencia / CREACIÓN DE BONIFICACIÓN POR SERVICIOS PRESTADOS – Falta de competencia La creación de emolumentos con carácter salarial o prestacional, está contemplada desde el mismo modelo constitucional para ser provista de manera articulada y exclusiva entre el Legislador y el Gobierno Nacional, ello con el fin de que sean estas autoridades y no las del orden territorial, las que definan a partir de la propia concepción de la estructura funcional del Estado, qué elementos remunerarán el servicio y cuáles cubrirán las contingencias derivadas del ejercicio de un empleo público, sin que tal facultad pueda ser arrogada por entidades como asambleas departamentales o concejos municipales.(…) Con base en la normativa trasuntada, se infiere que no resultaría admisible que una autoridad territorial como la Asamblea Departamental de Nariño, regule motu proprio aspectos relacionados con el régimen salarial de los empleados del propio departamento al margen de las directrices generales del Congreso de la República y del Ejecutivo Central, pues a pesar de que dicha entidad se escude en la interpretación constitucional del principio de igualdad y de favorabilidad o bien en que el Decreto 1919 de 2002 estipuló expresamente que el régimen prestacional de los empleados territoriales sería el mismo de los nacionales, tales supuestos en ningún momento previeron el cambio o atribución de competencias a favor de las corporaciones de elección popular para crear, modificar o extinguir los derechos laborales que solo los otros entes públicos aludidos pueden hacer. Lo que se evidencia en este caso, es que la entidad demandada en ejercicio de una

interpretación autónoma del Decreto 1919 de 2002, consideró que tenía la facultad para «establecer» (en sus propias palabras), la a favor de sus empleados, pues se trataba de una prestación a la que tenían derecho los servidores públicos del orden nacional, lo cual en su sentir no implica la creación de dicho emolumento, sino solo la aplicación directa y estricta de la mentada norma con el fin de garantizar el derecho a la igualdad de estos últimos. La Ordenanza 13 del 5 de mayo de 2003 está viciada de nulidad por falta de competencia de la autoridad demandada para crear o fijar factores salariales a favor de sus empleados de conformidad con los artículos 150, numeral 19, literal e), y el artículo 300, numeral 7.° constitucionales, así como la Ley 4.a de 1992 en su artículo 12, dado que por reserva legal, tal facultad se encuentra articulada entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 19

LITERAL E / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 NUMERAL 7 / LEY 4

DE 1992

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 13 DE 2003. ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE NARIÑO. (Nula) CONDENA EN COSTAS EN EL MEDIO DE CONTROL DE NULIDADImprocedencia El artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se

ventile un interés público, tal como acontece en el presente caso en el que la entidad demandante interpone un medio de control de nulidad que solo busca el control abstracto de legalidad de un acto administrativo cuyos efectos implicaban un detrimento del erario. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el sub examine no se condenará en costas a la parte demandada a pesar de resultar vencida en juicio.

FUENTE FORMAL : LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 52001-23-33-000-2015-00627-02(1568-17)

Actor: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO

Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO, ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Referencia: NULIDAD Temas: Control abstracto de legalidad. Ordenanza que creó bonificación por servicios a servidores de entidad territorial.

Competencia constitucional y legal para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011

O-357-2020

ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 27 de enero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La Contraloría Departamental de Nariño en ejercicio del medio de control de

nulidad que consagra el artículo 137 de la Ley 1437 del 20111, formuló en síntesis la siguiente: Pretensión (Folio 40, C1) Que se declare la nulidad de la Ordenanza 013 del 5 de mayo de 2013, proferida por la Asamblea Departamental de Nariño, mediante la cual se fijó la bonificación 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. por servicios prestados a favor de los empleados públicos del respectivo ente territorial. Supuestos fácticos relevantes (Folios 40 a 41, C1)

1. La Asamblea Departamental de Nariño luego de agotar las etapas de discusión correspondientes, expidió la Ordenanza 013 del 5 de mayo de 2003, a través de la cual creó para los empleados de dicho ente territorial la bonificación por servicios prestados de que tratan los artículos 42 y 45 del Decreto 1042 de

1978.

2. La Ordenanza 013 del 5 de mayo de 2003 contempló que tendría efectos fiscales a partir del 1.° de septiembre de 2002, por lo que desde esa fecha se ha cancelado la referida prestación a los empleados públicos del Departamento de Nariño.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»2, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el

litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. En el caso concreto se pone de presente que el a quo prescindió propiamente de la celebración de la audiencia pública de que trata el artículo 180 del CPACA, luego de haber puesto en conocimiento de las partes dicha posición sin que éstas se opusieran a ello. No obstante lo anterior, en todo caso el Tribunal de primera instancia profirió auto interlocutorio el 8 de noviembre de 2016 (visible de folios 110 a 112, C1), por medio del cual agotó cada una de las etapas contempladas en la referida diligencia conforme a la norma en cita. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el auto se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «El Departamento de Nariño propuso las excepciones de mérito denominadas: legalidad de la Ordenanza No. 013 de 2003, legalidad de la bonificación por servicios prestados y genérica o innominada. Teniendo en cuenta que se trata de excepciones de fondo, éstas se resolverán al momento de dictar sentencia.». (Folio 111, C1). Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA)

El litigio se fijó en los siguientes términos: «En el sub judice el debate probatorio se contrae a establecer si es nula la Ordenanza No. 013 de mayo 5 de 2013 (sic) “Por cual (sic) se establece la Bonificación por Servicios Prestados”, emanada por la Asamblea Departamental de Nariño, por desconocimiento de normas de rango constitucional y legal.» (Ídem). Estas decisiones fueron notificadas por estado y las partes no interpusieron recursos en su contra. SENTENCIA APELADA (Folios 123 a 136, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 27 de enero de 2017, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la entidad demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que de acuerdo con el Decreto 1042 de 1978, la bonificación por servicios no es una prestación social, sino un elemento constitutivo de remuneración directa del servicio, por lo que la Asamblea Departamental de Nariño no podía fijarla a favor de los empleados públicos de la respectiva entidad territorial, puesto que el Decreto 1919 de 2002 solo extendió a dichos servidores el régimen prestacional y no el salarial, tal como lo precisó la sentencia C-403 de 2013 de la Corte Constitucional. Seguidamente precisó que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de las entidades territoriales, la cual recae en el Congreso de la República cuando señala los principios y parámetros que posteriormente deberá tener en cuenta el Gobierno Nacional con el fin de fijar los límites máximos en la remuneración de los respectivos empleados. Finalmente las asambleas

departamentales y los concejos municipales serán los encargados de determinar las escalas de remuneración de los correspondientes cargos o plazas en sus dependencias, y los gobernadores y alcaldes serán quienes indiquen específicamente los emolumentos a reconocer con base en tales parámetros. Conforme a lo anterior, aseguró que la entidad demandada claramente no tenía la facultad para crear la bonificación por servicios prestados a favor de sus empleados, habida cuenta de que la competencia para fijar las escalas de remuneración debía someterse a la competencia, al marco y a los topes previstos en la ley. Por último manifestó que solo hasta la expedición del Decreto 2418 de 2015, es que el Gobierno Nacional extendió la bonificación en comento a favor de los empleados públicos del nivel territorial, la cual solo podía reconocerse y pagarse a partir de la entrada en vigencia de dicha norma, siempre que se contara con los recursos presupuestales para tal efecto y según lo previsto en el artículo 2.° ibídem. Aunado a ello, en el artículo 5.° ejusdem, se indicó que aquel emolumento sería incompatible con cualquier otra retribución o factor salarial que los funcionarios referidos percibieran por el mismo o similar concepto, independientemente de su denominación u origen. Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia en el sentido de declarar la nulidad de la Ordenanza 013 del 5 de mayo de 2003. RECURSO DE APELACIÓN (Folios 138 a 141) La parte demandada formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada

anteriormente y solicitó que ésta sea revocada, al argumentar que el a quo no tuvo en cuenta como sustento válido para mantener en el tránsito jurídico la Ordenanza 013 del 5 de mayo de 2003, el hecho de que la Ley 4.ª de 1992 ordenó al Ejecutivo Nacional que hiciera extensivo el régimen de prestaciones sociales previstas para los empleados públicos del orden nacional a todos los del orden territorial, a fin de evitar que en el futuro, éstos invocaran el principio de igualdad para hacer extensivos tales derechos económicos. Añadió que el artículo 5.° del Decreto 2418 de 2015 por medio del cual el Gobierno Nacional extendió la bonificación por servicios prestados a favor de los empleados públicos territoriales, básicamente lo que hizo fue legalizar los reconocimientos efectuados en tal sentido por autoridades como las asambleas departamentales, puesto que se acepta como legal y posible que aquellas hubiesen otorgado una bonificación por el mismo concepto, como en efecto se hizo en su momento a través de la Ordenanza 013 del 5 de mayo de 2003. Señaló que el acto administrativo demandado no debió declararse nulo, en la medida en que éste se encontraba ajustado a la Constitución Política de 1991. Sostuvo que aquel se profirió en el marco de las políticas de descentralización administrativa y en procura del respeto por el derecho fundamental a la igualdad y al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 Superior. Sostuvo que la Asamblea Departamental de Nariño profirió la Ordenanza cuestionada en aras de respetar la supremacía constitucional por vía de excepción, ello con el ánimo de poner fin a la discriminación manifiesta en contra

de los empleados públicos de la entidad territorial, toda vez que el Decreto 1042 de 1978 vulneraba el mentado derecho a la igualdad del que éstos últimos son titulares. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 169 del cuaderno 1. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La Ordenanza 13 del 5 de mayo de 2003 emitida por la Asamblea Departamental de Nariño, adolece de nulidad por falta de competencia y violación de las normas en las que debía fundarse, ello en lo que respecta a la creación de la bonificación por servicios prestados como factor salarial a favor de los empleados de la respectiva entidad territorial? Al respecto la Subsección sostendrá como tesis que, en efecto, el acto administrativo demandado fue expedido por la Asamblea Departamental de Nariño en contravención de las normas que regulan lo decidido y sin competencia constitucional ni legal para fijar emolumentos como la bonificación en comento a favor de sus empleados, tal como se explica a continuación:  El acto administrativo demandado

El presente control abstracto de legalidad recaerá sobre la Ordenanza 13 del 5 de mayo de 2003, la cual fue proferida por la Asamblea Departamental de Nariño con el fin de fijar la bonificación por servicios prestados a favor de los empleados del ente territorial respectivo, tal como se planteó a continuación: «ORDENANZA No. 013 DE 2003 (Mayo 5) Por la cual se establece la Bonificación por Servicios Prestados LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NARIÑO En uso de sus atribuciones Constitucionales y en especial de las consignadas en el artículo 300 de la Constitución Política,

ORDENA: ARTÍCULO PRIMERO: Establécese la Bonificación por Servicios Prestados para todos los empleados públicos del orden territorial del Departamento de Nariño, de conformidad a lo establecido en el artículo primero del Decreto 1919 del 27 de Agosto de 2002, que será liquidada y cancelada de conformidad a las normas legales vigentes, en la nómina del mes en el cual se cumpla el respectivo año de servicios.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente ordenanza rige a partir de la fecha de su publicación y para efectos fiscales a partir del primero (1°) de Septiembre de 2002.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en San Juan de Pasto, a los cinco (5) días del mes de Mayo del año dos mil tres (2003).»  De la causal de nulidad por falta de competencia Al respecto se recuerda que dicho vicio de ilegalidad se encuentra previsto en el inciso 2.° del artículo 137 del CPACA. Frente a su entendimiento y alcance, esta

misma Subsección2 se ha pronunciado de la siguiente forma: «[…] La falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa. En los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 9 de diciembre de 2019. Radicado: 11001-03-25-000-2015-01089-00 (4824-15). resultado de una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante. Es importante resaltar la forma en que la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como

reglamentos ejecutivos o secundum legem, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados. Esto quiere decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. […]» Pues bien, en efecto debe resaltarse que la competencia, entendida como un elemento de validez de los actos administrativos, cobra vital importancia en el análisis de legalidad de éstos, puesto que si bien como se precisó en el extracto jurisprudencial trasuntado, aquel no es intrínseco a la estructura y contenido de la decisión, sí lo es frente a la limitación de las potestades de cualquier autoridad para definir determinada situación jurídica. Lo anterior significa que la competencia se acompasa a lo que resultaría ser el marco de acción de las entidades públicas, el cual previamente debe estar definido por la Ley, ello con el fin de que éstas puedan reglamentar, ejecutar o concretar los postulados de las normas superiores con estricta sujeción de las facultades, funciones y capacidades que cada una tiene en virtud de su propia naturaleza y conforme a las condiciones de su creación. Bajo este contexto, se precisa que el mentado factor de validez necesariamente se relaciona con el principio de legalidad, en tanto el hecho de delimitar qué autoridad debe resolver un asunto específico, se constituye en una restricción indispensable en el modelo de Estado Social y Democrático de Derecho, habida cuenta de que propende por garantizar la uniformidad en el actuar de su agentes, precaver el

ejercicio arbitrario del poder público, dar prevalencia a la igualdad material ante la administración y consolidar el rango jerárquico de los entes públicos en razón de la relevancia de los asuntos a resolver y su necesidad de legitimidad, discusión democrática y nivel de responsabilidad. Por lo expuesto se considera que la falta de competencia de una entidad para proferir una decisión puntual, claramente debe ser la primera causal de revisión en un juicio de legalidad. Esto en atención a que aquel presupuesto a pesar de ser en esencia formal, surte efectos sustanciales en la materia objeto de definición, toda vez que el desconocer la reserva del constituyente, la reserva legal o la reserva reglamentaria, implica que se atenta en contra del propio ordenamiento jurídico y su esquema de sujetos con facultad regulatoria, al punto de afectar de entrada la validez del acto administrativo al margen incluso del estudio sobre las normas aplicadas, su motivación, su expedición irregular o con desviación de poder.  Marco regulatorio de la competencia para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos En primer lugar, la Sala resalta que existen postulados normativos de raigambre constitucional como los artículos 150, numeral 19, literal e), y el artículo 300, numeral 7.°, así como de rango legal como lo es la Ley 4.a de 1992 en su artículo 12; los cuales desarrollan criterios claros sobre las potestades para crear el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de manera concurrente entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, y dejan una facultad residual a los entes territoriales en cuanto a la determinación de la escala salarial

de sus servidores. Sobre el particular, se resalta que el artículo 150, numeral 19, literal e), reza lo siguiente: «ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; […]» A su turno, el canon 300, numeral 7.° de la norma Superior prevé: «ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: […]

7. Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.» De otra parte, el artículo 12 de la Ley 4.ª de 1992 consagró: «ARTÍCULO 12.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.» Bajo este contexto normativo se infiere que existen criterios de reserva material de ley respecto del Congreso de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos a través de la imposición de postulados generales y de obligatoria observancia, que conforman un marco de acción sobre

el cual se consolida la reserva reglamentaria del Gobierno Nacional para determinar en estricto sentido qué elementos remunerativos directos o no del servicio harán parte del esquema de los diferentes servidores públicos del Estado. Así como el planteamiento de los límites o topes sobre los cuales, con posterioridad, deberán ser determinados los montos o escala salarial a reconocer y pagar, puntual y específicamente, en cada entidad y para cada cargo del orden territorial, aspecto final que corresponderá por reserva ejecutiva a las corporaciones de elección popular en cada departamento, distrito o municipio, junto con los mandatarios locales como gobernadores y alcaldes. De este modo, debe entenderse que los aludidos tipos de reserva, obedecen básicamente a lo que constituye uno de los elementos esenciales de validez de las normas como lo es la competencia, habida cuenta de que ésta implica la facultad inherente a la naturaleza de la autoridad para proferir decisiones mandatorias determinadas que ningún otro agente del Estado podría adoptar, ello en razón de aspectos como la jerarquía, la funcionalidad, la legitimidad democrática, la especialidad, la capacidad administrativa y financiera y la finalidad material. Tales puntos conforman una serie de variantes que en conjunto se acompasan con el principio de legalidad que orienta y sustenta las acciones del Estado, en particular la función pública y su regulación salarial y prestacional. En virtud de lo expuesto, se observa que la creación de emolumentos con carácter salarial o prestacional, está contemplada desde el mismo modelo constitucional para ser provista de manera articulada y exclusiva entre el Legislador y el Gobierno Nacional, ello con el fin de que sean estas autoridades y no las del orden

territorial, las que definan a partir de la propia concepción de la estructura funcional del Estado, qué elementos remunerarán el servicio y cuáles cubrirán las contingencias derivadas del ejercicio de un empleo público, sin que tal facultad pueda ser arrogada por entidades como asambleas departamentales o concejos municipales. Lo anterior halla sustento por cuanto a pesar de predicarse la autonomía administrativa de los entes territoriales, este concepto no se traduce en independencia sino que debe entenderse bajo la concepción de los pilares fundamentales del Estado, principalmente en lo referente a su naturaleza que no es otra que la señalada en el artículo 1.° constitucional, cuando se precisa que Colombia es una República unitaria y descentralizada, lo cual implica la sujeción de las autoridades locales al poder central en punto a la regulación general de aspectos esenciales como en efecto lo es el régimen laboral aplicable a los empleados públicos.  El análisis de la falta de competencia en el caso concreto Con base en la normativa trasuntada, se infiere que no resultaría admisible que una autoridad territorial como la Asamblea Departamental de Nariño, regule motu proprio aspectos relacionados con el régimen salarial de los empleados del propio departamento al margen de las directrices generales del Congreso de la República y del Ejecutivo Central, pues a pesar de que dicha entidad se escude en la interpretación constitucional del principio de igualdad y de favorabilidad o bien en que el Decreto 1919 de 2002 estipuló expresamente que el régimen prestacional de los empleados territoriales sería el mismo de los nacionales, tales supuestos en ningún momento previeron el cambio o atribución de competencias a favor de las

corporaciones de elección popular para crear, modificar o extinguir los derechos laborales que solo los otros entes públicos aludidos pueden hacer. Lo que se evidencia en este caso, es que la entidad demandada en ejercicio de una interpretación autónoma del Decreto 1919 de 2002, consideró que tenía la facultad para «establecer» (en sus propias palabras), la bonificación por servicios prestados a favor de sus empleados, pues se trataba de una prestación a la que tenían derecho los servidores públicos del orden nacional, lo cual en su sentir no implica la creación de dicho emolumento, sino solo la aplicación directa y estricta de la mentada norma con el fin de garantizar el derecho a la igualdad de estos últimos. Al respecto, se evidencia que la fundamentación del Departamento de Nariño resulta contradictoria a los presupuestos de competencia expuestos anteriormente, habida cuenta de que se advierte una situación puntual que no fue valorada al momento de expedir la Ordenanza 13 del 5 de mayo de 2003, a saber: En primer lugar, aducir que lo consagrado en el acto demandado fue el establecimiento y no la creación de la bonificación por servicios prestados, corresponde a una percepción retórica que no se ajusta a la realidad jurídica del asunto concreto, en la medida en que lo que realmente conlleva la eficacia o la producción de efectos de la ordenanza en comento, es que se reconoce un derecho económico a favor de los empleados del Departamento de Nariño, el cual éstos no percibían antes de aquella decisión administrativa, de suerte que tal circunstancia solo puede enmarcarse en el criterio de creación de una situación jurídica, no en la simple ejecución de normas superiores.

Ahora, tal como se avizoró previamente, la competencia para fijar este tipo de prerrogativas recae exclusivamente en el legislador y en el Gobierno Nacional para que las entidades territoriales sujeten sus acciones a dicho marco, lo cual implica que proferir una decisión como la reprochada, podría desconocer el contexto normativo superior, que en clave de competencia se entiende derivada de la propia Constitución Política. De manera que no podría aducirse la omisión para regular la materia por parte del Gobierno Nacional, en orden de justificar la diligencia de la entidad territorial al suplir esa función supuestamente pretermitida, puesto que tal hecho únicamente generaría una trasgresión a los principios de reserva legal, reglamentaria y ejecutiva que el constituyente estimó necesarios para el adecuado funcionamiento de la estructura funcional del Estado. Esto es más palmario aun si se tiene en cuenta que precisamente el Gobierno Nacional dentro del marco legal diseñado por el Congreso de la República en la Ley 4.ª de 1992, profirió con posterioridad al acto demandado, el Decreto 2418 de 2015 «por el cual se regula la bonificación por servicios prestados para los empleados públicos del nivel territorial», con el que zanjó la posibilidad de reconocer dicho factor salarial a los servidores de los distritos, departamentos y municipios, al punto de crear materialmente (bajo su competencia exclusiva), ese emolumento a partir del 1.° de enero de 2016, tal como se indicó en el artículo 1.° así: «ARTÍCULO 1°. Bonificación por servicios prestados para empleados del nivel territorial. A partir del 1° de enero del año 2016, los empleados públicos del nivel

territorial actualmente vinculados o que se vinculen a las entidades y organismos de la administración territorial, del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Territorial, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías Territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales y el personal administrativo del sector educación, tendrán derecho a percibir la bonificación por servicios prestados en los términos y condiciones señalados en el presente decreto.» Aunado a ello, se observa que en el canon 6.° ibídem se precisó lo siguiente: «ARTÍCULO 6°. Competencia en materia salarial. Ninguna autoridad territorial podrá modificar el presente Decreto. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no cre