CE-52001-23-33-000-2017-00320-01(AC)A-2018

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Incidente de desacato / INCUMPLIMIENTO AL FALLO DE TUTELA - Que ordenó a Fonvivienda incluir a la accionante en el programa de asignación de vivienda gratis / INCIDENTE DE DESACATO - Confirma la sanción y el monto de la multa impuesta [L]a entidad no demostró (i) el cumplimiento de la aludida orden judicial, (ii) diligencia en el cumplimiento de dicha orden, o (iii) alguna circunstancia que le permita a esta Sala advertir la imposibilidad de cumplir con el amparo decretado en primera instancia. Frente al particular, debe tenerse en cuenta que en el informe rendido por FONVIVIENDA en el trámite incidental, la entidad se limitó a discutir aspectos que ya habían sido estudiados de fondo en el fallo de tutela, y que en todo caso no resultaron suficientes para demostrar su incapacidad de cumplir con la orden judicial; hechos que además pudieron ser discutidos en la apelación de la sentencia de tutela si lo pretendido era cambiar la orden; sin embargo este recurso no se agotó. Conforme a estas evidencias, la Sala considera que la entidad ha sido negligente en cumplir con las cargas impuestas o al menos dar inicio a las actuaciones administrativas que permitan cumplir la orden del Tribunal Administrativo de Nariño, máxime cuando se trata de una persona en una manifiesta situación de vulnerabilidad como en el presente caso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00320-01(AC)A

Actor: MÓNICA PATRICIA MITIS ARÉVALO

Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA CIUDAD Y TERRITORIO – FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 18 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que dispuso:1 “PRIMERO: DECLARAR que el Dr. Alejandro Quintero Romero, en su calidad de Director del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA-, ha incumplido lo ordenado en el fallo de tutela proferido, el 17 de julio de 2017, por este Tribunal. 1 Folio 49 a 52 del cuaderno incidental.

SEGUNDO: IMPONER como sanción, un (1) día de arresto y multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, al señor Alejandro Quintero Romero, en su calidad de Director del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA-, pagadero a favor del Consejo Superior de la Judicatura, en la cuenta correspondiente que para el efecto posee en el Banco Agrario.

La sanción de arresto será cumplida en las instalaciones del Cuerpo Técnico

de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, con sede en la ciudad de domicilio del sancionado, en todo caso garantizando sus derechos fundamentales. […] CUARTO: REQUIÉRASE: al señor Dr. Alejandro Quintero Romero para que dé cumplimiento al fallo dictada por este Tribunal el 17 de julio de 2017, en la forma señalada en la parte motiva de este proveído y en el término de cinco (5) días siguientes a su notificación.”

ANTECEDENTES

1. Antecedentes 1.1. La señora Mónica Patricia Mitis Arévalo interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, con el fin de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad, petición, vivienda y debido proceso administrativo.

Lo anterior con el fin de obtener la entrega material de una vivienda gratis dentro de uno de los programas sociales adelantados por el Gobierno nacional, por ser beneficiaria y encontrarse de primera en la lista de espera de asignación. 1.2. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 17 de julio de 2017, decidió la acción de tutela, en los siguientes términos2: 2 Ver copia de la sentencia de tutela en el folio 4 a 22 del cuaderno incidental “PRIMERO: CONCEDER el amparo solicitado por la señora Mónica Patricia Mitis Arévalo, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Director del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, y/o a quien haga sus veces, que en el término máximo de un

(1) mes, contado a partir de la notificación del presente fallo, expida un acto administrativo en el cual incluya a la señora Mónica Patricia Mutis Arévalo, como beneficiaria del programa de asignación de vivienda gratis en el municipio de Cumbal, en el marco del proyecto denominado “Manzana 93”, con ocasión del trámite previsto en el artículo “Artículo 2.1.1.2.1.4.8 del Decreto 1077 de 2015, previa verificación del cumplimiento de los requisitos señalados para el efecto; y para que continúe con el trámite de asignación de la vivienda en caso de encontrarse mérito para ello.” 1.3. El 28 de septiembre de 2017, Mónica Patricia Mitis Arévalo promovió incidente de desacato. Sostuvo que FONVIVIENDA no había dado cumplimiento a la aludida orden de tutela, que era madre cabeza de familia en situación de vulnerabilidad, con difíciles condiciones económicas y sin posibilidad de asumir los costos de un arriendo de vivienda.3 1.4. Surtidos los requerimientos y traslados de rigor, mediante auto del 19 de octubre de 2017 el Tribunal Administrativo de Nariño dispuso la apertura del incidente de desacato y requirió al señor Alejandro Quintero Romero como Director del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, para que rindiera un informe acerca del cumplimiento del fallo de tutela del 17 de julio de 2017, a su vez para que instara al servidor público inferior, encargado de hacer cumplir el fallo, para que procediera con lo pertinente, so pena de disponer la apertura de proceso disciplinario.4 3 Ver folios 1 y 2 del cuaderno incidental.

4 4 En los folios 30 a 31 reposa copia del auto del 19 de octubre de 2017 que dispuso la apertura del incidente, y a folio 32 a 34 se observan las constancias de notificación a los sujetos procesales correspondientes. 1.5. El Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, en informe rendido dentro del trámite incidental manifestó una imposibilidad material y jurídica para dar cumplimiento a la orden dictada en el fallo de tutela. Sostuvo que los programas de vivienda gratis ofertados por el Ministerio de Vivienda eran adelantados de manera conjunta con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, las respectivas Administraciones Municipales y las Cajas de Compensación Familiar de cada municipio. Precisó que el hogar de la señora Mónica Patricia Mitis Arévalo no reportaba como potencial beneficiario para el proyecto de vivienda en Cumbal – Nariño; y adicionalmente dicho proyecto se encontraba cerrado porque las viviendas ya fueron asignadas en su totalidad. Sin embargo, y en aras de dar cumplimiento a la orden de tutela, la entidad manifestó que dispuso la búsqueda de viviendas disponibles a través del -Grupo de Revocatoria y Renuncias de Viviendasin encontrar disponibilidad alguna, como se observa en las constancias de solicitud dirigidas por correo electrónico al DPS visibles en los folios 40 y 41 del expediente. Conforme a esto, FONVIVIENDA solicitó la suspensión del presente trámite incidental.5 1.6. Por medio de auto del 8 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño negó la solicitud de suspensión del trámite incidental y decretó una serie

de pruebas con el fin de que FONVIVIENDA señalara el trámite de asignación de vivienda impartido en el caso de dos presuntas renuncias al subsidio dentro del “Proyecto Manzana 93” del Municipio de Cumbal, las cuales fueron mencionadas en el fallo de tutela del 17 de julio de 2017. De igual manera solicitó información sobre los hogares a los que le fueron sustituidos dichos subsidios, los motivos y criterios para la asignación, el puesto ocupado por la actora en el proceso de asignación de vivienda y el puesto en la lista de espera del proyecto de vivienda “Manzana 93” desarrollado en el Municipio de Cumbal.6 Pese a encontrarse debidamente notificado, el Fondo Nacional de Vivienda guardó silencio respecto del requerimiento de pruebas.

2. La decisión objeto de consulta 5 En los folios 36 a 39 se observa informe rendido por parte de Fonvivienda. 6 Ver folios 45 a 46. 2.1. El 18 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró en desacato al señor Alejandro Quintero Romero como Director del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA, y le impuso como sanción un (1) día de arresto, y una multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

De igual manera reiteró la orden de dar cumplimiento a lo dispuesto en el fallo de tutela del 17 de julio de 2017. 2.2. La decisión se basó en que el Director del Fondo Nacional de Vivienda no acreditó el cumplimiento del fallo de tutela que dio origen al presente trámite, en el sentido que no se profirió el acto administrativo que beneficiara a la actora del

programa de asignación de viviendas gratis, ni demostró haber iniciado algún tipo de gestión administrativa para ese efecto. Por otro lado, en el informe rendido por FONVIVIENDA dentro del trámite incidental, la entidad sólo se refirió a aspectos que ya habían sido analizados en la sentencia de tutela al momento de estudiar cada una de las competencias de la entidad, fallo que además no fue apelado (fls. 49 a 52).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 consagran las herramientas por medio de las cuales el juez de tutela puede obtener el cumplimiento del fallo.

Entre dichas medidas, están las de i) requerir al superior del funcionario al que le correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que haga cumplir la orden y abra el correspondiente proceso disciplinario, ii) abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y iii) sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia. La Corte Constitucional ha señalado que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, de tal manera que de verificarse el cumplimiento durante el trámite del incidente no habrá lugar a la imposición de la sanción. Esto se debe a que la finalidad de este trámite no es la sanción, sino el cumplimiento de la orden de tutela. Por consiguiente, el propósito fundamental del grado jurisdiccional de consulta en trámites incidentales es verificar si se cumplió o no con la orden proferida por el juez de tutela.

2. Análisis del caso concreto

2.1. Mediante sentencia del 17 de julio de dos mil 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño amparó los derechos fundamentales a una vida digna, igualdad, petición y debido proceso administrativo de Mónica Patricia Mitis Arévalo. En consecuencia, ordenó al Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA -, incluir a la actora como beneficiaria de un proyecto de asignación de vivienda gratuita en el Municipio de Cumbal – Nariño. 2.2. FONVIVIENDA por su parte, manifestó que no era posible dar cumplimiento al fallo de tutela de la referencia, pues los proyectos de vivienda gratuita ofertados por el Gobierno Nacional, se ejecutaban junto con el Departamento de la Prosperidad Social, las alcaldías y las Cajas de Compensación Familiar, y que por lo tanto, se requería la participación de otras entidades, especialmente del Fondo para la Prosperidad Social. Adicionalmente, precisó que el hogar de la señora Mónica Patricia Mitis, no registraba como beneficiario del proyecto de vivienda “Manzana 93” (al cual aspiraba); y aunque indagó sobre la disponibilidad de viviendas del proyecto, estas ya habían sido asignadas en su totalidad a otras personas. 2.3. La sanción por desacato fue impuesta, porque a la fecha la señora Mónica Patricia Mitis Arévalo, no ha sido incluida como beneficiaria en el marco del proyecto de vivienda “Manzana 93” en el Municipio de Cumbal – Nariño, y porque además, FONVIVIENDA no inició ninguna actuación administrativa para solucionar la situación de la actora, pese haber sido requerido en varias oportunidades.

2.4. De acuerdo a lo expuesto en el trámite incidental, la Sala encuentra que el Director del Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA – no aportó pruebas tendientes a determinar el cumplimiento de la orden de expedir “un acto administrativo en el que incluya a la señora Mónica Patricia Mitis Arévalo, como beneficiaria del programa de asignación de vivienda gratis en el municipio de Cumbal, en el marco del proyecto denominado “Manzana 93” (…). Es decir, la entidad no demostró (i) el cumplimiento de la aludida orden judicial, (ii) diligencia en el cumplimiento de dicha orden, o (iii) alguna circunstancia que le permita a esta Sala advertir la imposibilidad de cumplir con el amparo decretado en primera instancia. 2.5. Frente al particular, debe tenerse en cuenta que en el informe rendido por FONVIVIENDA en el trámite incidental, la entidad se limitó a discutir aspectos que ya habían sido estudiados de fondo en el fallo de tutela, y que en todo caso no resultaron suficientes para demostrar su incapacidad de cumplir con la orden judicial; hechos que además pudieron ser discutidos en la apelación de la sentencia de tutela si lo pretendido era cambiar la orden; sin embargo este recurso no se agotó. Conforme a estas evidencias, la Sala considera que la entidad ha sido negligente en cumplir con las cargas impuestas o al menos dar inicio a las actuaciones administrativas que permitan cumplir la orden del Tribunal Administrativo de Nariño, máxime cuando se trata de una persona en una manifiesta situación de vulnerabilidad como en el presente caso. 2.6. Así las cosas, esta Sección confirmará la providencia consultada, pero se

adicionará el numeral segundo de la parte resolutiva, para indicar el número de cuenta en la que deberá consignarse la multa impuesta. Adicionalmente, se instará a la entidad para que de manera inmediata proceda a revisar el cumplimiento de los requisitos exigidos para dar inicio al trámite de asignación de vivienda a hogares sustitutos de acuerdo al artículo 2.1.1.2.1.4.8 del Decreto 1077 de 2015.7 De ser el caso, deberá la entidad incluir a Mónica Patricia Mitis Arévalo en otro proyecto de vivienda que cuente con disponibilidad de inmuebles y cercano a su domicilio actual. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. ADICIONAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la decisión consultada, proferida el 18 de diciembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Nariño, en los siguientes términos: “La multa deberá consignarla, de su propio peculio, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de ejecutoria de la presente providencia en el Banco Agrario de Colombia, cuenta CSJ multas y sus rendimientos – CUN 3-0820-000-640-8 convenio 13474. De no pagarse oportunamente se procederá en los términos de los artículos 10 y 11 de la Ley 1743 de 26 de diciembre de 2014”. 7 ARTÍCULO 2.1.1.2.1.4.8. Sustitución de hogares de subsidio familiar de vivienda. En aquellos casos en que el beneficiario no cumpla, dentro de los términos o en las fechas

establecidas, las condiciones que se definan en el marco del programa de vivienda gratuita para hacer efectivo el subsidio, o cuando mediante cualquier acto manifieste no tener interés en convertirse en propietario de la vivienda que le ha sido asignada, FONVIVIENDA podrá sustituir al hogar beneficiario por un hogar postulante que haya cumplido con los criterios establecidos en la presente sección y no haya sido beneficiario del subsidio familiar de vivienda en especie. Para definir los hogares sustitutos, se recurrirá a los hogares que se encuentran incluidos en los listados de espera, (…)”

2. CONFIRMAR en todo lo demás la providencia consultada.

3. INSTAR al Director del Fondo Nacional de Vivienda, Alejandro Quintero Romero, para que dé cumplimiento al fallo de tutela proferido el 17 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño.

4. De no ser posible la inclusión de la interesada en el proyecto de vivienda “Manzana 93” en el Municipio de Cumbal – Nariño, SE INSTA al Director del Fondo Nacional de Vivienda para que de manera inmediata proceda a revisar el cumplimiento de los requisitos exigidos para dar inicio al trámite de asignación de vivienda a hogares sustitutos, de acuerdo al artículo 2.1.1.2.1.4.8 del Decreto 1077 de 2015, y de ser el caso, para que incluya a Mónica Patricia Mitis Arévalo en otro proyecto de vivienda que cuente con disponibilidad de inmuebles, cercano a su domicilio actual.

5. REMITIR el expediente al Tribunal de origen con el fin de que este notifique la presente decisión por telegrama o por el medio más expedito

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero