CE-52001-23-33-000-2018-00188-01(AC)-2019

TUTELA CONTRA ACTUACIONES POSTERIORES AL FALLO DE TUTELA /

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA DECISIÓN PROFERIDA EN EL TRÁMITE DE UN INCIDENTE DE DESACATO En el presente caso, la parte actora pretende dejar sin efectos los autos del 2 y 20 de marzo de 2018, proferido por el Juzgado 1° Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, respectivamente, que le impuso sanción por incumplimiento a la orden proferida en sentencia de tutela del 4 de mayo de 2017. No obstante, no argumentó ni demostró que se encontrara en alguna de las causales señaladas por la Corte Constitucional, para que proceda la acción de tutela contra providencias proferidas dentro de un trámite de tutela. Lo que se advierte, es la inconformidad del actor frente al análisis efectuado por las autoridades judiciales demandadas al momento de resolver el incidente de desacato.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 52001-23-33-000-2018-00188-01(AC)

Actor: JOSÉ JAVIER VILLARREAL DELGADO Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE PASTO Y OTRO Decide la Sala impugnación interpuesta por el señor José Javier Villarreal Delgado contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 22 de

mayo de 2018, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones José Javier Villarreal Delgado, quien dice obrar en nombre propio y en representación de la empresa La Cigarra S.A.S., solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, solicitó: “REVOCAR las Sentencias proferida (sic) por JUZGADO PRIMERO PENAL MUNICIPAL CON FUNCIÓN DE CONTROL DE GARANTÍAS del 02 de marzo del año 2018 y a su vez la librada por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO, emitida el día 20 de marzo de 2018, que confirmó y adiciono (sic) la decisión (…).”

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: El Juzgado 1° Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto, mediante sentencia del 4 de mayo de 2017, protegió, de manera transitoria, los derechos invocados por el señor Luis Carlos Andrade Argoty y, en consecuencia, le ordenó a la empresa La Cigarra S.A.S. que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esa providencia, lo reintegrara al cargo que ocupaba o a otro de igual o superior jerarquía y que efectuara el pago de salarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social desde la desvinculación hasta que fuera reincorporado.

El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, mediante fallo del 15 de

junio de 2017, confirmó y modificó parcialmente la sentencia de tutela. Ejecutoriada la anterior sentencia, la empresa La Cigarra S.A.S. dio cumplimiento a la orden de tutela, esto es, reintegró al señor Andrade Argoty al empleo que ejercía, respondió la petición elevada por el mismo y adelantó el trámite para que la ARL evaluara el origen de la enfermedad que padecía y la pérdida de la capacidad laboral. Advirtió que, una vez el señor Andrade Argoty reportó la última incapacidad (11 de diciembre de 2017) se dio por terminado el contrato de trabajo y añadió que el amparó se otorgó como mecanismo transitorio, sin que, a la fecha, la empresa haya sido notificada de demanda en su contra por dicha controversia. El 22 de diciembre de 2017, el apoderado del señor Andrade Argoty presentó incidente de desacato al estimar que no se había dado cumplimiento a la sentencia de tutela, trámite en el que rindió el respectivo informe de cumplimiento y al que allegó las pruebas pertinentes. A pesar de lo anterior, el Juzgado 1° Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto, mediante providencia del 2 de marzo de 2018, declaró que el señor Villarreal Delgado, representante legal de la empresa La Cigarra S.A.S., incumplió el fallo de tutela y, en consecuencia, le impuso sanción consistente en multa de 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, modificó la decisión en el sentido de imponer sanción

consistente en arresto de tres días y multa de 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

3. Fundamentos de la acción de tutela En criterio del actor, las autoridades judiciales demandadas “(…) desarrollan de manera arbitraria el poder disciplinario que les otorga la ley, pues en ninguna de las dos providencias se evidencia el análisis que se debió realizar sobre el incumplimiento total o parcial de la providencia incidentada, así mismo en ninguna de las dos providencias se evidencia una valoración juiciosa de los hechos y las pruebas allegadas, para determinar no solo el cumplimiento sino también la responsabilidad de tipo subjetiva junto con el actuar de mala fe del incidentado, señoría llama la atención como en ninguna de las providencias se determina o se prueba de manera congrua y efectiva mi presunta negligencia sino que a mansalva los referidos jueces deciden presumir mi responsabilidad subjetiva, mi mala fe y de contera mi incumplimiento.”

4. Oposiciones La Juez 1° Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto manifestó que la decisión de imponer sanción al actor obedeció a que el reintegro del señor Villarreal Delgado se dio luego de 3 requerimientos efectuados por esa autoridad judicial y que se dictara la providencia de sanción.

Afirmó que no se configuró un hecho superado por carencia actual de objeto porque el cumplimiento de la orden de tutela no se dio en el término concedido sino como consecuencia de la interposición del incidente de desacato. Dijo que las pruebas aportadas por el actor para acreditar el cumplimiento de la orden de tutela resultaron insuficientes.

5. Terceros con interés

El señor Villarreal Delgado, por intermedio de apoderado, manifestó que la parte actora malinterpretó la orden de tutela porque lo reintegró por el término de 4 meses sin tener en cuenta que ese lapso fue el concedido para que iniciara las acciones judiciales respectivas contra la decisión de terminación del contrato de trabajo. Dijo que ya interpuso la demanda y que la actora ya tiene conocimiento pero no se ha querido notificar, lo que ha obligado al juzgado de conocimiento a designarle un curador ad-litem. Dijo que el amparo de tutela se dio porque se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados y porque el señor Luis Carlos Andrade Argoty sufrió de una enfermedad en la prestación del servicio (hernia discal). Lo anterior motivó la interposición del incidente de desacato, trámite en el que la actora tuvo la oportunidad de acreditar el cumplimento pero fue renuente a los requerimientos efectuados.

6. Providencia impugnada El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 22 de mayo de 2018, declaró improcedente la acción de tutela.

Advirtió que no se acreditaron los requisitos fijados por la Corte Constitucional para que la acción de tutela proceda contra decisiones proferidas en el trámite de incidentes de desacato. Lo pretendido por el actor, es cuestionar las decisiones judiciales del incidente de desacato.

7. Impugnación El actor impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos del escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Acción de tutela contra providencias judiciales

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional2. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe

acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) La Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: 1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009,

Exp. AC 2008-01063-01. 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii)Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v)Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental

absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Problema jurídico ¿Procede la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas dentro de otro trámite de tutela? Caso concreto El actor solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados Juzgado 1° Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Pasto y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, al proferir los autos del 2 de marzo y 20 de marzo de 2018, respectivamente que resolvió el incidente de desacato que promovió el señor Luis Carlos Andrade Argoty. Previo a hacer el estudio de la presunta vulneración del derecho invocado, la Sala se referirá a la procedencia de la presente acción de tutela. Al respecto, se advierte que, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional4, es improcedente estudiar providencias que se profieran dentro de trámites de tutela. 4 La no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela se fijó en la Sentencia SU1219 de 2001 y se reiteró, entre otras, en las Sentencias T021, T-174, T-192, T-217, T-354, T444, T-623 y T-625 de 2002; T-200, T-502 y T-1028 de 2003; T-528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T2005; T-059 y T237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T-208 de 2013. No obstante, mediante sentencia SU – 627 de 2015, la Corte Constitucional definió los casos en los que resultaría procedente la acción de tutela para amparar la presunta vulneración de derechos fundamentales en el marco de otra acción de tutela, de la siguiente manera: “4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional,

cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente

de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” La anterior regla, fue reiterada por la Corte Constitucional en sentencia SU-39418, en la que insistió en que la acción de tutela contra una decisión proferida en incidente de desacato resulta procedente cuando se advierte la vulneración del derecho al debido proceso. Veamos: “Bajo este entendimiento, como presupuesto formal de procedencia – tratándose del requisito de subsidiariedad–, la Corte ha establecido que para censurar por vía de tutela una providencia dictada al interior de un incidente de desacato, es necesario que el respectivo trámite haya culminado, teniendo en cuenta que, como se viene de decir, el grado jurisdiccional de consulta es la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza. Aunado a lo anterior, en la jurisprudencia se ha consignado, como presupuesto material, que la acción de tutela sólo procede de forma excepcional cuando se materializa una vulneración del debido proceso de las partes [25 ]. Ello tiene lugar, por ejemplo, cuando “el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria”[26], incursionando el funcionario judicial, por esa vía, en alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En tal sentido, el juez constitucional que asuma el conocimiento de una acción de tutela enfilada contra providencia dictada en el curso de un

incidente de desacato sólo está autorizado para examinar la observancia del debido proceso al interior del trámite y la adecuación de la decisión adoptada en virtud del mismo, mas no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia –salvo que aquella sea de imposible cumplimiento o ineficaz para garantizar la efectividad del derecho fundamental amparado[27]–, pues se trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio. En otras palabras, este Tribunal ha puesto de relieve que las acciones de tutela que se presentan en estos eventos no pueden cuestionar los juicios y valoraciones en los que se basó la sentencia de tutela que sirvió como parámetro para decidir el incidente de desacato o la solicitud de cumplimiento, en la medida en que ello ha hecho tránsito a cosa juzgada[28]. Por ello, al momento de evaluar si se estructuró una violación iusfundamental con ocasión de un incidente de desacato, el juez debe proceder a verificar si la decisión que puso fin al trámite incidental estuvo precedida de todas las garantías procesales y si su contenido se ajustó, o no, a lo ordenado en la sentencia de tutela inicial, para pasar a determinar si se configuran los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.” En el presente caso, la parte actora pretende dejar sin efectos los autos del 2 y 20 de marzo de 2018, proferido por el Juzgado 1° Penal Municipal con Función de

Control de Garantías de Pasto y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, respectivamente, que le impuso sanción por incumplimiento a la orden proferida en sentencia de tutela del 4 de mayo de 2017. No obstante, no argumentó ni demostró que se encontrara en alguna de las causales señaladas por la Corte Constitucional, para que proceda la acción de tutela contra providencias proferidas dentro de un trámite de tutela. Lo que se advierte, es la inconformidad del actor frente al análisis efectuado por las autoridades judiciales demandadas al momento de resolver el incidente de desacato. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ