CE-52001-23-33-000-2018-00481-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el caso bajo estudio, el [actor] controvierte la sentencia del 5 de mayo de 2016, que fue notificada por edicto el 6 del mismo mes y año. No obstante, el actor presentó la acción de tutela el 19 de octubre de 2018, esto es, dos años y cinco meses después de haberse notificado la providencia acusada, por lo que la solicitud de amparo no cumple con el presupuesto de la inmediatez. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 52001-23-33-000-2018-00481-01(AC)

Actor: PEDRO GARCÍA LÓPEZ Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE PASTO La Sala decide la impugnación formulada por el señor Pedro García López contra la sentencia del 2 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, el señor Pedro García López, por intermedio de apoderada, solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto,

con ocasión de la sentencia del 5 de mayo de 2016, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada contra la IPS Indígena Resguardo de Carlosama. En concreto, formuló la siguiente pretensión1: PRIMERA: Tutelar los derechos fundamentales de mi poderdante, Señor PEDRO GARCÍA LÓPEZ mencionados al inicio de esta solicitud de amparo constitucional y vulnerados por el JUZGADO ACCIONADO con el trámite impartido en el proceso y con la sentencia proferida dentro del mismo.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Pedro García López instauró demanda de reparación directa contra la IPS Indígena Resguardo de Carlosama, para reclamar la declaratoria del enriquecimiento sin causa que tuvo lugar por la falta de pago de insumos médicos suministrados en el mes de enero de 2011. 2.2. El Juzgado Primero Administrativo de Pasto, mediante sentencia del 5 de mayo de 20162, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que no se 1 Folio 8 del expediente. 2 Radicación: 52001-33-33-001-2013-00076-00. habían acreditado los requisitos para la configuración de un enriquecimiento sin causa, establecidos en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado3. 2.3. Inconforme con la decisión, el demandante apeló, pero fue rechazado por el juzgado, mediante providencia del 26 de octubre de 2016, porque no fue

sustentado en debida forma.

3. Argumentos de la tutela 3.1. El señor Pedro García López alegó que la acción de tutela es el único mecanismo de defensa que tiene a su alcance, porque el recurso de apelación contra la sentencia del 5 de mayo de 2016 no fue concedido por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, al estimar que no había sido presentado en legal forma. Que, además, la decisión no podía ser controvertida a través el recurso extraordinario de revisión, porque éste no procede cuando no se ha agotado la alzada. 3.2. Por otra parte, sostuvo que la sentencia del 5 de mayo de 2016 incurrió en defecto fáctico, porque si bien señaló que sí se configuró el empobrecimiento en cabeza del demandante, en virtud del suministro de medicamentos a la IPS Indígena Resguardo de Carlosama, sin que existiera justificación razonable para el traslado patrimonial, concluyó que el actor no logró demostrar ninguna de las hipótesis establecidas en la jurisprudencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.2.1. Que el juzgado no tuvo en cuenta que el demandante suministró medicamentos a la entidad demandada, que sumaban un total de $18.218.201, sustentados en varias facturas aceptadas por la jefe de almacén de la IPS, y que estaban destinados a la prestación del servicio de salud a sus afiliados. 3 Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, radicación número: 73001-23-31-0002000-03075-01(24897). 3.2.2. Que el suministro de los medicamentos se efectuó en el mes de enero de 2011, en virtud de la urgencia que generan las fiestas navideñas y los carnavales de inicio de año, eventos de celebración masiva, que obligan a las entidades de salud aprovisionarse de lo necesario para prestar el servicio a los usuarios. 3.3. Señaló que la providencia cuestionada incurrió en «defecto sustantivo», por errónea interpretación de la jurisprudencia de unificación aplicable al caso, pues no tuvo en cuenta que el demandante suministró los medicamentos a la IPS, bajo la convicción de que realizar negocios jurídicos con el Estado constituye una garantía para el contratista.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada 4.1. El Juzgado Primero Administrativo de Pasto alegó que la providencia cuestionada no vulneró los derechos fundamentales del actor ni incurrió en ninguna de las causales de procedibilidad específicas de la tutela contra providencias judiciales, sino que, por el contrario, se fundamentó en la sentencia del 19 de noviembre de 2012, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación. 4.1.1. Que, en tal sentido, si bien reconoció la entrega de los suministros médicos por parte del demandante a la IPS demandada, con fundamento en las facturas y en las declaraciones recaudadas, denegó las pretensiones de la demanda, porque el actor no acreditó la configuración de ninguno de los requisitos establecidos en dicha providencia de unificación. 4.1.2. Que el despacho valoró adecuadamente las pruebas allegadas al

expediente, y concluyó que la entidad demandada no había constreñido al actor para que suministrara los insumos médicos, sino que esa prestación fue concertada. Que el demandante, como comerciante inscrito en el registro mercantil, debía conocer las normas que rigen los procesos contractuales administrativos, que exigen que, para que se puedan suministrar bienes a una entidad, debe mediar un contrato escrito. 4.1.3. Que no se allegó ninguna prueba que acreditara que el suministro de los insumos médicos fuera urgente, para evitar una amenaza inminente del derecho a la salud de los usuarios de la entidad demandada, que le imposibilitara adelantar un proceso de contratación. Que, en tal sentido, no se configuraron los elementos de la urgencia manifiesta. 4.2. Por otro lado, sostuvo que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, porque el demandante no ejerció debidamente el recurso de apelación contra la sentencia del 5 de mayo de 2016. Que, además, la solicitud de amparo no cumple con el presupuesto de inmediatez, porque se interpuso dos años después de la expedición de la providencia que controvierte. 4.2.1. Finalmente, sostuvo que el actor no demostró encontrarse frente a la amenaza de un perjuicio irremediable, que haga procedente la tutela de manera excepcional.

5. Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia del 2 de noviembre de 2018, declaró improcedente la tutela, por falta del presupuesto de inmediatez, teniendo en cuenta que se interpuso dos años después de la expedición de la

providencia del 5 de mayo de 2016. Además, señaló que el demandante no instauró en debida forma el recurso de apelación contra la decisión que cuestiona, y que los cuestionamientos de tipo probatorio que ahora expone, debió proponerlos en la alzada. 5.1.1. No obstante, precisó que la sentencia objeto de tutela no incurrió en el defecto fáctico alegado ni en el error en la interpretación de la sentencia de unificación, sino que se ajustó a los fundamentos legales, probatorios y jurisprudenciales que regían el asunto. 5.2. Los magistrados Sandra Lucía Ojeda Insuasty y Paulo León España Pantoja aclararon el voto, en el sentido de señalar que la sentencia no debió analizar las causales de procedibilidad específicas de la tutela contra providencias judiciales, porque el demandante no ejerció debidamente los recursos ordinarios contra la providencia que controvierte.

6. Impugnación 6.1. El señor Pedro García López impugnó la sentencia del 2 de noviembre de 2018, con base en los mismos argumentos de la demanda.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20124, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 4 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se

convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»6.

2. Caso concreto 2.1. Antes de efectuar cualquier análisis respecto del fondo del asunto, la Sala estima pertinente analizar si la presente acción de tutela cumple con los presupuestos de la subsidiariedad e inmediatez. 2.2. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.2.1. No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de 6 SU-573 de 2017. tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto

para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó7: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.2.2. Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se

atacan en la acción de tutela. 7 Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. 2.3. En este caso, el señor Pedro García López controvierte la sentencia del 5 de mayo de 2016, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, que denegó en primera instancia las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada contra la IPS Indígena Resguardo de Carlosama. 2.3.1. Al respecto, la Sala advierte que, al encontrarse inconforme con la decisión, el señor García López debió interponer en legal forma el recurso de apelación, para que el Tribunal Administrativo de Nariño definiera si esa providencia se había ajustado o no a derecho, al denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa. Empero, el actor no ejerció el recurso de alzada de acuerdo con los requisitos de ley, por lo que no fue concedido por el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, mediante providencia del 26 de octubre de 2016. 2.3.2. Es claro, entonces, que el demandante no ejerció el recurso procedente para controvertir la decisión que ahora discute. Por tanto, la presente acción de tutela es improcedente, por falta del requisito de subsidiariedad. El actor no puede valerse de este medio excepcional de protección de los derechos fundamentales para reemplazar los mecanismos establecidos en la ley para la defensa de los derechos. La tutela, se repite, no procede cuando el interesado cuenta con otros mecanismos que el ordenamiento jurídico ha previsto para proteger eficazmente sus derechos. 2.3.3. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia T-520 de 1992,

explicó que la persona que «no ha hecho uso oportuno y adecuado de los medios procesales que la ley le ofrece para obtener el reconocimiento de sus derechos o prerrogativas se abandona voluntariamente a las consecuencias de los fallos que le son adversos. De su conducta omisiva no es responsable el Estado ni puede admitirse que la firmeza de los proveídos sobre los cuales el interesado no ejerció recurso constituya transgresión u ofensa a unos derechos que, pudiendo, no hizo valer en ocasión propicia. Es inútil, por tanto, apelar a la tutela, cual si se tratara de una instancia nueva y extraordinaria, con el propósito de resarcir los daños causados por el propio descuido procesal». 2.4. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 2.4.1. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela. Es más bien, un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora.

2.4.2. Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda8, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 2.4.3. Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»9. 2.5. En el caso bajo estudio, el señor Pedro García López controvierte la sentencia del 5 de mayo de 2016, que fue notificada por edicto el 6 del mismo mes y año10. No obstante, el actor presentó la acción de tutela el 19 de octubre de 201811, esto es, dos años y cinco meses después de haberse notificado la providencia acusada, por lo que la solicitud de amparo no cumple con el presupuesto de la inmediatez. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada, por las razones expuestas Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y 8 Sentencia T123 de 2007. 9 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. 10 De acuerdo con la revisión efectuada por la Sala en el sistema de consulta de la Rama Judicial: http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx? EntryId=ca0f2OsWDGxnFAFp9KNePlmEEmY%3d 11 Folio 10. por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado