CE-52001-33-31-002-2010-00111-01(AP)REV-2013

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona / REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No procede la solicitud revisión por no ser puntos o temas que ameriten unificación Observa la Sala que el municipio de Tumaco solicitó la unificación de jurisprudencia frente a tres puntos a saber: i principio de la no reformatio in pejus porque considera que el juez de segunda instancia desbordó su competencia e hizo más gravosa la situación del ente territorial, puesto que la acción popular no estaba dirigida al reasentamiento de los habitantes del barrio Humberto Manzi, ii aplicación del principio de irretroactividad de la ley. El ad quem dio aplicación a la Ley 1537 de 2012, a pesar de que no estaba vigente para la época de los hechos que dieron origen a la acción y iii Falta de integración del litis consorcio necesario por pasiva, toda vez que la decisión se adoptó sin la intervención del Ministerio de Vivienda, Habitad y Territorio… Se concluye que no existen puntos o temas que ameriten unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta

Corporación FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 52001-33-31-002-2010-00111-01(AP)REV

Actor: MILTON MATIAS QUIÑONES CHILLAMBO

Demandado: MUNICIPIO DE TUMACO

Corresponde a la Sala resolver sobre la procedencia de la revisión eventual del fallo de 22 de junio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por el cual se modificó la decisión de primera instancia, que accedió al amparo de los derechos colectivos invocados. ANTECEDENTES La demanda. Los señores Milton Matías Quiñónes Chillambo, Miller Angulo Rivera y Edwin Angulo Rivera, en nombre propio, promovieron acción popular para la protección de los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales consideran vulnerados por el Municipio de Tumaco (Nariño), ya que los puentes palafíticos que intercomunican al puente principal con el barrio Humberto Manzi presentan un grave deterioro estructural. Por lo anterior, los actores solicitaron que se declarara a la entidad demandada responsable de la violación de los derechos invocados y, en consecuencia, se ordenara la reconstrucción total del ramal 4 y el tramo que une a este con el ramal 5 que intercomunican al puente principal con el barrio Humberto Manzi. Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento. El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto avocó conocimiento y, en auto de 7 de mayo de 2010, admitió la demanda y ordenó realizar las notificaciones respectivas. El 8 de junio de 2010 por petición del Municipio de Tumaco se vinculó al proceso en calidad de demandados al Ministerio de Transporte, al Instituto Nacional de Vías y a la Dirección MarítimaDIMAR.

Recibidas en su oportunidad las respuestas del Municipio de Tumaco, del Ministerio de Transporte, del Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima y del Instituto Nacional de Vías – INVIAS, el Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento para celebrarse el 11 de abril de 2011, la cual se declaró fallida por la no comparecencia de las partes. Decretadas las pruebas y una vez vencido el término probatorio, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Fallo de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, en providencia de 12 de marzo de 2012, amparó los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de los habitantes del barrio Humberto Manzi y, en consecuencia, ordenó al Municipio de Tumaco que, en un término de 4 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, realizara el estudio previo e iniciara y culminara las gestiones tendientes a la consecución de los recursos necesarios para el mantenimiento o construcción de los puentes palafíticos número 4 y la sección que se une con el 5. Por consiguiente, ordenó que en un término no superior a los 6 meses subsiguientes se ejecutaran las mencionadas obras garantizando la movilidad de los habitantes y una ruta de evacuación en caso de emergencia. Por último, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las demás entidades públicas vinculadas al proceso. La anterior decisión la adoptó por las siguientes razones:

De los 58.905 metros cuadrados que componen el área del barrio Humberto Manzi solo 1.700 se encuentran fuera de la jurisdicción de la DIMAR y, según informe rendido, entre el año 2008 y 2011 se reconstruyeron cinco puentes palafíticos por el INVIAS. El asentamiento, refiriéndose al barrio Humberto Manzi, tenía una antigüedad superior a veinte años y contaba con servicio de energía eléctrica en regular estado, ya que los habitantes fueron los que realizaron las conexiones eléctricas sin las condiciones mínimas de seguridad. A pesar de llevar más de dos décadas de asentamiento, ninguna de las entidades responsables de salvaguardar los bienes de uso público emprendió acciones encaminadas a recuperar el terreno, por lo tanto las autoridades municipales consintieron este hecho. En consecuencia, determinó que el municipio de Tumaco era el responsable de la grave problemática social y económica que aquejaba a los pobladores del barrio Humberto Manzi por permitir esa situación desde sus inicios. Y en cumplimiento de la Ley 715 de 2001 y el Decreto-Ley 919 de 1989 complementado con la Ley 388 de 1977 era competencia del municipio establecer mecanismos que permitieran la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo. Por lo anterior, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Defensa Nacional y al Instituto Nacional de Vías no les asistía la obligación legal de intervenir en la reconstrucción de los puentes palafíticos del barrio Humberto Manzi, pues era el Municipio de Tumaco el que debía rehabilitar las estructuras averiadas. Recurso de apelación.

El apoderado del Municipio de Tumaco interpuso recurso de apelación en el que aseguró que el INVIAS era el responsable de la reconstrucción de los puentes palafíticos, de acuerdo con el documento Conpes 3660 de 2010, en el que estaba registrada esa necesidad. Fallo de segunda instancia. El Tribunal Administrativo de Nariño, en fallo de 22 de junio de 2012, modificó la decisión de primera instancia para amparar todos los derechos colectivos invocados, y adicionar un numeral en el sentido de que el Municipio de Tumaco debía: (i) realizar un estudio técnico interdisciplinario en el barrio Humberto Manzi en el cual determinara el censo poblacional, nivel de amenaza de los inmuebles, zonas de atención prioritaria y los terrenos que sirvan para el reasentamiento de los habitantes, en un término de 4 meses, (ii) disponer y ejecutar las apropiaciones presupuestales y la inclusión en el POT necesarias para llevar a cabo en un tiempo razonable las obras y acciones tendientes al reasentamiento de la población, en un término no superior a 2 años, (iii) gestionar y presentar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio los planes de vivienda requeridos para ser beneficiarios de viviendas de interés prioritario, de interés social y de los subsidios que se otorgan y (iv) coordinar con la Dirección para la prevención y atención de emergencias y desastres DPAED el reasentamiento prioritario a aquellas personas que ocupan un inmueble cuya amenaza a sus vidas sea inminente en un plazo de 1 año. La anterior decisión la adoptó por las siguientes razones:

Del área de 58.905 metros cuadrados que conforma el barrio Humberto Manzi, solo 1.700 se podría considerar como propiedad privada ya que el resto del terreno es integrado por bienes de uso público. En este sentido el a quo no podía impartir órdenes sobre estos bienes por expresa prohibición legal y constitucional. En el concepto técnico presentado por CORPONARIÑO se señaló que el barrio está ubicado en una zona de alto riesgo de tsunami y que en ese sentido la reconstrucción de los puentes palafíticos no mitiga el riesgo de esa amenaza. Explicó que la vía para mejorar la calidad de vida de los habitantes es el reasentamiento, tal cual lo establece el documento CONPES 3491. Al respecto citó jurisprudencia de la Corte Cosntitucional en casos análogos1. Explicó además que de acuerdo con el informe técnico rendido por CORPONARIÑO la población del barrio no cuenta con las condiciones óptimas de salubridad, por lo tanto, presentan riesgos de contraer enfermedades endémicas. Para este efecto, el Decreto 1713 de 2002 modificado por el Decreto 605 de 1996 establece la obligación municipal de realizar un Plan Municipal o Distrital para la Gestión Integral de los Residuos Sólidos. Concluyó que la reparación de los puentes palafíticos mejoraría transitoriamente la movilidad pero que esta no es una solución definitiva a la grave problemática que acaece esta comunidad. Por último, consideró que en aras de cesar la vulneración de los derechos colectivos invocados era una obligación del municipio de Tumaco vincularse al Proyecto de Vivienda de Interés Prioritario a fin de obtener los beneficios que este

otorga. SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL El apoderado del Municipio de Tumaco, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia, con el fin de unificar la jurisprudencia, primero respecto al principio de la no reformatio in pejus, en este sentido adujo que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño hizo más gravosa la situación de su representado, a pesar de que la acción popular no estaba dirigida al reasentamiento de los habitantes del barrio Humberto con lo cual el ad quem desbordó su competencia. Al respecto citó jurisprudencia del Consejo de Estado2. Segundo, respecto a la aplicación del principio de irretroactividad de la ley, ya que el demandado consideró que el ad quem dio aplicación a la Ley 1537 de 2012 que no estaba vigente al momento de la ocurrencia de los hechos. Al respecto, citó 1 C.C. Sentencia T-585 de 2008. M.P. Humberto Sierra Porto. 2 Sentencia Sección Tercera de 11 de agosto de 2010. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. No. 2500023-26-000-1996-125333-01 jurisprudencia de la Corte Constitucional3. Además, advirtió que la decisión se adoptó sin la intervención del Ministerio de Vivienda, Habitat y Territorio, lo que significa que no se integró en debida forma el litis consorcio necesario por pasiva.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de

revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/03) en el sentido de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual4.

2. Marco legal del mecanismo de revisión eventual.

La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone: “ARTÍCULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE>

3 Sentencia C-402 de 1999 4 Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3]. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subraya fuera del texto) El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo5. De tal manera que

pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean los mismos. En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas. Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado 5 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-200700244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. por la jurisprudencia. Además deben examinarse la importancia y trascendencia de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada6. Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que

deben verificarse, así: (1) La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende. (2) Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público. (3) La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular7. (4) Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia8. En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.

3. Caso concreto. 6 Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual. 7 De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales. 8 En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib.

El apoderado del Municipio de Tumaco solicita la revisión de la sentencia de 22 de junio de 2012, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño. Al respecto, advierte la Sala que la parte demandada es quien formula la solicitud de revisión eventual, y, por tanto, se cumple el requisito de legitimación. Además, la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño en segunda instancia, es decir que puso fin al proceso. En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia cuya revisión se pide se notificó por edicto fijado el 6 de julio de 2012 y desfijado el 10 siguiente. Así, el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 119 de julio de 2012 y venció el 23 del mismo mes. El Municipio demandado radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo de Nariño el 19 de julio de 2012, es decir, que lo hizo en tiempo. En relación con el requisito de sustentación, observa la Sala que el municipio de Tumaco solicitó la unificación de jurisprudencia frente a tres puntos a saber: (i) principio de la no reformatio in pejus porque considera que el juez de segunda instancia desbordó su competencia e hizo más gravosa la situación del ente territorial, puesto que la acción popular no estaba dirigida al reasentamiento de los habitantes del barrio Humberto Manzi, ii) aplicación del principio de irretroactividad de la ley. El ad quem dio aplicación a la Ley 1537 de 2012, a pesar de que no estaba vigente para la época de los hechos que dieron origen a la acción y iii)

Falta de integración del litis consorcio necesario por pasiva, toda vez que la decisión se adoptó sin la intervención del Ministerio de Vivienda, Habitad y Territorio. En lo concerniente al principio de la no refomatio in pejus, el municipio demandado considera que se desconoció porque el Tribunal Administrativo de Nariño modificó la orden emitida en primera instancia con lo cual, a su juicio, hizo más gravosa su situación, a pesar de que en la acción popular no se pidió el reasentamiento de los habitantes del barrio Humberto Manzi. Sin embargo, en realidad lo que se observa es que el ad quem dictó un fallo extra petita, lo que en principio, implica un desborde de las competencias del Tribunal. 9 Los días 14, 15 y 20 fueron días no hábiles (sábado, domingo y festivo) Al respecto se precisa que, dado el carácter especial y preferente de las acciones populares y de grupo, el juzgador debe procurar la protección efectiva de los derechos colectivos que advierta vulnerados. En este caso en particular, el ad quem, al valorar las pruebas obrantes en el expediente, encontró que la reparación de los puentes palafíticos, como lo solicitó el actor popular, no era la solución efectiva y definitiva para enfrentar las graves condiciones en las que viven los habitantes del barrio Humberto Manzi, aunado a que esa zona está en alto riesgo de tsunami, por esa razón consideró que debían adoptarse otras medidas para que cesara la vulneración de los derechos colectivos invocados. Se estimó en la providencia, que puso fin al proceso de acción popular, que lo procedente para garantizar los derechos colectivos de los habitantes del sector es

la construcción de viviendas para los sectores que representen mayor peligro. Reconoce que si bien el reasentamiento es un proceso de mayor envergadura, pues exige más estudios técnicos, mayor inversión, más tiempo de ejecución y causará un alto impacto social, esa es la solución definitiva. En ese punto, la Sala advierte que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que es suficiente que en la demanda se invoque un derecho o interés colectivo determinado y que la vulneración del mismo se demuestre en el proceso, para que el juez esté obligado a protegerlo, independientemente de que el medio o instrumento que emplee para tal fin sea diferente al solicitado por el actor popular. Así que el juez de la acción popular no está limitado por las pretensiones de la demanda10. Asimismo, se ha aceptado que si del análisis de los hechos de la demanda y de las pruebas obrantes en el expediente se comprueba la violación de un derecho colectivo que no se invocó expresamente por el demandante, el juez está en la obligación de protegerlo. Significa que las órdenes que deba impartir el juez para restablecer el derecho colectivo no deben ser estrictamente las pedidas en la demanda sino las que considere más adecuadas para ese fin. Se concluye de lo anterior que la jurisprudencia de esta corporación ha sido uniforme en considerar que en las acciones populares y de grupo es válido que el juez dicte sentencias ultra o extra petita para garantizar la efectividad de los 10 Sentencias de 18 de marzo de 2004, Exp. 2003-00641, Sección Primera del Consejo de Estado y de 3 de marzo de 2005, Exp. AP-2003-02304, Sección Tercera del Consejo de Estado.

derechos colectivos11. Por lo tanto, no es necesario unificar la jurisprudencia sobre ese tema. De otro lado, en lo que tiene que ver con la aplicación de la Ley 1537 de 201212, es claro que para la fecha en que se profirió la sentencia, cuya revisión eventual se pide, ya estaba vigente esa norma y el ad quem consideró que debe tenerse en cuenta para efectos de que los habitantes del barrio Humberto Manzi puedan acceder a proyectos de vivienda de interés prioritario. Se reitera que el juez popular debe garantizar la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos que advierta amenazados y vulnerados al momento de dictar la decisión respectiva. Frente a la falta de intervención en el trámite de la acción popular del Ministerio de Vivienda, Habitat y Territorio, se precisa que la solicitud de revisión eventual no es el mecanismo adecuado para alegar esa omisión, pues es ante los jueces de instancia que deben formularse las posibles nulidades del proceso. Teniendo en cuenta lo explicado se concluye que no existen puntos o temas que ameriten unificación por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, razón por la cual no es procedente la revisión de la sentencia de 22 de junio de 2012 del Tribunal Administrativo de Nariño. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

RESUELVE:

1. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia de 22 de junio de 2012 del

Tribunal Administrativo de Nariño.

2. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase. 11 Ver, entre otras, LA sentencia de 16 de agosto de 2007, Exp. AP2004-00925, Sección Primera, M.P. Dr. Marco Antonio Velilla 12 Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha. CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA