CE - 520012333000201500728011SENTENCIA20220515123655

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2015-00728-01 (0824-2019) Demandante: LUIS ANTONIO GONZÁLEZ TULCÁN Demandada: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, DPS1 Tema: Reconocimiento relación laboral. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 29 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor Luis Antonio González Tulcán, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones2 1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Oficio 20156100415131 del 29 de abril de 2015, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, de indemnizaciones, y del reintegro del pago al sistema de seguridad social, y demás

derechos reclamados por el señor Luis Antonio González Tulcán; y ii) Oficio 20156100514691 del 25 de mayo de 2015, mediante el cual se resolvió el recurso de reposición y apelación interpuestos contra la decisión contenida en el acto administrativo del 29 de abril de 2015. 2. A título de restablecimiento del derecho, declarar que entre el demandante y el DPS existió una relación laboral al haberse dado los presupuestos jurídicos y fácticos que la constituyen, de manera continua e ininterrumpida. 3. Declarar que la entidad demandada adeuda al convocante prestaciones sociales, indemnización por no pago de cesantías, aportes a pensión y 1 En adelante DPS. 2 Folios 2 y 3, 60 a 64, C1.2

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salud que realizó el señor González Tulcán, así como los demás derechos derivados de la relación laboral. 4. Condenar a la demandada a pagar a favor del demandante, como lucro cesante, las acreencias laborales causadas de: vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y prima de servicios. 5. Condenar a la entidad convocada a pagar la indemnización moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías. 6. Condenar al DPS a pagar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las prestaciones sociales. 7. Condenar a la entidad demandada a pagar, como daño emergente, la suma que el demandante debió cancelar de su propio patrimonio para cotizar al sistema general de seguridad social. 8. Condenar a la demandada a pagar los valores adeudados debidamente actualizados a la fecha de su cancelación efectiva; así como a pagar los intereses de mora conforme a lo dispuesto en el artículo 195 del CPACA. Fundamentos fácticos relevantes3 1. El señor Luis Antonio Gonzáles Tulcán laboró para la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social4, hoy transformada en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS, en la unidad territorial Nariño, que luego pasó a llamarse Regional Nariño, ubicada en la ciudad de Pasto, desde el 20 de octubre de 2007 hasta el 9 de abril de 2012, de manera continua e ininterrumpida. 2. Durante el tiempo en que el demandante prestó sus servicios a la entidad demandada recibió pagos mensuales que constituyeron salario; en los espacios temporales en los cuales no se observa celebración de contrato entre las partes, el convocante continuó laborando a la espera de la firma del siguiente acuerdo bilateral, de manera que sus funciones no se vieron interrumpidas. 3. El señor González Tulcán prestó sus servicios de manera personal y directa, sin

temporales en los cuales no se observa celebración de contrato entre las partes, el convocante continuó laborando a la espera de la firma del siguiente acuerdo bilateral, de manera que sus funciones no se vieron interrumpidas. 3. El señor González Tulcán prestó sus servicios de manera personal y directa, sin subcontratar o acudir a terceros. 4. Los contratos suscritos no constituyen prueba de una relación contractual independiente, sino una inequívoca situación subordinada derivada de una relación legal y reglamentaria. 5. Con posterioridad al último contrato de prestación de servicios, el interesado continuó desempeñando el mismo cargo creado en la planta de personal del DPS, en el programa Familias en Acción, bajo las mismas funciones desarrolladas desde su vinculación con la entidad. Actualmente se encuentra nombrado en provisionalidad.

3 Folios 3 a 8, 64 a 68, C1. 4 En adelante Acción Social.3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

6. El señor Luis Antonio González Tulcán radicó petición ante el DPS el 9 de abril de 2015, solicitando los derechos derivados de una relación laboral. Frente a dicha petición, la entidad emitió el Oficio 20156100415131 del 29 de abril de 2015, a través del cual negó la reclamación. 7. Contra la decisión anterior, el demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación el 13 de mayo de 2015, mismo que fue resuelto mediante Oficio 20156100514691 del 25 de mayo de 2015 confirmando la negativa al reconocimiento deprecado. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»5, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por los intervinientes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones6: «[…] El Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social propuso las siguientes excepciones: i) “Prescripción del derecho a reclamar la existencia de una relación laboral”, ii)

(art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones6: «[…] El Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social propuso las siguientes excepciones: i) “Prescripción del derecho a reclamar la existencia de una relación laboral”, ii) “Inexistencia de relación laboral entre el señor Luis Antonio González Tulcán y la Agencia Presidencial Para la Acción Social y la Cooperación Internacional Acción Social-FIP hoy Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social-FIP”, iii) “Inexistencia de la obligación a cargo del DPS de cancelar los salarios, prestaciones sociales a favor del señor Luis Antonio González Tulcán-ex contratista de la entidad” y, iv) “Excepción de insuficiencia probatoria”. Nótese que respecto de las excepciones de los numerales ii), iii) y, iv), por tratarse de excepciones de fondo, considera el Tribunal que habrán de resolverse en la sentencia luego del examen del acervo probatorio y las normas aplicables al caso concreto. No obstante, valga precisar que frente a la excepción de prescripción este Tribunal considera que teniendo en cuenta que el periodo invocado en la demanda (20 de octubre de 2007 a 09 de abril de 2012) y la fecha de la presentación de la reclamación administrativa (09 de abril de 2015, fls. 32-34) y la fecha de presentación de la demanda, el derecho reclamado se presentó dentro de los 3 años subsiguientes a la finalización del término del último contrato invocado o declaración de la presunta relación laboral. 5 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). 6 Folios 436 Vto. a 437 Vto., C1.4

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De manera que no se ha configurado la excepción de prescripción del derecho reclamado, sin que pueda aludirse a cada prestación reclamada, había cuenta que de existir derecho a ellas su exigibilidad surge con la respectiva sentencia. Se declara entonces no probada dicha excepción. […]». (Negrillas del texto original) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos7: «[…] En el sub judice el debate probatorio se contrae a establecer si son nulos los actos administrativos contenidos en el Oficio Nº 20156100415131 del 29 de abril de 2015 y Oficio Nº 20156100514691 del 25 de mayo de 2015, por medio de los cuales, la Subdirectora de Contratación del D.P.S. negó al hoy demandante el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones, sanciones y demás acreencias laborales, junto con el reintegro de los aportes al sistema de seguridad social que debía pagar la demandada en favor del señor Luis Antonio Gonzáles Tulcán, ello, según el actor, en razón de una relación laboral que se ejecutó entre el prenombrado y el Departamento Administrativo Para la Prosperidad Social-DPS entre el 20 de octubre de 2007 y el 09 de abril de 2012, época durante la cual se desempeñó como Técnico de Atención al Ciudadano del Programa Familias en Acción. […]». (Cursiva del texto original) SENTENCIA APELADA8 El tribunal de primera instancia dictó sentencia escrita el 29 de agosto de 2018, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, desarrolló los conceptos normativos sobre el contrato laboral y el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y, seguidamente, indicó que un contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que configuran

con sustento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, desarrolló los conceptos normativos sobre el contrato laboral y el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y, seguidamente, indicó que un contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestran los tres elementos que configuran una relación de trabajo, lo que implica que sea de cargo del demandante demostrar haber prestado sus servicios a favor de la entidad de forma personal, continua, haber recibido un remuneración por la misma, y que existió subordinación o dependencia durante el tiempo en que estuvo vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios. En segundo término, señaló que el reconocimiento de las prestaciones sociales a que hubiese lugar debía hacerse a título de indemnización y su liquidación efectuarse con base en los honorarios pactados en los acuerdos suscritos, sin que de ello se derive la calidad de empleado público. Al abordar el fenómeno jurídico de la prescripción puntualizó que, toda vez que el 9 de abril de 2012 corresponde a la fecha en la cual el demandante terminó su relación contractual con la entidad demandada, el interesado tenía hasta el 9 de abril de 2015 para presentar la reclamación ante el DPS, fecha en la cual en efecto radicó la respectiva solicitud administrativa. 7 Folio 437 Vto. y 466, C1. 8 Folios 512 a 536, C1.5

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Así, consideró demostrado que se había interrumpido la prescripción de los derechos laborales y prestacionales pretendidos con la demanda, pues, además, sostuvo que, pese a que hubo interrupciones entre la suscripción de uno y otro contrato en el mes de enero de cada año, las mismas no superaron un mes y; de otro lado, dichos lapsos son entendibles desde el punto de vista que los entes territoriales, en la mayoría de los casos, presentan demora en la autorización de las apropiaciones presupuestales. Lo anterior, manifestó, encuentra sustento en las pruebas testimoniales en donde se precisó que las labores desarrolladas por el convocante no se interrumpían durante los referidos lapsos pese a la falta de formalización de los contratos. Ahora, al pronunciarse sobre los hechos objeto de debate, el a quo resaltó que tras analizar los elementos probatorios es posible afirmar que el demandante sí prestó sus servicios a la entidad demandada desde el 20 de octubre de 2007 hasta el 9 de abril de 2012, que recibió un pago periódico, mes a mes, que acreditó el elemento de la subordinación y que, entre otros aspectos, las funciones desplegadas por el interesado son de la naturaleza misma del programa Familias en Acción. Con sustento en lo mencionado, el tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados; declaró la existencia de una relación laboral entre las partes desde el 20 de octubre de 2007 y hasta el 9 de abril de 2012; ordenó el reconocimiento y pago de los valores correspondientes a prestaciones sociales y/o factores salariales, de los que hubiera devengado un servidor de la planta de personal de la extinta

Acción Social hoy DPS, durante el referido periodo, teniendo en cuenta para ello los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios; ordenó el reintegro al demandante de lo pagado por él por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales, en su debida proporción; dispuso que el tiempo reconocido debía tenerse en cuenta para efectos pensionales; y condenó en costas a la entidad convocada. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada9 presentó recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: Quedó demostrado que el demandante no se vinculó mediante una relación legal y reglamentaria con la entidad, y que las obligaciones contractuales pactadas y ejecutadas por él no corresponden a funciones que estuvieran enmarcadas en algún cargo de la planta de personal de Acción Social, circunstancia que originó la celebración de los contratos de prestación de servicios del señor González Tulcán, que fueron ejecutados de manera autónoma e independiente. Así mismo, resaltó que en la sentencia recurrida se afirma que el demandante no desarrolló labores ocasionales o temporales y que por ello se descarta la aplicación de la figura de los contratos de prestación de servicios prevista en el Ley 80 de 1993, pese a lo cual, en la providencia no se indicaron los fundamentos de dicha conclusión. 9 Folios 542 a 548, C1.6

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Remarcó que lo anterior encuentra eco en que, con Ley 487 de 1998, se creó el Fondo de Inversión para la Paz que no tenía personería jurídica, ni planta de personal, por lo que desde su concepción se determinó el carácter temporal u ocasional. En punto a la subordinación recalcó que, el interesado, prestó sus servicios en un marco de coordinación que no conlleva la existencia de la subordinación, y que este elemento tampoco puede desprenderse del cumplimiento de horario. Adujo que en el caso concreto, el señor Luis Antonio González Tulcán no acreditó que el desempeño de sus obligaciones contractuales fue realizado en las mismas condiciones de cualquier servidor público de la entidad, pues para la época de la contratación, no existía empleo en la planta de personal de Acción Social que tuviera funciones relativas al Plan Colombia, y además, por cuanto el demandante desarrolló sus actividades con sustento en lo definido en la Ley 487 de 1998, es decir, actividades temporales. Argumentó que, en atención a las circunstancias que antecedieron la puesta en marcha del Plan Colombia, se estructuró el programa Familias en Acción, el cual fue asignado a Acción Social con carácter transitorio, dado que solo con la expedición de la Ley 1532 de 2012, se asignó de manera permanente a cargo del actual DPS. Finalmente señaló que, al momento de valorar las pruebas testimoniales, se debía tener en cuenta que los deponentes han demandado a la entidad convocada por similares hechos y que han fungido como testigos mutuos en dichos procesos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante10 luego de efectuar un análisis de las circunstancias normativas, jurídicas y procesales del caso concreto, solicitó confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social11 hizo referencia a los planteamientos de la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda, para concluir que

normativas, jurídicas y procesales del caso concreto, solicitó confirmar en su integridad la sentencia de primera instancia. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social11 hizo referencia a los planteamientos de la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda, para concluir que no le asiste derecho al demandante al reconocimiento de prestaciones sociales y demás acreencias laborales en tanto no acreditó la existencia de una relación laboral. Así mismo, señaló que el interesado no acudió dentro del término legal a la jurisdicción por lo que operó el fenómeno de la prescripción trienal. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en esta etapa, de conformidad con la constancia secretarial obrante a folio 598 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia 10 Folios 572 a 590, C1. 11 Folios 591 a 415, C1.7

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De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia impugnada y de los recursos de apelación elevados por la parte demandante y por el Ministerio de Salud y Protección Social, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se circunscriben a: 1. ¿El señor Luis Antonio González Tulcán demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo que estuvo vinculado con Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad? En caso afirmativo, 2. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa? 3. ¿Hay lugar a reembolsar al demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación

aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,12 constituye, junto con otros principios convencionales,13 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».8

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jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades

servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado. En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»;9

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1. el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.14 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente

indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez10

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un contrato futuro. De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente. En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,15 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,16 por lo que de no presentarse la reclamación