CE - 520012333000201500797011SENTENCIA20220816101521

Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01 (3869-2019)

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01

(3869-2019)

Demandante: FLOR BIBIANA MONTERO CASTILLO

Demandada: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA

PROSPERIDAD SOCIAL1, DPS

Tema: Reconocimiento relación laboral encubierta o subyacente.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011

ASUNTO

La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

DEMANDA

La señora Flor Bibiana Montero Castillo , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó al Departamento de la Prosperidad Social.

Pretensiones2

1. Declarar la nulidad del acto administrativo complejo, contenido en el Oficio

de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó al Departamento de la Prosperidad Social.

Pretensiones2

1. Declarar la nulidad del acto administrativo complejo, contenido en el Oficio 20156100448861 del 5 de mayo de 2015 , por medio del cual la entidad demandada negó la petición de reconocimiento y pago de prestaciones sociales y demás derechos reclamados.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se declare i) que e ntre la entidad demandada y la señora Montero Castillo existió una relación laboral desde el 3 de abril de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2011; ii) que adeuda a la libelista las prestaciones social es, indemnizaciones por no pago de cesantías y de prestaciones, aportes a pensión y salud efectuados con sus propios recursos y demás derechos derivados de la relación laboral y; iii) que hubo despido injusto.

3. A título de reparación de daño solicitó condenar a la demanda a pagar a favor

de la señora Montero Castillo:

1 En adelante DPS. 2 Folios 97 a 105.2

Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01 (3869-2019)

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

aComo lucro cesante: i) las prestaciones (vacaciones, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, bonificación por recreación y deporte) ; ii) la indemnización por el no pago de cesantías y prestaciones sociales, así como por despido injusto y demás derechos derivados de la relación laboral , junto con lo cancelado a pensión,

bonificación por recreación y deporte) ; ii) la indemnización por el no pago de cesantías y prestaciones sociales, así como por despido injusto y demás derechos derivados de la relación laboral , junto con lo cancelado a pensión, salud y riesgos laborales; ii) las acreencias laborales causadas por no pago. bComo daño emergente: i) la suma que debió cancelar de su propio patrimonio para cotizar al si stema general de seguridad social (salud y pensión).

4. Condenar a la demandada a pagar las sumas debidamente actualizadas a la fecha de su cancelación y si el pago no se hace oportunamente, condenar al pago de intereses de mora, conforme el artículo 195 del CPACA.

Fundamentos fácticos3

1. La señora Flor Bibiana Montero Castillo laboró en la Unidad Territorial de Nariño para la entidad pública Agencia Presidencial para la Acció n Social y la Cooperación Internacional, hoy Departamento Administrativo para la Protección Social, a través de contratos de prestación de servicios, como asistente administrativo territorial (años 2007 y 2008), profesional de atención humanitaria de emergencia (años 2009 y 2011) y profesional del programa de generación de ingresos (año 2010), desde el 3 de abril de 2007 y hasta el 31 de diciembre de

2011.

2. Refirió que durante el tiempo en que prestó sus servicios de manera personal y directa, recibió pagos mensuales y bajo las órdenes de sus jefes inmediatos, quienes a su vez ejercían disciplina directamente o a través del director de la territorial de Nariño o el coordinador del programa de desplazados en Nariño ,

y directa, recibió pagos mensuales y bajo las órdenes de sus jefes inmediatos, quienes a su vez ejercían disciplina directamente o a través del director de la territorial de Nariño o el coordinador del programa de desplazados en Nariño , debía atender un horario de trabajo, de 8:00 am a 12:00 del mediodía y de 2:00 a 6:00 de la tarde y pedir permiso para ausentarse en caso de citas médicas.

3. Agregó que a pesar de que en los contratos se fijó una fecha de corte, laboró de manera continua e ininterrumpida por exigencia de la entidad demandada y a la espera de la firma de su nuevo contrato , además porque sus funciones no podían suspenderse dado que eran esenciales para la atención a la p oblación desplazada.

4. Sostuvo que en los cargos que desempeñó debía realizar tareas por fuera del objeto contractual, conforme a órdenes de sus jefes inmediatos, tales como: manejo de acciones de tutela y atend er requerimientos de las entidades de control, asistir a comités departamentales y municipales de población desplazada -hoy denominados de justicia transicional -, realizar trámites de retornos y reubicaciones, participar en mesas tripartita s de OPSR, atención a líderes de población víctima y a víctimas.

5. La entidad demandada le proporcionó una oficina, equipos y papelería de trabajo.

6. Finalmente, adujo que el 6 de junio de 2012, la entidad demandada la vinculó en provisionalidad en el cargo de profesional de atención humanitaria de

3 Folios 105 a 112.3

trabajo.

6. Finalmente, adujo que el 6 de junio de 2012, la entidad demandada la vinculó en provisionalidad en el cargo de profesional de atención humanitaria de

3 Folios 105 a 112.3

Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01 (3869-2019)

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

emergencia en la subdirección de atención a la población desplazada y por ende ejerciendo similares funciones a las asignadas en los distintos contratos de prestación de servicios.

7. El 10 de diciembre de 2014, radicó reclamación administrativa ante la entidad demandada a fin de obtener el pago de las prestaciones sociales y demás derechos reclamados. Mediante Oficio 20156100448861 del 5 de mayo de 2015 obtuvo respuesta negativa a sus pretensiones.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL4

En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.5 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la aud iencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:

Excepciones previas (art. 180-6 CPACA)

A folio s 931 a 934 del expediente, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas:

inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:

Excepciones previas (art. 180-6 CPACA)

A folio s 931 a 934 del expediente, se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas:

«Se propusieron las excepciones de prescripción del derecho a reclamar la existencia de relación laboral; inexistencia de relación laboral entre la señora Flor Bibiana Montero Castillo y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Acción SocialFIP hoy Departamento para la Prosperidad SocialFIP, inexistencia de la obligación a cargo del DPS de cancelar los salarios, prestaciones sociales a favor de la señora Bibiana Montero Castillo – excontratista de la entidad y excepción de insuficiencia probatoria.

3.2. En esta fase del proceso debe este Tribunal pronunciarse sobre la excepción de carácter especial de “prescripción del derecho a reclamar la existencia de relación laboral”. […] 3.2.2. Para resolver debe señalars e que por previsión legal los derechos laborales prescriben al cabo de tres (3) años de que se hicieron exigibles, siendo admisible interrumpir la prescripción mediante petición en sede administrativa (reclamación administrativa), que opera por una sola vez. Ello con base en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

En el caso concreto la demandante terminó su relación contractual con la entidad demandada, según el texto de la demanda, el 31 de diciembre de 2011 , contaba entonces hasta el 31 de diciembre de 2014 para presentar la reclamación administrativa para reconocimiento de los derechos laborales reclamados.

demandada, según el texto de la demanda, el 31 de diciembre de 2011 , contaba entonces hasta el 31 de diciembre de 2014 para presentar la reclamación administrativa para reconocimiento de los derechos laborales reclamados.

A folio 817 obra la reclamación elevada por la parte demandante, donde se observa que la misma fue radicada ante el DPS el día 12 de diciembre de 2014. Esto es, la petición se elevó antes de transcurridos 3 años desde que la terminación del vínculo contractual.

4 En folios 927 a 950. 5 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB (2015).4

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Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

Es entonces, que se encuentra demostrado que la parte actora presentó la radicación de la petición antes de que operara el fenómeno de prescripción de la acción.

3.2.3 De esta forma, habrá de denegarse la excepción de prescripción. […] La decisión de prescripción ha de considerarse en términos precisos y concretos en la audiencia (sic), es decir, estudiará si existe interrupciones entre los contratos que amerite a la existencia de prescripción.

A ello se suma el criterio previsto en la sentencia del Conse jo de Estado, Sección Segunda de fecha 25 de abril (sic) agosto de 2016, Exp. 23001 -23-33-000-201300260-01 (0088) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

Debe indicarse respecto de las demás excepciones por tratarse de excepciones de

00260-01 (0088) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.

Debe indicarse respecto de las demás excepciones por tratarse de excepciones de fondo, éstas se resolverán en la sentencia, luego de un examen del acervo probatorio y las normas aplicables al caso concreto. […] El tribunal precisó que en principio, tomando como referencia el último, si se quiere, vínculo contractual, no habría prescripción. No obstante también este tribunal lo dijo y fue expreso en eso de que hasta este momento procesal se encontraba bajo esa consideración sin perjuicio de reexaminar el tema al momento de la sentencia y se dijo también que habría que examinar las interrupciones que se habían presentado o no entre cada contrato. […]»

Decisión notificada en estrados. Sin pronunciamiento en contrario.

Fijación del litigio art. 180-7 CPACA

En el sub lite, se fijó el litigio respecto a los hechos relevantes y el problema jurídico, así6:

«De la demanda se colige que el debate probatorio se contrae a establecer si entre la señora Flor Bibiana Montero Castillo y el DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIALDPSexistió una relación laboral durante el periodo (sic) comprendido entre el 03 DE ABRIL DE 2007 Y 31 DE DICIEMBRE DE 2011, según los co ntratos aportados y consecuencialmente definir si le asiste el derecho al reconocimiento al pago de prestaciones sociales a título de indemnización. Se configuran o no las causales de violación de las normas superiores y desvió del poder.»

Las partes estuvieron conformes con la fijación del litigio.

SENTENCIA APELADA7

configuran o no las causales de violación de las normas superiores y desvió del poder.»

Las partes estuvieron conformes con la fijación del litigio.

SENTENCIA APELADA7

Mediante sentencia del 23 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

El a quo, de conformidad con el material probatorio, concluyó en primer lugar que la demandante terminó su relación contractual con la entidad demandad a el 31 de diciembre de 2011 y que presentó la reclamación administrativa el 12 de diciembre de 2014, por lo que encontró demostrado que se interrumpió el fenómeno de prescripción de los derechos laborales y prestacionales pretendido en la demanda. Así mism o, aclaró que las interrupciones de los contratos celebrados entre las partes a inicio de año son entendibles ante la demora en la

6 Folio 943 vto. 7 Folios 975 a 998.5

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Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

autorización por parte de las entidades territoriales o nacionales de las apropiaciones presupuestales y que además no fueron prolongadas en el tiempo, pues en ninguno de los casos superó un mes.

De otro lado, precisó que las interrupciones no pueden considerarse a la hora de la prescripción de los derechos laborale s, pues pudo verificar con las pruebas documentales y testimon iales que los contratos fueron sucesivos y con objetos contractuales iguales.

En segundo lugar, indicó que los s ervicios que ella prestó lo fueron de forma

la prescripción de los derechos laborale s, pues pudo verificar con las pruebas documentales y testimon iales que los contratos fueron sucesivos y con objetos contractuales iguales.

En segundo lugar, indicó que los s ervicios que ella prestó lo fueron de forma personal a la entidad demandada como asistente administrativo territorial del programa de atención a la población desplazada, profesional de atención humanitaria de emergencia y profesional del programa de generación de ingresos y que percibió honorarios por la ejecución de los mismos.

Agregó, que del análisis del material probatorio está demostrado el elemento de la subordinación, pues de este pudo extraer que las funciones que desempeñó son de la naturaleza misma del programa de atención a la población desplazada y en consideración a ello, debía cumplir u n horario de trabajo, pues entre sus funciones se encontraba la atención al público . Adicionalmente, que sus actividades eran permanentes, sin que pudiera desarrollar sus tareas desde su casa o sitio distinto al asignado por la entidad; debía asistir a las reuniones o comités que se programaban mensualmente y a las capacitaciones; usar prendas de vestir con logos distintivos de la entidad y trabajar con las herramientas físicas e informáticas por ella suministradas. Además, que la mayoría de las tareas que desempeñó se mantuvieron aún después del cambio de su vinculación.

De otro lado, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, en tanto que solo a partir de la declaratoria de la relación laboral nacieron los derechos derivados de la misma y, por lo tanto, la mora no se ha configurado.

Por lo anterior, i) declaró la nulidad del Oficio 20156100448861 del 5 de mayo de 201528 de abril de 2015; ii) declaró la existencia de una relación laboral entre las

Por lo anterior, i) declaró la nulidad del Oficio 20156100448861 del 5 de mayo de 201528 de abril de 2015; ii) declaró la existencia de una relación laboral entre las partes entre el 3 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2015, tiempo que deberá tenerse en cuenta para efectos pensionales; i ii) a título de restablecimiento del derecho ordenó a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor de la señora Montero Castillo las prestaciones sociales y/o factores salariales devengados por otros servidores de la planta de personal de DPS correspondiente al tiempo comprendido entre el 3 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2015, teniendo en cuenta como base para la liquidación los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios; iv) a título de indemnización ordenó a la demandada reintegrar lo pagado por ella por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud, pensión y riesgos profesionales, en su debida proporción; v) negó las demás prestaciones y vi) condenó en costas al DPS

RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandada 8 solicitó revocar la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar negar la declaratoria de la nulidad del acto y absolverla de todas las pretensiones de la demanda.

8 Folios 1002 a 1006.6

Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01 (3869-2019)

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

En primer lugar, sostuvo que en el proceso quedó demostrado que la demandante nunca se vinculó mediante una relación legal y reglamentaria con la

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

En primer lugar, sostuvo que en el proceso quedó demostrado que la demandante nunca se vinculó mediante una relación legal y reglamentaria con la entidad y que las obligaciones contractuales pactadas y ejecutadas no corresponden a las enmarcadas en algún empleo de la exigua planta de personal de la entidad contratante y precisamente fue esa la circunstancia que originó que se celebraran los contratos de prestación de servicios, los cuales no estuvieron sujetos al elemento de subordinación.

Argumentó que la relación que existió con la señora Montero Castillo lo fue de carácter contractual y se ejecutaron de manera autónoma e independiente, pero en un marco de coordinación de las actividades y no por ello, se puede llegar a la conclusión de la existencia de subordinación exigible para conformar una relación laboral, pues no puede dejarse el cumplimiento de las tareas contratadas a la deriva. A su vez, indicó que las labores eran de carácter técnico y por ello se requería que la contratista reuniera las condiciones de conocimiento que le permitieran ejecutarlas en debida forma.

Refirió que pese a que las labores encomendadas debían ser ejecutadas en el horario oficial de la entidad y en sus instalaciones, este tampoco es un aspecto del elemento de subordinación pues los elementos esenciales de un contrato de trabajo, según sentencia del 3 de marzo de 2011, expediente 0683 -10 no son otros que: a) que se pacte la prestación de servicios relacionados con la administración o funcionamiento de la entidad pública, b) que el contratista es autónomo en el cumplimiento de su labo r contratada, c) que se le pague n honorarios por los servicios prestados y d) que la labor contratada no pueda ser

administración o funcionamiento de la entidad pública, b) que el contratista es autónomo en el cumplimiento de su labo r contratada, c) que se le pague n honorarios por los servicios prestados y d) que la labor contratada no pueda ser realizada con personal de planta o se requería conocimientos especializados.

Indicó que no existe prueba que determine de manera irrefutable la existencia de un contrato realidad, dado que el elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo lo es la subordinación y en el caso de la demandante, esta no demostró que el desempeño de sus obligaciones contractuales fue realizado en las mismas condiciones de cualquier servidor público de la entidad demandada, pues para la época de la contratación, no existía empleo en la planta de personal que tuviera funciones paralelas u homólogas, lo que permite evidenciar que sus tareas están dentro del marco de actividade s que no denotan continuada subordinación sino que están enmarcadas en aquellas denominadas como transitorias.

En cuanto a la prueba testimonial, acotó que estos «[…] conforman una (sic) carrusel pues este grupo de testigos a su vez ha requerido del testimonio de la aquí demandante y de los otros testigos para sacar adelante sendos procesos que persiguen desdibujar el contrato de prestación de servicios que cada uno de ellos celebró y se concertaron para quebrar con sus dichos que puede apreciarse son contestes y están acompañados por los mismos apoderados, sin embargo, con estos testimonios solo puede establecerse que la señora FLOR BIBIANA MONTERO para el desarrollo de sus actividades contractuales asistía a las dependencias en el horario de atención al público.»

Solicitó también que se revoque la condena en costas dado que fue necesario

que la señora FLOR BIBIANA MONTERO para el desarrollo de sus actividades contractuales asistía a las dependencias en el horario de atención al público.»

Solicitó también que se revoque la condena en costas dado que fue necesario adelantar el debate procesal en defensa de un interés público, pues afecta el patrimonio de esa entidad que de buena fe contrat ó con la demandante. Igualmente precis ó que, de aceptarse la tesis del tribunal, se trata de una sentencia constitutiva y, por lo tanto, la indexación no procede desde la causación de las prestaciones sociales como se ordenó en la sentencia.7

Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01 (3869-2019)

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte demandante9 reiteró que los elementos de la relación laboral están configurados y para ello , hizo relación de la prueba documental allegada y los testimonios recepcionados que, en su sentir, así lo ratifican, y con ello el derecho a que le sea reconocida una relación de trabajo y las prerrogativas de orden prestacional.

Explicó que la Subdirección de Atención a la población desplazada correspondía al nivel nacional y fue en esa subdirección que laboró, pero con presencia en lo regional, por lo tanto, debía buscarse en la planta de personal tanto nacional como regional de algún funcionario que pudiera desarrollar sus funciones y como lo señalaron los testigos, a nivel nacional si lo había, como también indicaron que el trato del personal vinculado de forma legal y reglamentaria era el mismo al de los contratistas. A su vez aclaró que su vínculo con la entidad no se debió a sus

lo señalaron los testigos, a nivel nacional si lo había, como también indicaron que el trato del personal vinculado de forma legal y reglamentaria era el mismo al de los contratistas. A su vez aclaró que su vínculo con la entidad no se debió a sus conocimientos técnicos o especializados, sino por la experiencia que adquirió dentro de ella, pues las tareas que desempeñ ó en nada tenían que ver con su profesión como ingeniera de sistemas.

El Departamento para la Prosperidad Social y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal según se evidencia en la constancia secretarial visible a folio 1055 del expediente.

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo10, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, por haber sido apelada por ambas partes el juez de segunda instancia puede resolver sin limitaciones los argumentos expuestos en los recursos.

Problema jurídico

El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta:

1. ¿La señora Flor Bibiana Montero Castillo demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo que estuvo vinculad a con Acción Social, hoy Departamento para la Prosperidad Social , a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad?

En caso afirmativo,

9 Folios 1037 a 1054. 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera ins tancia por los tribunales administrativos y de las

En caso afirmativo,

9 Folios 1037 a 1054. 10 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera ins tancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del qu e corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.8

Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01 (3869-2019)

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

2. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa?

3 ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud , pensión y riesgos profesionales?

4 ¿Se encuentra probado en el presente proceso la causación objetiva y valorativa de las costas procesales de primera instancia?

Marco normativo y jurisprudencial

En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la

oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.

Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT, 11 constituye, junto con otros principios convencionales, 12 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno.

Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos:

«3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con per sonal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y

la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con per sonal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.»

Como se ve, e l anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni

11 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 12 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».9

Radicación: 52001-23-33-000-2015-00797-01 (3869-2019)

Demandante: Flor Bibiana Montero Castillo

generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales ; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en e l mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.

Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.

En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios