CE - 520012333000201600122011SENTENCIA20220715143236

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2016-00122-01 (3880-2019) Demandante: ADRIANA SOFÍA GARRETA ORTIZ Demandada: MUNICIPIO DE IPIALES Tema: Reconocimiento relación laboral subyacente o encubierta. Auxiliar Administrativa. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 6 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Adriana Sofía Garreta Ortiz, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones1 1. Declarar: i) la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio sin número del 25 de agosto de 2015, expedido por la Secretaría General del municipio de Ipiales, por medio del cual la entidad territorial le negó una solicitud de reconocimiento y pago de derechos laborales; ii) y que entre la demandante y la entidad demandada existió una relación laboral por el lapso transcurrido entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de enero de 2015. 2. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad territorial a: i) pagar a favor

que entre la demandante y la entidad demandada existió una relación laboral por el lapso transcurrido entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de enero de 2015. 2. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad territorial a: i) pagar a favor de la convocante las siguientes prestaciones sociales - reajuste salarial de acuerdo al salario devengado por sus homólogos auxiliares administrativos vinculados en planta del municipio de Ipiales, trabajo suplementario, auxilio de transporte, auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, compensación en dinero de la dotación, compensación en dinero de las 1 Folios 2 a 4, C1.2

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vacaciones, y bonificación especial de recreación-; ii) a la sanción por mora en la consignación de las cesantías en un fondo destinado para ello, y la aquella por la no cancelación oportuna de los intereses a las cesantías; iii) los valores por ella cancelados al Sistema de Seguridad Social Integral; iv) consignar a favor del fondo de cesantías y pensiones Porvenir S.A., y a nombre de la señora Garreta Ortiz el valor que mediante cálculo actuarial establezca la entidad se adeuda al sistema pensional por concepto de cotizaciones realizadas a través de intermediarios y gestionar la sustitución del nombre de los intermediarios como cotizante para que figura como empleador el municipio de Ipiales con los respectivos intereses de mora; v) consignar a favor del fondo de cesantías y pensiones Porvenir S.A., y a nombre de la interesada, el valor que, mediante cálculo actuarial por omisión, definida el municipio adeuda al sistema pensional por concepto de cotizaciones dejadas de realizad con los respectivos intereses de mora, correspondientes al periodo laborado y durante los cuales no efectuó aporte alguno, ni siquiera a través de intermediarios; vi) la indemnización de perjuicios morales ocasionados por la forma precaria y discriminatoria de vinculación, el no pago de salarios y prestaciones sociales, la tercerización fraudulenta y el despido sin justa causa; vii) efectuar la indexación o corrección monetaria con base en el IPC. Fundamentos fácticos relevantes2 1. La señora Adriana Sofía Garreta Ortiz prestó sus servicios de manera ininterrumpida a favor del municipio de Ipiales durante el periodo comprendido entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de enero de 2015, a través de contratos de prestación de servicios y por intermedio de cooperativas de trabajo asociado, así como de manera directa con la entidad. 2. Durante el tiempo en que estuvo vinculada con la demandada, la señora Garreta Ortiz fue presentada como

y el 31 de enero de 2015, a través de contratos de prestación de servicios y por intermedio de cooperativas de trabajo asociado, así como de manera directa con la entidad. 2. Durante el tiempo en que estuvo vinculada con la demandada, la señora Garreta Ortiz fue presentada como empleada de dicha entidad; hizo uso de los elementos y herramientas de trabajo del municipio; cumplió horario de trabajo; laboró horas extras y nocturnas; cumplió el reglamento y las disposiciones del municipio; laboró en las instalaciones de la entidad; y recibió una remuneración por sus funciones. 3. El salario mensual percibido por la demandante era inferior al de sus homólogas auxiliares administrativas, pertenecientes a la planta de personal del municipio de Ipiales. 4. El subsecretario de Cultura y Turismo de la entidad territorial le informó a la interesada de manera verbal que sería desvinculada a partir del 31 de enero de 2015, sin explicación alguna. 5. El 4 de agosto de 2015, la señora Adriana Sofía Garreta Ortiz presentó ante el municipio de Ipiales reclamación administrativa, a la cual la entidad dio respuesta negativa mediante oficio notificado el 27 de agosto de 2015. 6. La demandante afirmó desconocer la existencia, registro, representación legal, domicilio y liquidación de las Cooperativas de Trabajo Asociado a través de las cuales estuvo vinculada y tampoco tiene en su poder la totalidad 2 Folios 4 a 8, C1 y 287, C2.3

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de los contratos de prestación de servicios mediante los cuales se vinculó con el municipio de Ipiales. 7. La señora Garreta Ortiz solicitó al municipio copia y constancia de los contratos que suscribió con la administración para lo cual le expidieron los certificados del 4, 9, 10 y 15 de abril de 2015 y copia de algunos de los contratos. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones3: «Con la contestación de la demanda se propusieron las siguientes excepciones: i. Prescripción. ii. Cobro de lo no debido por inexistencia del derecho reclamado. iii. Buena fe. iv. Pago y compensación. Respecto de las mismas, ha de resolverse en la sentencia cuando se cuente con los medios probatorios necesarios.» (Cursivas originales) Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos4: «[…] Conforme a lo anterior el señor Magistrado

indica que en el sub judice el debate probatorio se contrae a establecer si es nulo el acto administrativo demandado contenido en el Oficio el(sic) 25 de agosto de 2015, por medio del cual el Municipio de Ipiales, negó el reconocimiento y pago de los derechos y prestaciones de índole laboral y el reintegro de los aportes al sistema de seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales, que debía pagar la demandada en favor de la señora ADRIANA SOFÍA GARRETA ORTIZ en razón de la presunta relacional laboral que se ejecutó, según la actora, entre la prenombrada demandante y el Municipio de Ipiales entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de enero de 2015. Para el efecto, previamente será necesario determinar si se encuentran probados los elementos determinantes de una verdadera relación laboral entre la demandante y el Municipio.» (Mayúsculas del texto) 3 Folios 467 y Vto, C3. 4 Folio 467 Vto. y 468, C3.4

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SENTENCIA APELADA5 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 6 de marzo de 2019, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: En primer término, después de desarrollar el marco legal y jurisprudencial de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes, señaló que en el caso concreto eran dos los periodos de tiempo en los cuales la demandante estuvo vinculada con el municipio de Ipiales, en razón a que la libelista tuvo un cambio de cargo, así como del lugar de prestación del servicio. Así, afirmó que el primero de ellos era el comprendido entre el 1.º de enero de 2008 y el 30 de septiembre de mismo año, durante el cual se desempeñó como auxiliar de almacén del Fondo Rotatorio de Valorización municipal de Ipiales; y el segundo, fue el comprendido entre el 1.º de octubre de 2008 y el 31 de enero de 2015, tiempo en el que laboró como secretaría de la Casa de la Cultura del municipio de Ipiales, por mandato o comisión de la administración municipal. Frente al primero de los periodos, el tribunal consideró no acreditadas las condiciones de prestación del servicio referidas a horario, subordinación y contraprestación, por lo que frente a dicho lapso concluyó que no había lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado y, en consecuencia, se denegarían las pretensiones de restablecimiento del derecho. En ese orden, el tribunal consideró que la discusión debía reducirse a si había existido una relación de trabajo entre las partes, en el tiempo transcurrido entre el 1.º de octubre de 2008 y el 31 de enero de 2015. Al estudiar la fecha de vinculación con la Casa de la Cultura del municipio de Ipiales, el juez de conocimiento sostuvo que de las pruebas arrimadas al expediente no podía desprenderse

entre el 1.º de octubre de 2008 y el 31 de enero de 2015. Al estudiar la fecha de vinculación con la Casa de la Cultura del municipio de Ipiales, el juez de conocimiento sostuvo que de las pruebas arrimadas al expediente no podía desprenderse que la misma hubiese iniciado el 1.º de octubre de 2008, por lo que tuvo como probado que la fecha de ingreso de la demandante con la entidad territorial ocurrió el 19 de enero de 2010, con ocasión del contrato de prestación de servicios TH-136 de 2010. Seguidamente, al analizar la relación desarrollada por las partes a través de las cooperativas asociadas de trabajo, el tribunal mantuvo que los periodos en que dicha tercerización ocurrió no resultaron ser los mismos en los que la contratación de la demandante se vio interrumpida, por lo que determinó que conforme la relación probatoria, la vinculación continua entre la convocante y la entidad cuestionada tiene como inicio el 7 de junio de 2012 y se extendió hasta el 30 de enero de 2015. Tras desarrollar el análisis de los demás elementos de juicio, indicó que, conforme con las obligaciones pactadas contractualmente, y en atención al cargo desempeñado, la demandante prestó de manera personal y subordinada sus servicios al municipio de Ipiales, por lo que encontró demostrados los elementos esenciales de la relación laboral. 5 Folios 491 a 520 Vto., C3.5

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Corolario de lo expuesto, el a quo resolvió declarar la nulidad parcial del acto administrativo cuestionado; declaró la existencia de una relación laboral entre la demandante y el municipio de Ipiales en los periodos referenciados en la sentencia; a título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad territorial a: cancelar a favor de la convocante las prestaciones sociales que se hubieran pagado a los demás servidores de la entidad que se desempeñaran en similar labor, teniendo como base para su liquidación los honorarios pactados en cada contrato, durante el periodo comprendido entre los años 2012 y 2015, o con base en el valor previsto en los decretos o actos administrativos mediante los cuales el municipio fijó los salarios de los empleados de dicha institución. Igualmente condenó a pagar al fondo de pensiones Porvenir S.A., o el que informe la demandante, de los valores que le hubiese correspondido aportar al demandado al sistema de seguridad social en pensiones como empleador, en caso de subcotización; así como que el tiempo durante el cual se comprobó la existencia de la relación laboral sea tenido en cuenta para efectos pensionales. Así mismo, a devolver a la señora Garreta Ortiz lo pagado por ella por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones, en su debida proporción, por el periodo transcurrido entre el 31 de octubre de 2012 y el 30 de enero de 2015. Sobre la excepción de cobro de lo no debido por inexistencia del derecho reclamado, consideró la misma probada parcialmente. Idéntica determinación asumió frente a la excepción de prescripción. Finalmente condenó en costas a la parte demandada y negó las demás pretensiones. RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante6 presentó recurso de apelación frente a lo concluido por el tribunal de primera instancia, en tanto que consideró que, contrario a lo anotado por el juez, no hubo solución de

a la parte demandada y negó las demás pretensiones. RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandante6 presentó recurso de apelación frente a lo concluido por el tribunal de primera instancia, en tanto que consideró que, contrario a lo anotado por el juez, no hubo solución de continuidad y se trató de una sola relación laboral. Lo anterior, por cuanto los testimonios recaudados dieron cuenta de que la demandante se desempeñó al servicio del municipio de Ipiales de manera continua e ininterrumpida y que, en su criterio, la valoración de la prueba hecha por el fallador fue errónea al desechar equivocadamente testimonios válidos y congruentes que eran prueba del inicio de la relación laboral y de la continuidad de la misma hasta su finalización. En ese sentido, adujo que existía suficiente material probatorio para concluir que la relación laboral existente entre las partes no tuvo interrupciones y estuvo vigente entre el 1.º de enero de 2008 y el 31 de enero de 2015. A su turno la parte demandada7 presentó escrito de alzada contra la sentencia de primera instancia, con sustento en que: 6 Folios 524 a 525 Vto., C3. 7 Folios 526 a 540, C3.6

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El a quo se equivocó al otorgarle a los elementos de juicio que hacen parte del proceso, el valor suficiente para entender de ellos la configuración de los elementos propios de una relación laboral en la prestación del servicio. A lo largo del proceso solo se pudo determinar que la ex contratista cumplió un horario y unas instrucciones para prestar el servicio, circunstancias que no implicaban per se la existencia de subordinación, sino que debían observarse como una labor de coordinación, necesaria entre las partes para el cumplimiento satisfactorio del servicio contratado. Sostuvo que no existió en el expediente prueba documental que diera cuenta de llamados de atención, amonestaciones, citaciones obligatorias a capacitaciones, permisos, licencias, ni otro tipo de situaciones administrativas. Lo anterior aunado a que la prueba testimonial no era suficiente para demostrar la subordinación en la prestación del servicio, pues los deponentes se refirieron de manera general al cumplimiento de ciertas condiciones sin hacer énfasis a aspectos de modo, tiempo y lugar en las que las mismas acontecieron. Argumentó que la demandante conocía de las características de su vinculación por lo que no podía alegar discriminación ni terminación del contrato sin preaviso. Refirió que el tribunal no tuvo en cuenta que la labor desempeñada por la señora Adriana Sofía Garreta Ortiz fue temporal y obedeció a necesidades específicas del servicio, lo que descartaría la configuración del cuarto elemento, reconocido jurisprudencialmente como la prestación permanente del objeto contratado, aspecto que en este caso no se probó, pues con la prueba documental se pudo determinar que entre la suscripción de uno y otro contrato existieron interrupciones superiores a 15 días. Frente a la vinculación

a través de cooperativas asociadas de trabajo, afirmó que el a quo omitió que la parte interesada no acreditó que el municipio de Ipiales haya tenido injerencia en las decisiones de dichas cooperativas, como tampoco que fueron estas entidades las que ejercieron la potestad de reglamentar su trabajo y disciplina y quienes dieron instrucciones para la ejecución del objeto del contrato. En punto a la orden dada por el juez de primer grado sobre la devolución de aportes a la seguridad social integral, la entidad apelante indicó que se desconoció el precedente jurisprudencial según el cual el municipio no está obligado a devolver los dineros pagados por el trabajador por concepto de aportes, pues eso no sería más que un beneficio económico propio para el ex trabajador, que nada influye en el derecho pensional. Así, consideró, la parte demandante no demostró que existiera diferencia entre los aportes a pensión que realizó mes a mes, ni logró probar que durante el tiempo en que prestó servicio a la entidad, no efectuó cotizaciones a pensión, por lo que no hay lugar a realizar las cotizaciones ni a pagar las diferencias. Como consecuencia de lo expuesto, el recurrente solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En7

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subsidio de lo anterior, y en caso de mantenerse la decisión de declarar la existencia de un contrato de trabajo, solicitó mantener en su integridad el numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia cuestionada que declaró probadas parcialmente las excepciones de cobro de lo no debido y de prescripción, y revocar la condena de reconocimiento y pago a favor de la demandante de los aportes o diferencias al sistema de seguridad social integral. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante8 allegó escrito de alegaciones en el cual reiteró los argumentos expuestos en el recurso de alzada. La parte demandada9 recordó las razones de disenso con la providencia de primera instancia, que fueron señaladas en el recurso de apelación. El ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio en esta etapa, de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 606 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problemas jurídicos De conformidad con los planteamientos derivados de la sentencia impugnada y de los recursos de apelación elevados por las partes, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se circunscriben a: 1. ¿La señora Adriana Sofía Garreta Ortiz demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo en que estuvo vinculada con el municipio de Ipiales a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, y con empresas de intermediación laboral? En caso afirmativo, 2. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos

a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad, y con empresas de intermediación laboral? En caso afirmativo, 2. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa?

8 Folios 567 a 569, C3. 9 Folios 571 a 575, C3.8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3. ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,10 constituye, junto con otros principios convencionales,11 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación 10 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada».9

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continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente. Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado. En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario

jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.12 Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante 12 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.10

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o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término

estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro. De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la