CE - 520012333000201700373012SENTENCIA20221128161308

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00373-01 (65249)

Actor: WERTINA MELO Y OTROS

Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA, EJÉRCITO NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones, propuestas o no. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos.

CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CPACA se contabiliza a partir del dia siguiente al de la notificación del acto administrativo. DERECHOS DE CONTENIDO CREDITICIO-El titular puede renunciarlos si solo afectan el interés individual y no lo prohibe la ley. COSTAS­ Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. La Sala, de conformidad con el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO

por la parte demandante contra la sentencia del 12 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El 5 de marzo de 1987, el Ejército Nacional expidió la Resolución nº. 00122 que dio de baja al cabo segundo de infantería Pablo Emilio Melo, por presunción de muerte porque desapareció en un operativo antiguerrilla. El Ejército ordenó el pago de los «haberes de actividades» de Pablo Emilio Melo, por tres meses, a favor de su madre adoptiva. Alegan que la entidad expidió la resolución de manera irregular y sin competencia. ANTECEDENTES El 21 de julio de 2017, Wertina Melo y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional. Solicitaron 740 SMLMV por perjuicios morales, 290 !e Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Mela y otros Declara caducidad SMLMV por daño a la salud y $1.379.159.300 por lucro cesante. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que hacia 1980, Pablo Emilio Melo prestó servicio militar con el Ejército Nacional. En 2014, treinta años después de no saber de Pablo Emilio Melo, averiguaron por su paradero y conocieron la Resolución nº. 00122 de 1987, que «de manera irregular» lo dio de baja por presunción de muerte por desaparecimiento. Agregó que el Ejército Nacional no tenía competencia para proferir el acto administrativo, incurrió en extralimitación de funciones y, por ello incurrió en falla del servicio.

por desaparecimiento. Agregó que el Ejército Nacional no tenía competencia para proferir el acto administrativo, incurrió en extralimitación de funciones y, por ello incurrió en falla del servicio. El 4 de octubre de 2017 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, la Nación-Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, adujo que el daño no le era imputable porque los autores de la desaparición fueron terceros ajenos a la entidad. El 9 de abril de 2019 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante expuso que el Ejército Nacional incurrió en un «hecho ilegal e irregular» al proferir la Resolución nº. 00122 de 1987, pues no tenía competencia para declarar la muerte presunta de Pablo Emilio Melo. Agregó que se probó una falla del servicio porque la entidad ordenó el pago de prestaciones económicas por el desaparecimiento de Pablo Emilio Melo a otra persona, de manera ilegal y fraudulenta. La demandada reiteró lo expuesto. El Ministerio Público sostuvo que la muerte de Pablo Emilio Melo fue un riesgo propio -no imputable al Ejércitoporque ocurrió durante actividades propias del servicio. El 12 de junio de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño en la sentencia negó las pretensiones al considerar que no se acreditó falla del servicio, pues la demandada adelantó el procedimiento administrativo que correspondía en caso de desaparición de un miembro de la fuerza pública. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 7 de octubre de 2019 y admitido el 31 de enero

demandada adelantó el procedimiento administrativo que correspondía en caso de desaparición de un miembro de la fuerza pública. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 7 de octubre de 2019 y admitido el 31 de enero de 2020. Esgrimió que se probó la falla del servicio porque el Ejército declaró la muerte presunta de Pablo Emilio Melo en un procedimiento administrativo y reconoció de manera ilegal y fraudulenta prestaciones económicas a favor de Herminda Jiménez Enríquez, como madre adoptiva. El 29 de enero de 2021 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró lo expuesto. La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 2e Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad

CONSIDERACIONES

l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 615 CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA vigente para el momento de la presentación de la demanda, esto es, $368.858.500 1.

es competente en razón a la cuantía pues el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 CPACA vigente para el momento de la presentación de la demanda, esto es, $368.858.500 1. Medio de control procedente

2. La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar.

11. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los daños ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad.

111. Análisis de la Sala

3. El artículo 187 CPACA prevé que la sentencia debe decidir sobre las excepciones propuestas en el proceso y las que el juez encuentre probadas, por ejemplo, la caducidad del término para formular la demanda2.

4. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar 1 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2017, $737.717, por 500. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico 111], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282, disponible en https//bit.ly/3gjjduK 3(t) Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del

Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto

(art. 138 CPACA). La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla generaI3, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa4.

5. Según la demanda, el Ejército Nacional expidió la Resolución nº. 00122 de 1987 de manera irregular, porque no tenía competencia para proferir el acto administrativo e incurrió en extralimitación de funciones. Por ello, alegan falla del servicio. En el recurso de apelación, la demandante adujo que se probó la falla del servicio porque el Ejército Nacional declaró la muerte presunta de Pablo Emilio Melo en un procedimiento administrativo y reconoció -de manera ilegal y fraudulenta­ prestaciones económicas a Herminda Jiménez Enríquez, como madre adoptiva.

Está acreditado que el 20 de febrero de 1985, Pablo Emilio Melo, miembro del batallón de infantería nº. 9 «Boyacá» del Ejército Nacional, desapareció en un

Está acreditado que el 20 de febrero de 1985, Pablo Emilio Melo, miembro del batallón de infantería nº. 9 «Boyacá» del Ejército Nacional, desapareció en un operativo contraguerrilla, según da cuenta copia auténtica del informe del 7 de septiembre de 1987 (f. 164 c. 1). El 5 de marzo de 1987, el Ejército Nacional expidió la Resolución nº. 00122 que dio de baja al cabo segundo de infantería Pablo Emilio Melo por presunción de muerte por desaparecimiento, y dispuso que los beneficiarios legales tendrían derecho a recibir durante tres meses los «haberes de actividades del causante», de conformidad con el Decreto 89 de 1984, según da cuenta copia auténtica de la Resolución (f. 26 c. 1 ). El 14 de julio de 1987, el Ejército Nacional expidió el acta de defunción de Pablo Emilio Melo, por presunción de 3 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 [fundamentos jurídicos 10 y 11] y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo 8, Bogotá,

Imprenta Nacional, 2018, pp. 744-746, disponible en https://bit.ly/3gjjduK 4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1]. 4Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad muerte por desaparecimiento. Conforme al acta, Herminda Jiménez Enríquez era la madre adoptiva de Pablo Emilio Melo, según da cuenta copia auténtica del documento (f. 168 y 169 c. 1 ). El 28 de julio de 2014, la coordinadora de archivo del Ministerio de Defensa remitió a Carlos Javier Gómez López, apoderado de los demandantes, copia auténtica de la Resolución nº. 122 de 1987, según da cuenta original del oficio nº. OFl14AG-49680-02-MDSG DAGAG-1.10 (f. 25 c 1).

La demandante alegó que el Ejército Nacional expidió la Resolución nº. 00122 de 1987 de manera irregular y sin competencia y, por ello, pidió la responsabilidad por la ilegalidad del acto administrativo. Como la presunta ilegalidad de la Resolución nº. 00122 de 1987 es la fuente del daño reclamado, el medio de control idóneo para obtener los perjuicios era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa.

6. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para

reparación directa.

6. El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Término que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 164.2.d CPACA, es de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

El término de caducidad establecido en el artículo 164 CPACA es una norma de orden público -y por consiguiente de obligatorio cumplimiento (art. 13 CGP)- de la que no pueden disponer los jueces ni las partes, porque constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Además, salvo algunas excepciones legales, los derechos crediticios asociados a las acciones indemnizatorias son renunciables, transigibles y, en general, de libre disposición de su titular (art. 15 CC). Así lo resaltó la Corte Constitucional, pues la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho. Por ende, según la Corte, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las e 5e Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto

e 5e Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad oportunidades procesales fijadas en la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado, situación que no se extiende a quien no acudió en tiempo a la defensa de sus derechos5.

Este criterio lo reiteró la Corte en el estudio de constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 CCA, al destacar que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia6.

7. Está acreditado que el 28 de julio de 2014, la Nación-Ministerio de Defensa remitió a los demandantes copia auténtica de la Resolución nº. 00122 de 1987 por oficio nº. OFl14AG-49680-02-MDSGDAGAG-1.10, pero en el expediente no obra constancia de entrega. La parte demandante afirmó, en la demanda, que fue informada del acto administrativo y conoció lo sucedido con Pablo Emilio Mela «hacia el año 2014». Como la demandante conoció la Resolución nº. 00122 de 1987 al menos desde el 2014, la Sala contará el término de cuatro meses desde el primer día del año siguiente. De manera que, el término empezó a correr el 1 de enero de

al menos desde el 2014, la Sala contará el término de cuatro meses desde el primer día del año siguiente. De manera que, el término empezó a correr el 1 de enero de 2015 y venció el 4 de mayo de 2015 (día hábil siguiente al vencimiento del plazo art. 118 CGP). Como la demanda se presentó el 21 de julio de 2017, según da cuenta el sello de radicado (f. 1 c. 1 ), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada.

8. El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365.1 CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, las agencias en derecho se tasarán en un SMLMV a favor de la parte demandada, en atención a la naturaleza del proceso y la calidad y 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998 [fundamento jurídico 3.5]. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-832 de 2001 [fundamento jurídico 4].

6Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad duración de la gestión ejecutada por el apoderado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C,

6Expediente nº. 65.249

Demandante: Wertina Melo y otros Declara caducidad duración de la gestión ejecutada por el apoderado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 12 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en su lugar, se dispone: PRIMERO: DECLÁRASE probada la excepción de caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada las costas del proceso y FÍJASE la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por concepto de agencias en derecho.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

fi-------'lifiC fi 7 :

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

JFM/OAO 7 llL J. - -- -