CE - 520012333000201800334011SENTENCIA20230823075839

1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veintitrés (2023)

Radicación número: 52001-23-33-000-2018-00334-02 (AP 69686)

Actor: SINTRACORPONARIÑO Y OTROS

Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E

INTERESES COLECTIVOS

Temas: PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR PARA CONTROVERTIR LA AFECTACIÓN DE DERECHOS COLECTIVOS EN EL MARCO DE LA ACTIVIDAD PRECONTRACTUAL DEL ESTADO - en el caso concreto, más que la vulneración de derechos colectivos, se busca controvertir la legalidad de la convocatoria pública adelantada por Corponariño para la asignación de recursos procedentes de la tasa retributiva.

Decide la Sala el recurso de apelación presentado po r la entidad demandada , Corponariño, contra la sentencia proferida el 24 de junio de 2020 , por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual resolvió (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

“PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad art. 144 de la Ley 1437 de 2011, e improcedencia de la acción popular para controvertir la legalidad de actos administrativos, propuestas por la Corporación Autónoma Regional de Nariño.

agotamiento de requisito de procedibilidad art. 144 de la Ley 1437 de 2011, e improcedencia de la acción popular para controvertir la legalidad de actos administrativos, propuestas por la Corporación Autónoma Regional de Nariño.

“SEGUNDO: DECLARAR que la Corporación Autónoma Regional de NariñoCORPONARIÑO vulneró y amenazó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la moralidad administrativa y aprovechamiento racional de los recursos públicos, según lo expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

“TERCERO: AMPARAR los derechos colectivos que se encontró vulnerados por parte de la Corporación Autónoma Regional de Nariño.

“CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, ORDÉNESE a la

CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO – CORPONARIÑO

ejecutar las siguientes medidas:

“1.ORDENAR a CORPONARIÑO que, en un término no mayor a 3 meses, siguientes a la notificación de esta providencia, inicie los trámites de liquidación unilateral o de común acuerdo a que haya lugar y que se encuentren pendientes, respecto de los convenios de cofinanciación suscritos comoRadicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 2 consecuencia de la convocatoria adelantada mediante Resolución N° 1089 de 2017 que se ha hecho referencia en esta providencia.

Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e

Intereses Colectivos 2 consecuencia de la convocatoria adelantada mediante Resolución N° 1089 de 2017 que se ha hecho referencia en esta providencia.

“2. ORDENAR a CORPONARIÑO iniciar trámite de cobro coactivo o judicial contra los entes territoriales beneficiados con la convocatoria de la Resolución N° 1089 de 2017, según el caso, respecto de las obligaciones a favor de la CORPONARIÑO que resulten de los trámites de liquidación ordenados en el numeral anterior y respecto de las que a la fecha se encuentren pendientes de cumplimiento.

“3. ORDENAR a CORPONARIÑO que, en un término no mayor a un (1) año, contando a partir de la notificación de la presente providencia, realice una evaluación de los efectos que tuvieron los proyectos de inversión y preinversión beneficiados con la convocatoria de la Resolución N° 1089 de 2017, en cuanto al cumplimiento o no de su objeto sobre las fuentes hídricas que con ellos resultarían intervenidas, con el objeto de verificar el cumplimiento o no de los objetivos pretendidos con dichos proyectos, respecto del recurso hídrico.

“4. ORDENAR a CORPONARIÑO que, en el ámbito de sus respectivas competencias funcionales, y con estricta observancia de los principios que rigen la administración pública y demás normas especiales aplicables, en un término no mayor a 6 meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, adopte las medidas administrativas y presupuestales necesarias para garantizar una adecuada y eficiente inversión de los recursos recaudados por concepto

no mayor a 6 meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, adopte las medidas administrativas y presupuestales necesarias para garantizar una adecuada y eficiente inversión de los recursos recaudados por concepto tasa retributiva por vertimientos al agua para las vigencias presupuestales siguientes, de acuerdo a l os instrumentos de planificación y/o manejo y/o estudios técnicos que elaboren o que tengan por objeto determinar las obras que son necesarias para conseguir el objeto al cual están especialmente destinados estos recursos públicos.

“5. ORDENAR a CORPONARIÑO que, para todos los efectos d e inversión de lo recaudado por concepto tasa retributiva por vertimientos al agua, independiente al procedimiento que se adopte para escoger los proyectos a financiar, determine con la debida antelación y con la suficiente publicidad, bajo parámetros técnicos y objetivos, el plan de acción y los criterios de priorización en la ejecución de los mentados recursos, asumiendo para ello las funciones asignadas por el legislador, sin que las mismas queden supeditadas únicamente la iniciativa de los municipios y operadores.

“6. ORDENAR a CORPONARIÑO que, un término no mayor a 3 meses, diseñe e inicie una campaña de información, durante por lo menos 6 meses, dirigida a todas las administraciones de los municipios que integran el ter ritorio de su jurisdicción, operadores de servicios públicos domiciliarios y comunidad en general, en temas relativos a: i) la protección y conservación del recurso hídrico y el medio ambiente; ii) los instrumentos de planificación y/o manejo y/o estudios con que cuenta CORPONARIÑO sobre el recurso hídrico y la importancia de

general, en temas relativos a: i) la protección y conservación del recurso hídrico y el medio ambiente; ii) los instrumentos de planificación y/o manejo y/o estudios con que cuenta CORPONARIÑO sobre el recurso hídrico y la importancia de observar y acatar tales instrumentos a la hora de diseñar proyectos de inversión y preinversión para la conservación y descontaminación de las fuentes hídricas; iii) formulación de proyectos de inversión y preinversión para la conservación y descontaminación de las fuentes hídricas financiados con recursos de la tasa retributiva por vertimientos al agua; iv) los criterios técnicos y objetivos que son considerados y determinantes para pr iorizar la intervención de una fuente hídrica con recursos de la tasa retributiva por vertimientos al agua; y) qué fuentes hídricas de los municipios que integran el territorio de su jurisdicción se encuentran priorizadas para ser intervenidas con recursos de la tasa retributiva por vertimientos al agua y las razones por la cuales se decidió priorizarlas; vi) qué actuaciones se han implementado para el seguimiento de la tasa retributiva por vertimientos al agua por parte de CORPONARIÑO durante los últimos 5 años; vii) la importancia y los deberes de proteger y conservar el recurso hídrico; viii) las consecuencias jurídicas por cuenta del desconocimiento de las disposiciones de contenido ambiental sobre recurso hídrico y, ix) en general,Radicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 3

Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e

Intereses Colectivos 3 todo lo relacionado con la tasa retributiva por vertimientos al agua, como por ejemplo, naturaleza de los recursos, entidades obligadas, destinación de los recursos, entre otros. De lo anterior se dejará la evidencia documental que corresponda.

“7. ORDENAR a CORPONARIÑO dise ñar, implementar y poner en funcionamiento, dentro del término de seis (6) meses, una plataforma dentro de su página web oficial, de fácil identificación e ingreso por parte de los usuarios en general, que cuente con la información de acceso público relacionada con: i) el procedimiento que se adopte para la inversión de recursos provenientes de la tasa retributiva por vertimientos al agua; ii) el plan de acción y los criterios de priorización en la ejecución de los mentados recursos; iii) los proyectos que se adelantan con cargo a la tasa retributiva por vertimientos al agua que sean competencia de la Corporación.

“8. ORDENAR a CORPONARIÑO publicar esta providencia en un lugar visible y de fácil acceso al público en general de su sitio web oficial, dentro de los lo días siguientes a la ejecutoria de la misma y por un espacio de tiempo no menor a dos (2) meses.

“QUINTO: DENEGAR la medida de protección de los derechos colectivos invocada por la parte demandante.

“SEXTO: Dentro del mes siguiente a la ejecutoria de la presente providencia CONFÓRMESE un COMITÉ DE VERIFICACIÓN integrado por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Nariño, los presidentes o representantes de cada uno de los sindicatos demandantes —

CONFÓRMESE un COMITÉ DE VERIFICACIÓN integrado por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Nariño, los presidentes o representantes de cada uno de los sindicatos demandantes — Sintracorponariño y Sintrambiente Secciona! Nariño-, la Agencia del Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, para efectos de verificar el cumplimiento de las órdenes indicadas, sobre lo cual deberá rendir al Tribunal informes mensuales y uno final al culminar sus labores.

“SÉPTIMO: COMPULSAR copias de esta providencia y de las piezas procesales que fueren necesarias, a la Contraloría General de la República, encargada del control fiscal de las Corporaciones Regionales, según el art. 48 de la Ley 99 de 1993, con el fin de que se resuelva sobre la eventual responsabilidad fiscal que corresponda, con ocasión de las conductas asumidas por el Director de la Corporación Autónoma Regional de Nariño que corresponda, con base en los hechos que motivaron la presente acción popular y lo advertido por el Tribunal en esta decisión.

“OCTAVO: CONDENAR parcialmente en costas, en un 90%, a la parte demandada en favor de la parte demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia”.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Los sindicatos Sintracorponariño y Sintrambiente demandaron a Corponariño por la supuesta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al goce del ambiente sano, porque, en su criterio, en la convocatoria adelantada para celebrar convenios de inversión para la

supuesta vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al goce del ambiente sano, porque, en su criterio, en la convocatoria adelantada para celebrar convenios de inversión para la descontaminación hídrica, en los que se destinarían los dineros recaudados por esa autoridad ambiental por concepto de tasa retributiva, se presentaron irregularidades concretadas en que el término otorgado a los aspirantes para presentar proyectos fue insuficiente, lo que reveló el ánimo de favorecer a unos pocos entes territoriales;Radicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 4 hubo irregularidades en el cronograma del procedimiento y los recursos públicos no se asignaron en consideración a las necesidades de las corrientes hídricas del departamento.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda

El 27 de septiembre de 20171, los sindicatos Sintracorponariño y Sintrambiente2, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentaron demanda contra la Corporación Autónoma Regional de NariñoCorponariño-, en la que solicitaron que se declarara la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público y al goce del ambiente sano, por irregularidades en la convocatoria adelantada para la presentación de proyectos que dieran como resultado la celebración de convenios de inversión para la descontaminación del recurso hídrico, cuyo protocolo se adoptó

del ambiente sano, por irregularidades en la convocatoria adelantada para la presentación de proyectos que dieran como resultado la celebración de convenios de inversión para la descontaminación del recurso hídrico, cuyo protocolo se adoptó por la Resolución 1089 de 2017 de esa entidad, transgresión que, según el extremo activo, se concretó al haber establecido un cronograma de imposible cumplimiento para la presentación de los proyectos, por haberse designado un comité evaluador que no contaba con la experiencia técnica para su revisión y por existir falencias en la publicidad de la convocatoria.

Como medida de protección de los derechos colectivos que se alegan transgredidos, se solicitó ordenar a la entidad accionada que rea lizara una nueva convocatoria amplia y participativa, en condiciones de igualdad, en la que se garantizara la concurrencia de todos los municipios del departamento de Nariño en el proceso de presentación y evaluación de proyectos de inversión y preinversión en descontaminación del recurso hídrico año 2017.

Los fundamentos fácticos en que se sustentó la demanda fueron los siguientes:

1 Páginas 4 a 8 del archivo 25 del índice 2 de SAMAI. 2 El artículo 364 del Código Sustantivo del Trabajo enseña que “ Toda organización sindical de trabajadores por el solo hecho de su fundación, y a partir de la fecha de la asamblea constitutiva, goza de personería jurídica”, postulado en cuya virtud, al elevar dichas agrupaciones a la categoría de personas jurídicas los convierte en sujeto de derechos y obligaciones, con capacidad de acudir a la jurisdicción para promover acciones judiciales.

de personas jurídicas los convierte en sujeto de derechos y obligaciones, con capacidad de acudir a la jurisdicción para promover acciones judiciales.

En consonancia con lo anterior, se tiene que el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, señala que “Cualquier persona puede demandar la protección de los derecho s e intereses colectivos(…) ”, cuestión que permite concluir que, al ostentar la categoría de personas jurídicas, los sindicatos están habilitados para formular el presente medio de control siempre que, y sin que esto marque diferencia alguna con el resto d el conglomerado que está legitimado para proceder en esa misma dirección, persiga de manera exclusiva la protección de derechos colectivos, que no la tutela de sus intereses o beneficios particulares.Radicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 5

El 12 de septiembre de 2017, la Corporación Autónoma Regional de Nariño , CORPONARIÑO, expidió la Resolución No. 1089, por medio de la cual adoptó el “Protocolo para la Presenta ción y Evaluación de Proyectos de Inversión y Pre Inversión en Descontaminación del Recurso Hídrico", cuyo objeto consistió en convocar a los municipios del departamento de Nariño para que presentaran proyectos para la descontaminación del recurso hídrico por un presupuesto de $8.471’925.887,39.

La Resolución en comento se publicó en la fecha señalada a las 5:40 pm en la página oficial de Corponariño, momento a partir del cual los entes territoriales de

$8.471’925.887,39.

La Resolución en comento se publicó en la fecha señalada a las 5:40 pm en la página oficial de Corponariño, momento a partir del cual los entes territoriales de ese departamento conocieron los requisitos establecidos en el protocolo para estructurar sus proyectos.

En el cronograma de la convocatoria se concedieron tan solo tres días para la presentación de proyectos, plazo que, de acuerdo con los actores populares, era imposible de cumplir, habida cuenta de que, para su postulación , se requería la obtención de permisos de vertimientos. Se sumó a lo dicho, que los miembros del comité evaluador no tenían la idoneidad ni el conocimiento técnico requerido en materia ambiental.

El 22 de septiembre de 2017, mediante escrito, los accionantes solicitaron a Corponariño que suspendiera y modificara el protocolo adoptado para que, de una manera transparente , se brindara la oportunidad a todos los municipios del departamento interesados en participar en el proceso.

Sin que fuera atendida esa solicitud, el 26 de septiembre de 2017 se publicó en el portal oficial de Corponariño el "acta de revisión de requisitos de proyectos de preinversión e inversión de descontaminación hídrica convocatoria 2017", en la que fueron tenidos como participantes 17 municipio s de los 64 que integran e l departamento.

1.1. Coadyuvancia

El 21 de marzo de 2018, el señor Luis Segundo Vallejo Linares presentó escrito de coadyuvancia3 en el que, además de reiterar los hechos de la demanda original, edificó la vulneración de los derechos invocados en que Corponariño no realizó la

coadyuvancia3 en el que, además de reiterar los hechos de la demanda original, edificó la vulneración de los derechos invocados en que Corponariño no realizó la asignación de los recursos en consideración al estado de necesidad que presentaba cada una de las corrientes hídricas de su jurisdicción, sino de manera improvisada, sin una apreciación técnica apoyada en criterios de priorización. Agregó que no

3 Folios 1 a 3 del Tomo II.Radicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 6 todos los entes territoriales pudieron acudir a la convocatoria , debido a que no se procuró una amplia difusión sobre su apertura.

2. Contestación de la demanda

Corponariño allegó escrito de contestación en el que sostuvo que su actuación no había vulnerado los derechos colectivos enunciados por los actores.

Advirtió que, de acuerdo con el art ículo 23 de la Ley 99 de 1993, la Corporación tiene la facultad de ejecutar los recursos provenientes de la tasa retributiva de manera directa, sin necesidad de convocatoria pública y si n que existan normas aplicables que prevean plazos mínimos de cada una de l as etapas de un proceso de selección.

Explicó que los proyectos susceptibles de cofinanciación debían ser incluidos en el Plan de Saneamiento Básico y Manejo de Vertimientos PSMV de cada municipio, debidamente aprobado. De ahí que toda la información relativa a esos proyectos ya

Explicó que los proyectos susceptibles de cofinanciación debían ser incluidos en el Plan de Saneamiento Básico y Manejo de Vertimientos PSMV de cada municipio, debidamente aprobado. De ahí que toda la información relativa a esos proyectos ya se encontraba disponible y ha bía sido evaluada por la s entidades territoriales, de manera previa.

Con base en lo anterior, sostuvo que los tres días dispuestos en el cronograma del protocolo para la presentación de proyectos no era lo que determina ba la participación de los municipios de Nariño en la convocatoria, sino el proceso adecuado de planificación que cada entidad territorial debió haber realizado respecto del tratamiento de sus vertimientos con su propio plan de saneamiento.

3. Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 24 de junio de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda en los términos transcritos al inicio de esta providencia.

En síntesis, el a quo encontró vulnerados los derechos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y al goce de un medio ambiente sano , por cuanto: el término otorgado en el protocolo para presentar los proyectos era muy corto y no se compadecía con la finalidad colectiva pretendida en beneficio del medio ambiente ; existieron irregularidades en el cronograma dispuesto para la presentación y evaluación de los proyectos y en la asignación de los recursos , lo que se produjo como resultado de la convocatoria; y, no se observaron criterios de priorización que determinaran el orden de prelación en que debía realizarse la ejecución de obras de descontaminación hídrica.Radicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro

determinaran el orden de prelación en que debía realizarse la ejecución de obras de descontaminación hídrica.Radicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 7 Señaló que, pese a evidenciarse la vulneración de los derechos colectivos, visto el estado actual de avance de los proyectos de cofinanciación, varios de ellos ejecutados en un 100%, se produjo un daño consumado, por lo que resultaba improcedente acceder a la pretensión de rehacer la convocatoria para asignar los recursos para la fina nciación de proyectos de contaminación de aguas por no ser razonable y resultar más lesivo para el patrimonio público ordenar hacer una nueva inversión respecto de recursos que ya están destinados a proyectos en curso.

Con todo, ordenó las medidas de protección de los derechos que se encuentran amenazados, transcritas al inicio de esta providencia.

4. Recurso de apelación

Corponariño presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia , para que se revoque y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda.

Censuró el fallo por estimar que el protocolo contenía términos muy cortos para que las administraciones locales y demás interesados pudieran presentar sus proyectos, puesto que esa Resolución no fue el único documento que dio origen a la convocatoria, debiendo atenderse las exigencias previstas en la Resolución 1433 del 13 de diciembre de 2004 y el Decreto 31000 de 2003 , que demandaban la

puesto que esa Resolución no fue el único documento que dio origen a la convocatoria, debiendo atenderse las exigencias previstas en la Resolución 1433 del 13 de diciembre de 2004 y el Decreto 31000 de 2003 , que demandaban la presentación de un instrumento de planificación correspondi ente a los Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimientos, que debían remitirse a Corponariño a más tardar el 27 de diciembre de 2005. Agregó que no se demostró que los funcionarios que participaron en la convocatoria hubieran actuado con un interés ilegítimo y con la intención de favorecer a alguna persona.

Rebatió los argumentos sobre la necesidad de implementar criterios de priorización, pues atender el planteamiento sugerido por el a quo llevaría a que los recursos debían destinarse a aquellos municipi os que, por su condición de ser mayores aportantes de la tasa retributiva , debían ser privilegiados en el otorgamiento de proyectos de mitigación ambiental en detrimento de los derechos de las regiones empobrecidas, y a no prevenir su deterioro en aquellos cuerpos de agua que son recuperables con menor inversión.

Advirtió que tampoco hay razón para sostener que se puso en riesgo el patrimonio público, pues, contrario a ello, obraban pruebas en el expediente que demostraban que las inversiones realizadas en su gran mayoría llegaron a feliz términoRadicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 8

II. CONSIDERACIONES

Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e

Intereses Colectivos 8

II. CONSIDERACIONES

Como no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, la Sala procede a realizar unas consideraciones sobre el alcance de la acción popular para controvertir la afectación de derechos colectivos en el marco de la actividad precontractual y contractual del Estado.

1. Alcance de la acción popular para controvertir la afectación de derechos colectivos en el marco de la actividad precontractual y contractual del Estado

Esta Corporación ha considerado que la acción popular resulta procedente para ventilar la vulneración de derechos colectivos originada en la actividad precontractual y contractual del Estado, reflexión que se justifica en que la conducta vulnerante eventualmente puede tener como fuente la inobservancia de principios constitucionales y legales envueltos en el tráfico negocial del Estado, lo cual no riñe con el propósito de ese mecanismo instituido como instrumento principal y autónomo para la protección de derechos colectivos, al margen de la naturaleza de la conducta transgresora.

Para el Consejo de Estado tal postulado, además, se extrae de lo establecido en el artículo 9 de la Ley 472 de 1998, al prescribir que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, descripción comprensiva de la contratación estatal concebida como un mecanismo para la ejecución de obras, prestación de servicios y sumi nistro de bienes , todo ello , encaminado al cumplimiento de los fines públicos.

contratación estatal concebida como un mecanismo para la ejecución de obras, prestación de servicios y sumi nistro de bienes , todo ello , encaminado al cumplimiento de los fines públicos.

Con base en lo anterior, la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que “la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio y de los demás derechos colectivos obligan tanto en la etapa precontractual, como durante la celebración, ejecución y liquidación de los contratos, de suerte que las acciones populares, establecidas para hacerlos efectivos, operan en todos los casos, sin que resulte del caso la tradicional d istinción entre actos precontractuales y contractuales, que se pregona en el ámbito de las acciones ordinarias”4.

4 Consejo de Estado. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia del 2 de diciembre de 2013, proferido en el proceso número 16001 23 31 000 2005 02130 01 (AP). C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.Radicación: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69686) Actor: Sintracorponariño y otro Demandado: Corponariño Referencia: Medio de Control para la Protección de Derechos e Intereses Colectivos 9 Lo anterior bajo la comprensión de q ue, en todo caso, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, al tenor de su artículo 144, está expresamente prohibida la posibilidad de que por esta vía “se anule el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”5.

En contraste con lo dicho, cuando las pretensiones de una demanda interpuesta en

medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”5.

En contraste con lo dicho, cuando las pretensiones de una demanda interpuesta en ejercicio de la acción popular plantean una controversia de naturaleza estrictamente contractual o pre negocial, no puede tolerarse que ese mecanismo se utilice ab initio por un tercero como un vehículo para investigar, en el transcurso del proceso, si en esa controversia se encuentran comprometidos derechos colectivos que justifiquen después la flexibilización del principio de congruencia por parte del juez.

Sobre este tópico el Consejo de Estado ha reflexionado en los siguientes términos:

“La acción popular no tiene un carácter supletivo o residual frente a otras acciones judiciales, sino que se caracteriza por ser autónoma y principal dado que su objeto es la protección de derechos colectivos. Ello no implica que las facultades del juez de la acción popular sean ilimitadas, pues es claro que este medio de control (…) ni es el mecanismo para cuestionar la validez de contratos estatales o estudiar controversias que deben trami tarse a través de los medios de control ordinarios (v.gr. acción de controversias contractuales).

“En efecto, si bien en el campo de la actividad contractual del Estado puede encontrarse involucrado un derecho colectivo, ello no significa que la acción popular sea el mecanismo para estudiar la nulidad del contrato o el incumplimiento de sus obligaciones, pues la acción popular no reemplaza la acción de controversias contractuales que, precisamente, está instituida para obtener esas declaraciones y el resarcimiento patrimonial correspondiente.

“10. En el mismo sentido, en relación con los procesos iniciados en vigencia del

acción de controversias contractuales que, precisamente, está instituida para obtener esas declaraciones y el resarcimiento patrimonial correspondiente.

“10. En el mismo sentido, en relación con los procesos iniciados en vigencia del Decreto 01 de 1984 -CCA-, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su criterio para advertir que la acción popular no procede para controvertir la legalidad, ni p ara anular actos administrativos o contratos estatales, porque ello compete al juez que conoce de las acciones anulatorias y de la acción de controversias contractuales, posición que está en consonancia con lo dispuesto por el artículo 144 del CPACA para l os procesos iniciados después del 2 de julio de 2012 .

11. Aún más, el juez de la acción popular no puede evadir la prohibición de anular actos administrativos o contratos estatales, a través de medi das alternativas, por ejemplo, la suspensión o la inapl icación de un acto, o dejar sin efectos un contrato -facultad reservada a las partes a través de la institución del mutuo disenso art. 1602 CC-.

Un proceder en ese sentido equivaldría a